VI SA/Wa 1993/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska - Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś – Rosińska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 stycznia 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. P. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę W dniu [...] września 2018 r. Marszałek Województwa [...] wydał decyzję, znak [...], zatwierdzającą "Projekt robót geologicznych dla określenia warunków geologiczno-inżynierskich w rejonie projektowanej drogi ekspresowej [...] na odcinku P.- C. o długości ok. 68 km wraz z budową odcinka drogi krajowej Nr [...] o długości ok. 7 km na obwodnicy B. ", zwany dalej "Projektem". Decyzja zatwierdzająca Projekt jest ostateczna od dnia [...].10.2018 r. Zatwierdzony Projekt nie przewiduje wykonywania robót geologicznych na działkach stanowiących współwłasność W. P. i E. P. o numerach [...] i [...], obręb S., B., powiat [...], województwo [...]. W dniu 27 marca 2019 r. do Marszałka Województwa [...] wpłynął wniosek W. P. o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji zatwierdzającej Projekt. Wnioskodawca wskazał, że podstawą do wznowienia postępowania jest art. 145 § 1 pkt 4 kpa, gdyż bez własnej winy nie brał on udziału w toczącym się postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia Projektu. W. P. wyjaśnił, że o wydaniu decyzji dowiedział się w dniu 13 marca 2019r., gdyż w tym dniu zauważył, że na jego działce wykonywano wiercenia geologiczne w ramach inwestycji w postaci projektowanej drogi ekspresowej [...] na odcinku P.-C. o długości ok. 68 km wraz z budową odcinka drogi krajowej Nr [...] o długości ok. 7 km na obwodnicy B., a następnie dowiedział się, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja o zatwierdzeniu Projektu. Do wniosku o wznowienie postępowania W. P. załączył fotografie przedstawiające miejsce wykonywania wierceń oraz dwie osoby w strojach roboczych. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak [...], Marszałek Województwa [...] odmówił wznowienia z wniosku W. P. postępowania zakończonego ostateczną decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2018 r., znak [...], zatwierdzającą "Projekt robót geologicznych dla określenia warunków geologiczno-inżynierskich w rejonie projektowanej drogi ekspresowej [...] na odcinku P.- C. o długości ok. 68 km wraz z budową odcinka drogi krajowej Nr [...] o długości ok. 7 km na obwodnicy B.". W uzasadnieniu wskazano, że w toku postępowania wstępnego w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] września 2018 r., znak [...], organ pierwszej instancji wysłał pismo do M. S., Dyrektora Technicznego T. sp. z o.o. sp. k., który był pełnomocnikiem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w postępowaniu o zatwierdzenie Projektu, z prośbą o wyjaśnienie czy na działkach [...] oraz [...], obręb S., były wykonywane roboty geologiczne. W odpowiedzi na wezwanie organ pierwszej instancji otrzymał informację, że wiercenia na działkach [...] i [...], obręb S., nie były wykonywane. Ponadto pracownicy organu pierwszej instancji przeprowadzili wizję lokalną na działce nr [...], podczas której nie udało się odnaleźć śladów po wykonanych wierceniach na działce nr [...] obręb S.. W dniu 29 kwietnia 2019r. W. P. złożył do Marszałka Województwa [...] zażalenie na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2018 r. W dniu 10 maja 2019 r. do Ministerstwa Środowiska wpłynęło przekazane przez Marszałka Województwa [...] pismo W. P., wraz z załącznikiem w postaci wydruku wiadomości elektronicznej przesłanej przez M. M. z H. S.A. na adres poczty elektronicznej [...]. Wiadomość dotyczy propozycji odszkodowania za "przesunięte otwory geotechniczne". Z treści wiadomości nie wynika, kto jest jej adresatem, ani też których nieruchomości dotyczy. H. S.A. była wykonawcą Projektu na zlecenia T. sp. z o.o. sp. k. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019r. nr [...] Minister Środowiska działając na podstawie art. 123, art. 127 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 148, art. 149 § 3 i 4, art. 150 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwanej dalej: kpa) w zw. z art. 80 ust. 3 i art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2019 r. poz. 868 ze zm., zwanej dalej "p.g.g.), po rozpoznaniu zażalenia W. P. na postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak [...], odmawiające wznowienia z wniosku W. P. postępowania zakończonego ostateczną decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2018 r., znak [...], zatwierdzającą "Projekt robót geologicznych dla określenia warunków geologiczno-inżynierskich w rejonie projektowanej drogi ekspresowej [...] na odcinku P.-C. o długości ok. 68 km wraz z budową odcinka drogi krajowej Nr [...] o długości ok. 7 km na obwodnicy B." postanowił utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 80 ust. 1 p.g.g., projekt robót geologicznych, których wykonywanie nie wymaga uzyskania koncesji, zatwierdza organ administracji geologicznej, w drodze decyzji; stronami postępowania o zatwierdzenie projektu robót geologicznych są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości gruntowych, w granicach których mają być wykonywane roboty geologiczne; przepisy art. 41 p.g.g. stosuje się odpowiednio (art. 80 ust. 3 p.g.g.). Jak stanowi art. 41 ust. 2 p.g.g. stronami postępowań nie są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości znajdujących się poza granicami projektowanego albo istniejącego obszaru górniczego lub miejscami wykonywania robót geologicznych. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie wniosek o wznowienie postępowania wypłynął w ustawowym terminie, uregulowanym w art. 148 kpa. W sprawie nie zachodzą przedmiotowe przyczyny niedopuszczalności wznowienia postępowania, bowiem postępowanie, którego dotyczy wniosek o wznowienie jest postępowaniem zakończonym ostateczną decyzją administracyjną Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2018 r., znak [...]. Do rozważenia pozostaje więc kwestia dopuszczalności wznowienia postępowania w przedmiocie zatwierdzenia Projektu z przyczyn podmiotowych. Zdaniem organu w aktach sprawy brak podstaw do uznania, że W. P. jest osobą niemającą zdolności do czynności prawnych (w uproszczonym wypisie z rejestru gruntów działki nr [...], obręb S., wskazany jest jako współwłaściciel działki wraz z żoną). Organ wskazał, że stronami postępowania o zatwierdzenie projektu robót geologicznych są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości gruntowych, w granicach których mają być wykonywane roboty geologiczne, czyli innymi słowy nieruchomości, w granicach których roboty geologiczne są projektowane do ich późniejszego wykonania. W przedmiotowej sprawie wykonywanie robót geologicznych miało polegać na wykonaniu otworów wiertniczych w przekroju poprzecznym projektowanej drogi [...], drogi [...] oraz dróg jednojezdniowych serwisowych, poprzecznych lub dojazdowych towarzyszących drodze głównej, a także otworów geologiczno-inżynierskich dla towarzyszących obiektów inżynierskich w postaci Miejsc Obsługi Podróżnych, mostów, przepustów, węzłów, zbiorników. Dla oceny czy dana osoba jest stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie zatwierdzenia Projektu należy więc stwierdzić, czy na nieruchomości stanowiącej własność lub będącej w użytkowaniu wieczystym tej osoby zostały w Projekcie zaprojektowane jakieś roboty geologiczne, w tym przypadku w postaci otworów wiertniczych dla wyznaczonej osi trasy lub towarzyszących obiektów inżynierskich. Dla organu pierwszej instancji rozpoznającego sprawę znaczenie miał (i powinien mieć) zakres robót geologicznych wynikający z przedłożonego do zatwierdzenia Projektu. Minister Środowiska wskazał, że Projekt nie przewiduje wykonywania robót geologicznych na działkach stanowiących współwłasność W. P. i E. P. o numerach [...] i [...], obręb S., B., powiat [...], województwo [...]. Wobec takiego stanu faktycznego oraz treści art. 41 ust. 2 p.g.g., który w związku z odesłaniem zawartym w art. 80 ust. 3 p.g.g. ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, zdaniem organu, stronami postępowania administracyjnego w przedmiocie zatwierdzenia Projektu nie są osoby będące właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości, na których nie są projektowane roboty geologiczne. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Organ zauważył, że W. P. próbuje uzasadnić zażalenie okolicznościami, które miały miejsce po zakończeniu tego postępowania w sprawie zatwierdzenia Projektu, podczas wykonywania robót geologicznych. W ocenie organu drugiej instancji jest to chybiona argumentacja. Na etapie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych kluczowe znaczenie ma projekt robót geologicznych i to jego treść (wskazanie projektowanych miejsc wykonywania robót geologicznych) decyduje o katalogu stron postępowania. Wykonanie robót geologicznych niezgodnie z projektem robót geologicznych zatwierdzonym przez właściwy organ nie jest uzasadnieniem do wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu, ale stanowi wykroczenie, o którym mowa w art. 179 p.g.g. Zdaniem Ministra zamiast żądać wznowienia postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu W. P. powinien zawiadomić Policję o podejrzeniu popełnienia tego wykroczenia. Ponadto jeżeli W. P. uważa, że poniósł szkodę, może dochodzić odszkodowania od sprawcy szkody przed sądem powszechnym. W ocenie organu drugiej instancji okoliczność wykonywania robót geologicznych niezgodnie z zatwierdzonym projektem robót geologicznych jest bezprzedmiotowa dla kwestii wznowienia postępowania, zatem okoliczności z tym związane nie powinny podlegać badaniu w postępowaniu wstępnym przed wydaniem postanowienia o wznowieniu albo odmowie wznowienia postępowania przez organ pierwszej instancji. Jest to bowiem okoliczność nie mająca żadnego wpływu na wynik sprawy. Stąd też, w ocenie Ministra Środowiska, bez znaczenia dla sprawy jest to, że Marszałek Województwa [...] zwrócił się do M. S., Dyrektora Technicznego T. sp. z o.o. sp. k., który był pełnomocnikiem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w postępowaniu o zatwierdzenie Projektu, z prośbą o wyjaśnienie czy na działkach [...] oraz [...], obręb S., były wykonywane roboty geologiczne, a także przeprowadził wizję lokalną na nieruchomości stanowiącej współwłasność W. P. i jego żony, w postaci działki nr [...], obręb S.. Z uwagi na powyższe także fotografie oraz wydruk korespondencji mailowej załączone przez W. P. nie stanowią dowodów na okoliczności istotne w sprawie. W odniesieniu do wydruku wiadomości z poczty elektronicznej organ wskazał, że nawet gdyby wykonywanie robót geologicznych na działce należącej do W. P. było okolicznością istotną w sprawie, wydruk ten nie stanowiłby wiarygodnego dowodu na tą okoliczność, gdyż, po pierwsze, z treści wiadomości nie wynika, kto jest jej adresatem, ani też których nieruchomości dotyczy, a po drugie w e-mailu mowa o otworach geotechnicznych, zatwierdzony Projekt natomiast wskazuje na wykonywanie otworów geologiczno-inżynierskich. Wobec niedopuszczalności wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych, organ odmówił wznowienia postępowania w przedmiocie zatwierdzenia Projektu. Pismem z dnia 23 sierpnia 2019r W. P. wniósł na powyższe postanowienie skargę do WSA w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego art. 156 § 1 ust. 2) kpa polegające na stwierdzeniu ważności zaskarżanego postanowienia wydanego z rażącym naruszeniem prawa w ten sposób, że odmówiono skarżącemu jako podmiotowi uprawnionemu do bycia stroną prawa podmiotowego w toczącym się postępowaniu, mimo że złożył stosowne wnioski o uznanie go jako strony 2) naruszenie zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych zawartej w art. 7a kpa, poprzez uznanie wątpliwego braku statusu podmiotowego jego osoby w toczącym się postępowaniu Mając powyższe zarzuty na względzie, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Środowiska oraz poprzedzającego go postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że posiada działkę położoną w strefie oddziaływania. Kolejne organy poczynając od RDOŚ w [...] a kończąc na Ministerstwie Środowiska odmawiają mu przysługującego prawa bycia stron a w prowadzonych postępowaniach. Utrzymanie w mocy takiego stanu prawnego pozwala organom na pominięcie interesów skarżącego w toczącym się postępowaniu. Minister Środowiska w zaskarżanym postanowieniu nie zbadał dostatecznie stanu prawnego, a mianowicie pominął fakt, iż mimo odmowy uznania mojej osoby do bycia stroną w postępowaniu, dokonano badań geologicznych na terenie jego działek ze względu na fakt, że są one w strefie oddziaływania projektowanej inwestycji drogowej. Zatem powinien być w każdym z postępowań dotyczących przedmiotowej inwestycji uznany jako strona postępowania. Odmienne traktowanie skarżącego w wyszczególnionych etapach jest błędne i jako takie wpływa na nieważność kolejnych rozstrzygnięć wydawanych z naruszeniem prawa. Jako dowód na dwoiste traktowanie jego statusu dołączył korespondencję e-mail od zastępcy kierownika firmy H. SA w W. wykonującej badania na zlecenie RDOŚ w [...] w sprawie Obwodnicy B.. Dowód ten potwierdza okoliczność, że postępowanie geodezyjne mające ścisły związek z toczącymi się postępowaniami w sprawie inwestycji drogowych w przedmiotowej sprawie. Ze względu na powyższe uchybienia organu, zdaniem skarżącego wadliwe postanowienia powinny być wyeliminowane z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2019 poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. 2019 poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a"). Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 3. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oceniając zaskarżone postanowienie w oparciu o powołane kryteria sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest postanowienie Ministra Środowiska utrzymujące w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...], który odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2018 r., znak [...], zatwierdzającą "Projekt robót geologicznych dla określenia warunków geologiczno-inżynierskich w rejonie projektowanej drogi ekspresowej [...] na odcinku P.- C. o długości ok. 68 km wraz z budową odcinka drogi krajowej Nr [...] o długości ok. 7 km na obwodnicy B.". W rozpoznawanej sprawie podstawą dla odmowy wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie o zatwierdzenie projektu robót geologicznych na wykonanie ww. robót jest brak przymiotu strony wnioskodawcy. W ocenie sądu mając na uwadze obowiązujące przepisy stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie organu jest prawidłowe. Artykuł 80 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. 2019 poz. 868) stanowi, że stronami postępowania administracyjnego w przedmiocie zatwierdzenia projektu robót geologicznych są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości gruntowych, w granicach których roboty geologiczne będą przeprowadzane. Przepis jednoznacznie przyznaje status strony tylko tym dwóm grupom podmiotów władających nieruchomością. Wyraźnie zakreśla krąg podmiotów, którym przysługuje status strony. Granice oceny interesu prawnego w niniejszej sprawie wyznacza zatem art. 80 ust. 3 Prawa górniczego i geologicznego, który stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. W przedmiotowej sprawie wykonywanie robót geologicznych miało polegać na wykonaniu otworów wiertniczych w przekroju poprzecznym projektowanej drogi [...], drogi [...] oraz dróg jednojezdniowych serwisowych, poprzecznych lub dojazdowych towarzyszących drodze głównej, a także otworów geologiczno-inżynierskich dla towarzyszących obiektów inżynierskich w postaci Miejsc Obsługi Podróżnych, mostów, przepustów, węzłów, zbiorników. Dla oceny czy dana osoba jest stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie zatwierdzenia Projektu należało ustalić czy na nieruchomości stanowiącej własność lub będącej w użytkowaniu wieczystym tej osoby zostały w Projekcie zaprojektowane jakieś roboty geologiczne, w tym przypadku w postaci otworów wiertniczych dla wyznaczonej osi trasy lub towarzyszących obiektów inżynierskich. Jak ustalono w toku postępowania administracyjnego Projekt nie przewiduje wykonywania robót geologicznych na działkach stanowiących współwłasność W. P. i E. P. o numerach [...] i [...], obręb S., B., powiat [...], województwo [...]. Skarżący swój interes prawny wywodzi z okoliczności, że na jego działce wykonywano wiercenia geologiczne w ramach inwestycji w postaci projektowanej drogi ekspresowej [...] na odcinku P.-C. o długości ok. 68 km wraz z budową odcinka drogi krajowej Nr [...] o długości ok. 7 km na obwodnicy B.. Jeżeli jednak jak twierdzi skarżący do takich odwiertów doszło, a zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją roboty geologiczne nie miały być prowadzone na działkach o numerach [...] i [...], w ocenie sądu, działania takie dają skarżącemu podstawę do podjęcia odpowiednich działań zmierzających do ochrony przysługujących skarżącemu praw. Jak wyjaśnił już organ w zaskarżonej decyzji skarżący powinien zawiadomić Policję o podejrzeniu popełnienia wykroczenia, a jeżeli poniósł szkodę, może dochodzić odszkodowania od sprawcy szkody przed sądem powszechnym. Podkreślenia wymaga jednak, że okoliczność wykonywania robót geologicznych niezgodnie z zatwierdzonym projektem robót geologicznych nie wpływa na zakres kręgu podmiotów, które mogą być stroną w tym postępowaniu. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa następuje tylko na żądanie strony (art. 147 kpa). Podanie o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 kpa). Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 149 § 3 i 4 kpa). Wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania następuje, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu, określonego w art. 148 § 1-2 kpa. Odmowa wznowienia może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. W przedmiotowej sprawie wniosek o wznowienie postępowania wypłynął w ustawowym terminie, a postępowanie, którego dotyczy wniosek o wznowienie jest postępowaniem zakończonym ostateczną decyzją administracyjną Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2018 r. W sprawie zaistniała jednak przesłanka podmiotowa uzasadniająca odmowę wznowienia postępowania. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych będzie miała miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży jednostka, niebędąca stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. W ocenie sądu za uzasadnione uznać należy stanowisko organu, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez osobę, która nie jest stroną. W. P. nie był bowiem stroną postępowania w sprawie zatwierdzenia "Projektu robót geologicznych dla określenia warunków geologiczno-inżynierskich w rejonie projektowanej drogi ekspresowej [...] na odcinku P.-C. o długości ok. 68 km wraz z budową odcinka drogi krajowej Nr [...] o długości ok. 7 km na obwodnicy B.", zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2018 r., znak [...]. Mając na uwadze powyższe sąd działając na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.