VI SA/Wa 1996/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Sławomir Kozik Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M. M. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały o niezaliczeniu I roku aplikacji adwokackiej i umorzenia postępowania postanawia: odrzucić skargę Uchwałą z dnia [...] czerwca 2017 r., wydaną na podstawie art. 58 pkt 8 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2016 r. poz. 1999 z późn. zm., dalej "p.o.a.") oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm. dalej "k.p.a."), Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (dalej: "Prezydium NRA") uchyliło uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w W. (dalej: "ORA w W.") z dnia [...] grudnia 2016 r. o niezaliczeniu przez M. M. (dalej "skarżący") I roku aplikacji adwokackiej i umorzyło postępowanie w sprawie. Powyższą uchwałę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. Uchwałą z [...] grudnia 2016 r., wydaną na podstawie art. 12 ust. 1, art. 44 ust. 1 i art. 45 § 2 ust. 1 i 3 Regulaminu organizacji i funkcjonowania okręgowych rad adwokackich oraz § 22 ust. 2 lit. c) Regulaminu odbywania aplikacji, ORA w W. nie zaliczyła I roku szkoleniowego aplikacji M. M. z powodu niezaliczenia kolokwium z zakresu przedmiotu prawa karnego dla aplikantów adwokackich I roku w terminie podstawowym i poprawkowym. W odwołaniu od powyższej uchwały skarżący zarzucił oparcie jej na wyniku kolokwium poprawkowego, ustalonym z pominięciem zasadnej w świetle orzecznictwa i doktryny argumentacji prawnej oraz na podstawie nadmiernie wycyzelowanych kryteriów zaliczenia, które nie uwzględniały w opisie istotnych zagadnień szeregu innych możliwości do zgłoszenia zarzutów apelacyjnych i poziomie trudności wyższym niż wymagany na egzaminie adwokackim. Po rozpoznaniu odwołania Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej skarżoną uchwałą uchyliło uchwałę organu I instancji i umorzyło postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu Prezydium NRA wskazało, że poza § 22 ust. 2 lit. c) Regulaminu odbywania aplikacji, pozostałe wskazane w uchwale ORA w W. przepisy stanowią normy kompetencyjne o charakterze ogólnym i nie odnoszą się do kompetencji okręgowej rady adwokackiej do orzekania w sprawie niezaliczenia roku szkoleniowego przez aplikanta adwokackiego, zaś § 22 ust. 2 lit. c) Regulaminu odbywania aplikacji wskazuje jedynie przesłanki, których spełnienie powoduje niezaliczenie roku szkoleniowego. W ocenie Prezydium NRA żaden przepis p.o.a., ani Regulaminu odbywania aplikacji adwokackiej nie uprawniało ORA w W. do potwierdzenia niezaliczenia roku szkoleniowego, w odróżnieniu od przewidzianej w § 22 ust. 2 lit. c) Regulaminu odbywania tej aplikacji kompetencji kierownika szkolenia albo innej osoby wyznaczonej przez ORA w W. do dokonania zaliczenia roku szkoleniowego. W ocenie Prezydium NRA, niezaliczenie roku szkoleniowego jest nie wymagającą odrębnego potwierdzenia okolicznością faktyczną, nie wymagającą podejmowania uchwały w tej sprawie, w związku z czym ORA w W. podjęła uchwałę bez podstawy prawnej. Zachodziła zatem konieczność jej uchylenia i umorzenia postępowania w sprawie. W skardze na powyższą uchwałę wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o jej uchylenie, zobowiązanie Prezydium NRA do merytorycznego rozpatrzenia odwołania i wydania nowej decyzji (uchwały) rozstrzygającej sprawę co do istoty, w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku Sądu, a także o zwrot kosztów postępowania. Przedmiotowej uchwale skarżący zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania, tj.: 1. art. 12 ust. 1,44 ust. 1 i 45 ust. 1 ustawy - Prawo o adwokaturze, art. 104 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 2 k.p.a. i art. 78 Konstytucji RP - polegające na ich błędnej wykładni i w konsekwencji przyjęciu, że stwierdzenie niezaliczenia roku przez aplikantów adwokackich nie wymaga wydawania uchwały (decyzji), a zatem, że jest to decyzja w żaden sposób niepodlegająca zaskarżeniu, podczas gdy prokonstytucyjna wykładnia przywołanych przepisów oraz § 22 ust 1 i 2 lit. c) Regulaminu odbywania aplikacji adwokackiej, jak i sama treść art. 78 Konstytucji RP wprost wskazują na konieczność zapewnienia ścieżki odwoławczej w każdej sprawie stanowiącej rozstrzygnięcie indywidualne o charakterze władczym, które miało wpływ na wynik postępowania w ten sposób, że w rezultacie skutecznie uniemożliwiło skarżącemu merytoryczne odwołanie się od decyzji dotyczącej niezaliczenia przez niego I roku aplikacji adwokackiej; 2. art. 7, 8, 9,11,12, 35 § 3 oraz 133 k.p.a. - polegające na ich niezastosowaniu w przedmiotowej sprawie i w konsekwencji, pomimo rozpatrywania sprawy przez Prezydium NRA przez ponad trzy miesiące, nierozpoznania sprawy co do meritum, w tym przede wszystkim - niezbadanie materiału dowodowego oraz okoliczności faktycznych sprawy, co z kolei doprowadziło do sytuacji, w której pomimo uchylenia uchwały o niezaliczeniu roku przez skarżącego, nie miał on możliwości w żaden sposób kwestionować decyzji o niezaliczeniu roku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Wskazać należy, iż przystępując do rozpatrywania skargi sąd administracyjny jest zobowiązany w pierwszej kolejności do ustalenia, czy jest ona dopuszczalna z punktu widzenia zakresu kognicji sądu administracyjnego. Zakres kontroli działalności administracji publicznej i stosowania przez wojewódzkie sądy administracyjne środków przewidzianych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), określa art. 3 § 1-3 tej ustawy. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z § 2 tego przepisu, kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Natomiast zgodnie z § 2a i § 3 powołanego przepisu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotem rozpoznania Sądu jest skarga na uchwałę Prezydium NRA, którą po rozpoznaniu odwołania aplikanta uchylono uchwałę wydaną przez ORA w W. o niezaliczeniu przez skarżącego I roku aplikacji adwokackiej i umorzono postępowanie w tej sprawie. Sąd analizując kwestę dopuszczalności skargi wskazuje, iż zgodnie z treścią art. 58 pkt 12 lit. b ustawy - Prawo o adwokaturze, Naczelna Rada Adwokacka uchwala regulamin odbywania aplikacji adwokackiej. Akty korporacji zawodowych (w tym regulamin odbywania aplikacji radcowskiej), zgodnie z założeniami konstytucyjnego systemu źródeł prawa, nie są źródłami prawa powszechnie obowiązującego. Zasady i dyrektywy w nich zawarte adresowane są wyłącznie do organów bądź innych podmiotów podległych władztwu korporacji (v. wyrok Trybunał Konstytucyjnego z 18 lutego 2004 r., P 21/02; numer LEX 84273). Aplikant adwokacki jako członek korporacji od momentu wpisu na listę aplikantów pozostaje w zasięgu organizacyjnej podległości samorządu zawodowego zrzeszającego osoby wykonujące zawód adwokata - jak formułuje to expressis verbis art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, że postanowienia zawarte w tzw. aktach prawa wewnętrznego stanowionych przez organy samorządu zawodowego nie mają mocy powszechnie obowiązującej, jaka cechuje przepisy zawarte w aktach normatywnych, o których mowa w art. 87 Konstytucji RP. Regulamin jest swego rodzaju umową przyjętą w korporacji, przy czym zarzut jego naruszenia może być skutecznie formułowany w nawiązaniu do ustawowych uregulowań dotyczących czynności prawnych. Ustawa o Prawo o adwokaturze przewiduje zamknięty katalog rozstrzygnięć organów samorządu adwokackiego w sprawach aplikantów adwokackich, podlegających kontroli sądowoadministracyjnej (należą do nich m.in. ustalenie wyniku egzaminu wstępnego na aplikację adwokacką, ustalenia wyniku egzaminu adwokackiego, czy skreślenie aplikanta adwokackiego z listy aplikantów. W ocenie Sądu, uchwały wydanej w przedmiocie niezaliczenia przez skarżącego I roku aplikacji adwokackiej, nie można zakwalifikować do żadnej z wymienionych w art. 3 p.p.s.a. prawnych form działania administracji publicznej. Jak już wcześniej wskazano ma ona charakter aktu wewnętrznego, gdyż została podjęta w ramach stosunku łączącego aplikanta adwokackiego z jego samorządem zawodowym. Przepisy p.o.a. nie przewidują ponadto skargi na uchwały lub inne akty administracyjne wydawane w przedmiocie zaliczenia bądź niezaliczenia obligatoryjnego kolokwium, a w konsekwencji danego roku szkoleniowego, w ramach aplikacji adwokackiej. Zarzuty w tym zakresie mogą jednak zostać rozpoznane przez Sąd, w przypadku skreślenia aplikanta z listy aplikantów adwokackich. Z wymienionych wyżej względów należało uznać, że rozpatrywana sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (v. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 grudnia 2016 r. sygn. akt: VI SA/Wa 1650/16). W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzucił skargę.