VI SA/Wa 1992/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Jolanta Królikowska - Przewłoka (spr.) Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2012 r. sprawy ze skargi E. S.A. z siedzibą w K. (obecnie T. S.A. z siedzibą w K.) na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz T.S.A. z siedzibą w K. kwotę 755 (siedemset pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej jako "Generalny Dyrektor") utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r., który naliczył E. S.A. z siedzibą w K. (obecnie T. S.A.) skarżącej w niniejszej sprawie roczną opłatę za zajęcie pasa drogowego drogi ekspresowej nr [...] w B. w okresie od [...] kwietnia 2011 r. do [...] grudnia 2011 r. dla umieszczenia linii kablowej 15 kv. Do powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia [...] maja 2011 r. w/w spółka wystąpiła do Generalnego Dyrektora z wnioskiem o wydanie na okres od dnia [...] kwietnia do dnia [...] grudnia 2011 r. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...] w celu umieszczenia linii kablowej 15 kv, zgodnie z decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Generalny Dyrektor, na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3 i ust. 6 oraz ust. 13 i 13a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) – dalej powoływana jako u.d.p., § 4 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. nr 129 poz. 1369), a także art. 104 k.p.a., naliczył skarżącej za zajęcie przedmiotowego pasa drogowego w terminie od [...] kwietnia 2011 r. do [...] grudnia 2011 r. opłatę w wysokości 3432,00 zł, która to kwota wynika z iloczynu liczby dni zajęcia pasa drogowego, powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego oraz stawki opłaty za zajęcie 1m2 zajętej powierzchni. W uzasadnieniu organ wskazał, że naliczono opłaty jak za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym obiektu budowlanego ponieważ zgodnie z art. 3 ust. 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane umieszczona sieć kablowa stanowi obiekt liniowy zaliczany do grupy obiektów budowlanych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w decyzją skarżąca podniosła, że przepisy prawa budowlanego odnośnie kwalifikacji linii kablowej jako obiektu budowlanego nie powinny mieć zastosowania. Wskazała, że wykładnia art. 39 ustawy o drogach publicznych przesądza, że urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania między innymi energii elektrycznej oraz urządzenia związane z ich eksploatacją są infrastruktura techniczną i za ich umieszczanie w pasie drogowym powinna być naliczana opłata zgodnie z art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych tj. jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym Skarżąca podniosła, że taką praktykę przyjęły inne Oddziały GDDKiA. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Generalny Dyrektor utrzymał w mocy ww. decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że przyjęta w art. 40 ust. 2 u.d.p. odrębna kwalifikacja "urządzeń infrastruktury technicznej" oraz "obiektów budowlanych", które zarządca drogi zezwolił umieścić w pasie drogowym, skutkuje zróżnicowaniem nałożonych na ich właścicieli wysokości odprowadzanych opłat. W ustawie o drogach publicznych, będącej przepisem szczególnym, na podstawie którego zarządcy dróg wykonują swoje zadania, nie została wprowadzona definicja urządzeń infrastruktury technicznej ani obiektów budowlanych, dlatego organ stosuje definicję obiektu budowlanego zawartą w ustawie Prawo budowlane. Organ podkreślił, że umieszczenie urządzeń lub obiektów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może odbywać się wyjątkowo i w szczególnie uzasadnionych wypadkach, na podstawie zezwolenia zarządcy drogi wydanego w formie decyzji. Żaden podmiot nie ma roszczenia do zarządcy drogi publicznej o udzielenie zezwolenia na lokalizację tych obiektów w pasie drogowym, również z faktu umieszczenia urządzenia w pasie drogowym w poprzednich latach nie można wywodzić obowiązku udzielenia takiego zezwolenia przez zarządcę na dalsze lata. Podmioty umieszczające urządzenia w pasie drogowym powinny się też liczyć z możliwością wzrostu stawek opłat za umieszczenie urządzeń w pasie drogowym. Na powyższą decyzję spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 3 ustawy Prawo budowlane, art. 39 u.d.p., art. 40 ust. 2 pkt 3 w związku z ust. 6 oraz art. 40 ust 2 pkt 2 w związku z ust. 5 poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że opłata za inwestycję w postaci wykonania linii kablowej napowietrznej powinna być liczona jak za obiekt budowlany. Zdaniem skarżącej nie można podzielić argumentacji organu zawartej w zaskarżonej decyzji, że podstawę do naliczenia opłaty stanowią przepisy ustawy Prawo budowlane podczas gdy ustawa o drogach publicznych rozróżnia pojęcie obiektu budowlanego oraz urządzenia infrastruktury technicznej i wyraźnie stanowi, że sieci energetyczne stanowią w rozumieniu ustawy o drogach publicznych urządzenie infrastruktury technicznej. Skarżąca podkreśliła, że w niniejszej sprawie postępowanie toczyło się w oparciu o przepisy ustawy o drogach publicznych i na jej podstawie należało naliczyć opłatę. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153 p. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca naruszają bowiem prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W związku z treścią zawartego w decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. rozstrzygnięcia podnieść należy, iż decyzja ta zapadła wskutek rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Osnowa decyzji nie zawiera jednak rozstrzygnięcia co do wydania zezwolenia, a jedynie ustalenie terminu zajęcia pasa i opłaty z tego tytułu. Procedura administracyjna wymaga jednak rozstrzygnięcia wprost tj. jednoznacznego wskazania (w tym przypadku), że organ wnioskowanego przez stronę zezwolenia udzielił. Ustalenie opłaty za zajęcie pasa drogowego stanowi wprawdzie konsekwencję udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa jednakże taki pośredni sposób rozstrzygnięcia w sprawie wniosku o wydanie zezwolenia nie jest spełnieniem wymogów proceduralnych przez organ. Istotnym jednak dla oceny legalności decyzji jest przede wszystkim okoliczność, czy opłata za zajęcie pasa drogowego została ustalona zgodnie z obowiązującym prawem. W rozpoznawanej sprawie istotą sporu jest ustalenie, czy umieszczenie linii kablowej w pasie drogowym stanowi obiekt budowlany, czy stanowi urządzenie infrastruktury technicznej. Bezspornym bowiem jest, że wniosek dotyczył umieszczenia w pasie drogowym linii kablowej nie związanej z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego. Oznacza to kontrolę Sądu w zakresie prawidłowej subsumcji przepisów prawa materialnego do rzeczywiście istniejącego stanu faktycznego sprawy objętej zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2011 r. i poprzedzającą ją decyzją z [...] czerwca 2011 r. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Wskazać należy, że jako materialną podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3 i ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) – dalej u.d.p., § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 150, poz. 1481), § 4 ust. 1 pkt 1b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Oznacza to, że zezwalając na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia linii kablowej obciążył stronę skarżącą opłatą wyliczoną według zasad ustalonych w art. 40 ust. 6 u.d.p., a więc tak, jak dla obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy. Analizując te normy nadmienić należy, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. W myśl ust. 2 zezwolenie takie dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 u.d.p.). Zgodnie z ust. 5 art. 40 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Z kolei według ust. 6 art. 40 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. W ocenie Sądu, nie można dokonywać interpretacji przepisu art. 40 u.d.p. w oderwaniu od art. 39 u.d.p., który określa zasady dokonywania w pasie drogowym czynności nie związanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego. Przepis art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. stanowi, iż zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności: lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Odstępstwo od powyższego zakazu przewiduje art. 39 ust. 1a u.d.p. mówiąc, że ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800, z późn. zm.) oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają. W przepisie tym mowa zatem o urządzeniach służących m.in. do doprowadzania energii elektrycznej oraz związanych z ich eksploatacją, a nie - o obiektach budowlanych. Ustawodawca nie zawarł w ustawie o drogach publicznych legalnych definicji pojęć "obiekt budowlany" i "urządzenie infrastruktury technicznej", dlatego też w celu dokonania ich wykładni należy sięgnąć do definicji zawartych w innych aktach prawnych. GDDKiA uznając przedmiotową linie kablową za obiekt budowlany powołał się na definicję zawartą w ustawie Prawo budowlane. W myśl przepisów tej ustawy obiektem budowlanym jest m.in. budowla stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Art. 3 pkt 3 powołanej ustawy zawiera pojęcie budowli, którą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Z powyższych unormowań organ wywiódł, że linia kablowa jest budowlą, o której mowa w pkt 3, a co za tym idzie obiektem budowlanym w rozumieniu powołanej ustawy Prawa budowlanego i w konsekwencji zastosował art. 40 ust. 2 pkt 3 i ust. 6 u.d.p. W ocenie Sądu, stanowisko takie nie jest trafne. Jak słusznie podnosi strona skarżąca, opłata winna być ustalona jak dla urządzenia infrastruktury technicznej, co przewiduje art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. i zgodnie z art. 40 ust. 5 ww. ustawy. Przemawia za tym okoliczność, iż definicja "urządzenia infrastruktury technicznej" zawarta jest w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010, Nr 102, poz. 651 ze zm.), gdzie oznacza ona znajdujące się pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewody lub urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne (art. 143 ust. 2). Co istotne, jednocześnie ustawa z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zalicza wskazane wyżej urządzenia do obiektów budowlanych (kategoria XXVI obiektów budowlanych według załącznika do tej ustawy). Dokonując wykładni art. 40 ust. 2 pkt 2 i 3 u.d.p. w kontekście definicji urządzeń infrastruktury technicznej należy przyjąć, że ustawodawca wyłączył spośród obiektów budowlanych umieszczonych w pasie drogowym i niezwiązanych z potrzebami zarządzenia drogami lub potrzebami ruchu drogowego te obiekty budowlane, które są urządzeniami infrastruktury technicznej, również nie mającymi związku z potrzebami zarządzania drogami i ustanowił dla nich odrębną kategorię, różnicując również sposób naliczania opłaty z tytułu umieszczenia ich w pasie drogowym. Wśród urządzeń o których mowa w art. 39 ust. 1a u.d.p. wskazano także urządzenia służące do doprowadzania energii elektrycznej. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że pod pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej podpada linia kablowa. W tym zakresie jednoznacznie doprecyzowuje to pojęcie § 140 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm), który w pkt 1 ust. 2 wymienia linie elektroenergetyczne wysokiego i niskiego napięcia oraz linie telekomunikacyjne jako urządzenia infrastruktury technicznej. Nie można tej regulacji uznać jako wykraczającej poza zakres ustawowy, ale właśnie jako doprecyzowanie norm ustawy o drogach publicznych. Należy przy tym podkreślić, że cyt. wyżej rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw architektury i budownictwa. Oznacza, że organy współdziałające przy jego wydawaniu nie stwierdziły jego kolizji z rozwiązaniami Prawa budowlanego i dopuszczały w ustawie o drogach publicznych wyłączenie urządzeń infrastruktury spod ogólnej definicji obiektu budowlanego w rozumieniu Prawa budowlanego. To rozróżnienie potwierdza właśnie, wskazany wyżej art. 39 ust. 1a u.d.p. wprowadzony na mocy art. 62 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci usług telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675), która weszła w życie od dnia 17 lipca 2010 r. (art. 87 tej ustawy). Należy wspomnieć, że wniosek strony został złożony po jej wejściu w życie ([...] listopada 2010 r.). Dodatkowo można wskazać, że wyodrębnienie urządzeń infrastruktury, oprócz art. 143 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przewiduje także art. 49 Kodeksu cywilnego. Zatem skoro ustawodawca w art. 39 ust. 1a u.d.p. wskazał, co zalicza do urządzeń i to tych, o których stanowi art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p., czyli w sytuacji kiedy przepis rozdziela pojęcia "obiekty budowlane" od "urządzeń infrastruktury", to brak jest podstaw do akceptacji stanowiska organu, by na gruncie ustawy o drogach publicznych pojęcia te odnosić wyłącznie do uregulowań Prawa budowlanego i w ten sposób odczytywać normy zawarte w art. 40 u.d.p. W świetle powyższego, zdaniem Sądu, stanowisko organu co do interpretacji art. 40 u.d.p. jest błędne. Dokonując wykładni art. 40 ust. 2 pkt 2 i 3 u.d.p. w kontekście wskazanych wyżej definicji urządzeń infrastruktury technicznej należy bowiem wskazać, że ustawodawca wyłączył spośród obiektów budowlanych umieszczonych w pasie drogowym i niezwiązanych z potrzebami zarządzenia drogami lub potrzebami ruchu drogowego obiekty budowlane, które są urządzeniami infrastruktury technicznej, również nie mającymi związku z potrzebami zarządzenia drogami i ustanowił dla nich odrębną kategorię, różnicując również sposób naliczania opłaty z tytułu umieszczenia tych urządzeń w pasie drogowym. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wadliwie jednak uznał, że linia kablowa jest obiektem budowlanym i w konsekwencji zastosował niewłaściwe przepisy prawa materialnego art. 40 ust. 2 pkt 3 i ust. 6 u.d.p., wyliczając opłatę według zasad ustalonych w art. 40 ust. 6 u.d.p. tak, jak dla obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy. Organ dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie ustalenia wysokości opłaty. Rozstrzygając zatem ponownie sprawę w przedmiocie wydania zezwolenia organ uwzględni powyższe wskazania Sądu. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., w pkt 2 po myśli art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.