VI SA/Wa 1994/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Sędzia WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2016 r. sprawy ze skargi I. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...]. w przedmiocie ustalania opłaty stanowiącej równowartość kosztów badań wyrobu budowlanego oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia I. Sp. z o.o. z siedzibą w G., utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r., ustalające opłatę w wysokości 10099,28 zł brutto za przeprowadzenie badań wyrobu budowlanego: papa asfaltowa zgrzewalna wierzchniego krycia do jednowarstwowych pokryć dachowych [...]. Zajmując stanowisko w sprawie organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu [...] kwietnia 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził kontrolę u sprzedawcy, tj. w "S." Sp. z o.o. z siedzibą w W., miejsce kontroli: Market [...] w [...]. Kontroli podlegał m.in. wyrób budowlany: papa asfaltowa zgrzewalna wierzchniego krycia do jednowarstwowych pokryć dachowych [...]. Ustalenia kontroli zawarto w protokole kontroli podpisanym w dniu [...] kwietnia 2015 r., nr akt kontroli[...]. Podczas ww. kontroli pobrano do badań próbkę przedmiotowego wyrobu budowlanego i zlecono jej badanie akredytowanemu laboratorium - Zespół Laboratoriów Badawczych w [...], Instytut Techniki Budowlanej z siedzibą w [...], które po ich przeprowadzeniu sporządziło sprawozdanie z badań nr [...] z dnia [...] września 2015 r. Organ przytoczył treść art. 4, art. 5 ust. 1 ustawy o wyrobach budowlanych i wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ww. ustawy wyrób budowlany objęty normą zharmonizowaną lub zgodny z wydaną dla niego europejską oceną techniczną, może być wprowadzony do obrotu wyłącznie zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającym zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającym dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. U. L 88 z 4.4.2011, s. 5 ze zm.). W świetle art. 4 ust. 1 ww. rozporządzenia, jeżeli wyrób budowlany objęty jest normą zharmonizowaną, producent sporządza deklarację właściwości użytkowych przy wprowadzeniu takiego wyrobu do obrotu. Z art. 8 ust. 2 rozporządzenia Nr 305/2011 wynika m.in. że oznakowanie CE umieszcza się na wyrobach budowlanych, dla których producent sporządził deklarację właściwości użytkowych zgodnie z art. 4 i 6, oraz że poprzez umieszczenie lub zlecenie umieszczenia oznakowania CE producent wskazuje, że bierze na siebie odpowiedzialność za zgodność wyrobu budowlanego z deklarowanymi właściwościami użytkowymi oraz za jego zgodność ze wszystkimi mającymi zastosowanie wymaganiami określonymi w niniejszym rozporządzeniu i innym stosownym ustawodawstwie harmonizacyjnym Unii odnoszącym się do umieszczania tego oznakowania. Mając na uwadze, że będący przedmiotem kontroli wyrób budowlany objęty jest normami zharmonizowanymi: EN 13707:2004+A2:2009 Elastyczne wyroby wodochronne - Wyroby asfaltowe na osnowie do pokryć dachowych - Definicje i właściwości (wprowadzoną do zbioru Polskich Norm przez normę PN-EN 13707+A2:2012 o tym samym tytule), powinien on spełniać wymagania określone ww. rozporządzeniem. Organ wskazał, ze wyniki badań przeprowadzonych przez akredytowane laboratorium potwierdziły deklarowane przez producenta: wodoszczelność (według normy PN-EN 1928:2002 Elastyczne wyroby wodochronne - Wyroby asfaltowe, z tworzyw sztucznych i kauczuku do izolacji wodochronnej dachów - Określanie wodoszczelności), wytrzymałość na rozciąganie i wydłużenie przy rozciąganiu w obu kierunkach (według normy PN-EN 12311-1:2001 Elastyczne wyroby wodochronne - Część 1: Wyroby asfaltowe do izolacji wodochronnej dachów - Określanie właściwości mechanicznych przy rozciąganiu), wytrzymałość złącza na ścinanie w obu kierunkach (według normy PN-EN 12317-1:2001 Elastyczne wyroby wodochronne - Część 1: Wyroby asfaltowe do izolacji wodochronnej dachów - Określanie wytrzymałości złączy na ścinanie) i trwałość (według normy PN-EN 1296:2002 Elastyczne wyroby wodochronne - Wyroby asfaltowe, z tworzyw sztucznych i kauczuku do pokryć dachowych - Metoda sztucznego starzenia przez długotrwałe działanie podwyższonej temperatury i normy PN-EN 1110:2011 Elastyczne wyroby wodochronne - Wyroby asfaltowe do izolacji wodochronnej dachów - Określanie odporności na spływanie). Natomiast badanie odporności na uderzenie (przeprowadzone według normy PN-EN 12691:2007 Elastyczne wyroby wodochronne - Wyroby asfaltowe, z tworzyw sztucznych i kauczuku do pokryć dachowych - Określanie odporności na uderzenie) wykazało wartość graniczną h=1000 mm zamiast deklarowanej h=1250 mm. Także badanie giętkości w niskiej temperaturze -20°C (przeprowadzone według normy PN-EN 1109:2013-07 Elastyczne wyroby wodochronne - Wyroby asfaltowe do izolacji wodochronnej dachów - Określanie giętkości w niskiej temperaturze) nie potwierdziło deklarowanej przez producenta giętkości w niskiej temperaturze. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że przedmiotowy wyrób budowlany nie spełnia wymagań określonych ustawą o wyrobach budowlanych, albowiem nie posiada właściwości, które spełniałaby zadeklarowaną odporność na uderzenie i giętkość w niskiej temperaturze, co rodzi po stronie producenta obowiązek uiszczenia opłaty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań. Organ podniósł, że zgodnie z art. 26 ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych, jeżeli przeprowadzone badania wykazały, że wyrób budowlany nie spełnia wymagań określonych ustawą, kontrolowany jest obowiązany do uiszczenia opłaty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań. Do kosztów tych zalicza się koszty badań przeprowadzonych przez laboratoria, o których mowa w ust. 1, oraz koszty transportu i przechowywania próbki. Natomiast w świetle brzmienia przepisu art. 26 ust. 4 ww. ustawy opłatę, o której mowa w ust. 3, właściwy organ ustala, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Wyjaśnił, że podstawą ustalenia opłaty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań są m.in. faktury VAT nr [...]i [...], wystawione odpowiednio w dniu [...] maja i [...] września 2015 r. przez Instytut Techniki Budowlanej, opiewające na kwotę po 20 940,75 zł brutto każda, które stanowią koszty, przeprowadzonych na zlecenie [...] WINB - w ramach umowy i zamówienia [...]- badań pap objętych normami zharmonizowanymi PN-EN 13707 i PN-EN 13969. Jak zaś wynika z pisma Zakładu Materiałów Budowlanych Instytutu Techniki Budowlanej z dnia 23 grudnia 2015 r., koszt jednostkowy badania papy [...] wyniósł 8 150,00 zł netto (10 024,50 zł brutto). Na opłatę stanowiącą równowartość kosztów przeprowadzonych badań składa się również faktura nr FV-[...], wystawiona w dniu [...] maja 2015 r. przez Centrum Obsługi Finansowej Dział Rozliczeń Usług Pocztowych w [...], w zakresie poz. 18-20, opiewających na kwotę 121,60 zł netto (149,568 zł brutto), która stanowi koszty transportu próbek dwóch wyrobów budowlanych do badań. Koszt transportu jednej próbki wyrobu budowlanego wyniósł połowę tj. 74,78 zł. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, I.Sp. z o.o. z siedzibą w G. zarzuciła, że postanowienie wydane zarówno przez organ I jak i drugiej instancji jest nieważne albowiem sprawa tożsama z przedmiotową sprawą prowadzona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wobec skarżącego została uprzednio zakończona ostatecznym postanowieniem wydanym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 roku. Ponadto skarżąca zarzuciła zaskarżonym postanowieniom rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na ich treść, tj.: - art. 26 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych (dalej jako "u.w.b."). w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie próbek wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu poprzez wybór akredytowanego laboratorium, którego stawki za sporządzenie badań przekraczają znacznie średnie ceny stosowane przez inne akredytowane laboratoria, a tym samym ustalenie wysokości opłaty w kwocie znacznie wyższej niż rzeczywisty koszt badań przeprowadzonych przez akredytowane laboratorium, czym Organy pierwszej i drugiej instancji naraziły skarżącą na poniesienie nieuzasadnionych kosztów; - art. 26 ust. 3 u.w.b. w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie próbek wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu ustalenie opłaty obejmującej koszty przeprowadzenia badań, które nie wykazały niezgodności właściwości z deklarowanymi przez producenta parametrami, czym naraził skarżącego na poniesienie nieuzasadnionych kosztów; - art. 17 ust. 3 u.w.b. w zw. z art. 26 ust. 1 u.w.b. poprzez zlecenie przeprowadzenia badania próbek wyrobu budowlanego niezgodnie z normami, tj. przyjęcie do badania próbki wyprodukowanej we wrześniu 2014 roku, podczas gdy zgodnie z polską normą PN-EN 13707+A2 badaniu podlega próbka wyrobu budowlanego oddana do badania w terminie nie dłuższym niż miesiąc od jej wyprodukowania, - art. 7 i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia w trakcie kontroli w jakich warunkach u sprzedawcy poddanego kontroli były przechowywane wyroby budowlanego, których próbki zostały przekazane do akredytowanego laboratorium, co miało istotny wpływ na wynik oraz wiarygodność przeprowadzonego badania i jego ustaleń; - art. 10 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 oraz art. 21 ust. 7 u.w.b. poprzez uniemożliwienie czynnego udziału w kontroli i możliwości obrony przez skarżącego swoich praw brak, w szczególności poprzez brak zapoznania skarżącego z treścią protokołu oraz możliwości zgłaszania przez skarżącego uwag do protokołu kontroli. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającego go postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2016 roku i umorzenie postępowania w sprawie, względnie o zobowiązanie Organu do wydania w określonym terminie postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła i szczegółowo uzasadniła podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie i postanowienie utrzymane nim w mocy nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W działaniu organu rozstrzygającego w niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa materialnego. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Podstawą wydania zaskarżonego postanowienia było sporządzone przez Instytut Techniki Budowlanej, Laboratorium Materiałów Budowlanych sprawozdanie z badań nr [...] z dnia [...] września 2015 roku, które wykazało, że papa asfaltowa zgrzewalna wierzchniego krycia do jednowarstwowych pokryć dachowych [...], wyprodukowana przez I. Sp. z o.o. z siedzibą w G., jest niezgodna, w porównaniu z Deklaracją Właściwości Użytkowych nr [...] wydaną przez producenta tego wyrobu w zakresie giętkości w niskiej temperaturze i odporności na uderzenie. Badania przeprowadzano w oparciu o art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1570 ze zm.). Jak prawidłowo wyjaśnił organ, zgodnie z art. 4 w/w ustawy wyrób budowlany może być wprowadzony do obrotu, jeżeli nadaje się do stosowania przy wykonywaniu robót budowlanych, w zakresie odpowiadającym jego właściwościom użytkowym i przeznaczeniu, to jest ma właściwości użytkowe umożliwiające prawidłowo zaprojektowanym i wykonanym obiektom budowlanym, w których ma być zastosowany w sposób trwały, spełnienie wymagań podstawowych. W myśl art. 5 ust. 1 ww. ustawy wyrób budowlany objęty normą zharmonizowaną lub zgodny z wydaną dla niego europejską oceną techniczną, może być wprowadzony do obrotu wyłącznie zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającym zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającym dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. U. L 88 z 4.4.2011, s. 5 ze zm.). W świetle art. 4 ust. 1 ww. rozporządzenia, jeżeli wyrób budowlany objęty jest normą zharmonizowaną, producent sporządza deklarację właściwości użytkowych przy wprowadzeniu takiego wyrobu do obrotu. Z art. 8 ust. 2 rozporządzenia Nr 305/2011 wynika m.in. że oznakowanie CE umieszcza się na wyrobach budowlanych, dla których producent sporządził deklarację właściwości użytkowych zgodnie z art. 4 i 6, oraz że poprzez umieszczenie lub zlecenie umieszczenia oznakowania CE producent wskazuje, że bierze na siebie odpowiedzialność za zgodność wyrobu budowlanego z deklarowanymi właściwościami użytkowymi oraz za jego zgodność ze wszystkimi mającymi zastosowanie wymaganiami określonymi w niniejszym rozporządzeniu i innym stosownym ustawodawstwie harmonizacyjnym Unii odnoszącym się do umieszczania tego oznakowania. W konsekwencji więc producent sporządzając deklarację właściwości użytkowych potwierdza spełnienie wszystkich wymagań i właściwości przez wyprodukowany wyrób budowlany. Zgodnie z art. 26 ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych, jeżeli przeprowadzone badania wykazały, że wyrób budowlany nie spełnia wymagań określonych ustawą, kontrolowany obowiązany jest do uiszczenia opłaty stanowiącej równowartość kosztów prowadzonych badań. Do kosztów tych zalicza się koszty badań przeprowadzonych przez laboratoria oraz koszty transportu i przechowywania próbki. Przepis § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie próbek wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu (Dz. U. Nr 23, poz. 122) określa, że wysokość opłaty, o której mowa w ww. art. 26 ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych, ustala właściwy organ prowadzący kontrolę. Do uiszczenia tej opłaty obowiązany jest zaś wyłącznie producent lub jego upoważniony przedstawiciel, gdyż to właśnie producent, poprzez organizowanie i zapewnienie kontroli produkcji wyrobu o określonych przez siebie właściwościach oraz zainicjowanie cyklu obrotu tego wyrobu, ponosi za niego odpowiedzialność. Należy jednocześnie wyjaśnić, że powyższe rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 25 stycznia 2011 r., zostało uchylone z dniem 1 stycznia 2016 r. przez rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie próbek wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 2332). Zgodnie z §10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa, do próbki pobranej do badań przed wejście w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe, tym samym właściwie zastosowano w niniejszej sprawie przepisy poprzednio obowiązującego rozporządzenia. W ocenie Sądu kwota stanowiąca równowartość kosztów przeprowadzonych badań została ustalona w sposób prawidłowy. Opłatę w wysokości 10099,28 złotych ustalono bowiem na podstawie: - faktur VAT: nr [...] i [...] wystawionych odpowiednio w dniu [...] maja i [...] września 2015 r. przez Instytut Techniki Budowlanej oraz pisma Zakładu Materiałów Budowlanych Instytutu Techniki Budowlanej z dnia [...] grudnia 2015 r. z podziałem kosztów badań poszczególnych pap. Koszt jednostkowy badania papy [...] wyniósł 8150,00 zł netto (10024,50 zł brutto). Na opłatę stanowiącą równowartość kosztów przeprowadzonych badań składa się również faktura nr [...], wystawiona w dniu [...] maja 2015 r. przez Centrum Obsługi Finansowej Dział Rozliczeń Usług Pocztowych w [...], w zakresie poz. 18-20, opiewających na kwotę 121,60 zł netto (149,568 zł brutto), która stanowi koszty transportu próbek dwóch wyrobów budowlanych do badań. Koszt transportu jednej próbki wyrobu budowlanego wyniósł połowę, tj. 74,78 zł. Do akredytacji jednostek uczestniczących w procesie oceny i weryfikacji stałości właściwości użytkowych stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (tj. Dz. U. z 2014 r. poz. 1645 ze zm.). Akredytacja oznacza poświadczenie przez krajową jednostkę akredytującą, że jednostka oceniająca zgodność spełnia wymagania określone w normach zharmonizowanych oraz - w stosownych przypadkach - wszelkie dodatkowe wymagania, w tym wymagania określone w odpowiednich systemach sektorowych konieczne do realizacji określonych czynności związanych z oceną zgodności (art. 5 pkt 11 ustawy o systemie oceny zgodności i art. 2 pkt 10 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. ustanawiającego wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku odnoszące się do warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 339/93 - Dz. U. L 218 z 13.8.2008, s. 30). Natomiast zgodnie z § 7 ust 1 rozporządzenia w sprawie próbek wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu, po przeprowadzeniu badań laboratoryjnych przeprowadzający badania sporządza sprawozdanie z badań, którego wzór określa załącznik nr 2 do rozporządzenia, zawierający m.in. oceny i interpretacji wyników badań. Tym samym, laboratorium akredytowane jest zobowiązane na podstawie przepisów krajowych do dokonania oceny i interpretacji wyników badań. Jako że badania zlecane przez organy nadzoru rynku nie są związane bezpośrednio z oceną zgodności, zatem jest oczywistym, że ocena i interpretacja wyników tych badań nie może być objęta zakresem akredytacji. Odnosząc się do zarzutu wykonania badań niezgodnie z normą EN 13707:2004+A2:2009, a tym samym braku wiarygodności wyników badań, należy stwierdzić, że zgodnie z jej postanowieniami jeżeli wykonuje się badania dla celów innych niż wstępne badanie typu lub zakładowa kontrola produkcji, to badania do określania właściwości wyrobu wyszczególnionych w niniejszej normie powinny być rozpoczęte w czasie jednego miesiąca od daty dostawy przez producenta. W żadnym zapisie ww. normy nie zabrania się porównania wyników badań rozpoczętych w okresie późniejszym niż 1 miesiąc od daty dostawy z deklaracją zgodności wystawioną przez producenta. Przekroczenie wskazanego powyżej terminu nie ma żadnego wpływu na zmianę właściwości użytkowych wyrobów objętych ww. normą, przechowywanych (składowanych) według zaleceń producenta. Do wyrobu, będącego przedmiotem kontroli nie zostały dołączone warunki jego stosowania, transportu czy magazynowania. Jak wynika z protokołu pobrania próbki wyrobu budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. partia wyrobu budowlanego objęta kontrolą była składowana w budynku magazynowym chroniącym przed zmiennymi warunkami atmosferycznymi i zbyt mocnym nagrzaniem. Rolki magazynowane były na równym podłożu w pozycji stojącej w jednej warstwie, zabezpieczone przed przewracaniem się i uszkodzeniem. W protokole przyjęcia obiektu do badania nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. stan zewnętrzny/charakterystyka próbek obiektu badań została określona jako dobra. Powyższe ustalenia są zgodne z zaleceniami producenta wskazanymi w karcie technicznej. Odnosząc się do podnoszonego w skardze zarzutu nieważności z uwagi na wydanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia z dnia [...] grudnia 2015 r., należy uznać ten zarzut za całkowicie bezzasadny. Wskazanym postanowieniem organ odwoławczy uchylił bowiem postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. i umorzył postępowanie prowadzone przez ten organ z uwagi, że był on organem niewłaściwym miejscowo do załatwienia przedmiotowej sprawy. Po wydaniu tego rozstrzygnięcia postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone już przez organ właściwy w sprawie tj. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W takim stanie rzeczy, wydane w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa materialnego i procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy i skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.