VI SA/Wa 1998/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej A. S.A. z siedzibą w P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania A. S.A. z siedzibą w P., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] maja 2007 r. o odmowie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. M. w rej. ul. Z. w W. celu umieszczenia obiektu reklamowego. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 26 maja 2006 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. wpłynął wniosek A. S.A. z siedzibą w P. o zmianę posiadanego zezwolenia w zakresie rodzaju i powierzchni nośnika reklamowego oraz wniosek o przedłużenie decyzji dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. M. w rej. ul. Z. pod nośnik reklamowy jednostronny o łącznej powierzchni reklamowej 8,97 m2 na okres od dnia 14 października 2006 r. Wniosek nie zawierał żadnego uzasadnienia; do wniosku dołączono podkład geodezyjny z zaznaczoną lokalizacją reklamy. Pismem z grudnia 2006 r. organ zawiadomił stronę, że w przedmiotowej sprawie wydana zostanie decyzja odmawiająca zezwolenia na zajęcie pasa drogowego informując ją jednocześnie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie materiałami oraz ustosunkowania się do nich. Z adnotacji zamieszczonej na ww. piśmie wynika, iż w dniu 8 stycznia 2007 r. z aktami sprawy zapoznał się G. F., określony jako "pełn. A.". Pismem z dnia 28 września 2006 r. A. S.A. z siedzibą w P., dalej jako skarżąca, wnosiła o przedłużenie posiadanego zezwolenia o dotychczasowych parametrach nośnika reklamowego wskazując kwotę uiszczanej wpłaty do kasy ZDM. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich, działając z upoważnienia Prezydenta [...] W., na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), zwana dalej "ustawą o drogach publicznych" oraz art. 104 k.p.a., odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. M. w rej. ul. Z. w celu umieszczenia obiektu reklamowego. Przy rozstrzygnięciu wziął pod uwagę fakty powszechnie znane dotyczące przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w W., stałą tendencję wzrostu liczby wypadków drogowych oraz założenia przyjętego przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 – 2007 – 2013 GAMBIT 2005. Powołał się ponadto na wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W., opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W. opracowaną - przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, projekt organizacji ruchu na czas ustawienia reklamy oraz podaną przez stronę powierzchnię reklamy i stwierdził, że reklama skierowana jest do kierujących pojazdami, zaś pas drogowy ul. M. pełni ważną rolę w układzie drogowym [...] W., który charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. W popołudniowym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 1.430 pojazdów na godzinę, a w szczycie porannym 1.730 pojazdów na godzinę. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców w postaci fiksacji, tj. stanu chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Czas fiksacji mieści się z reguły w granicach 0,2 – 1,5 sekundy. W tym czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, pojazd - poruszający się z prędkością 50 km/h - przejeżdża bez kontroli od 2,8 m do 20,8 m, a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania – 30,9 m (łącznie do 51,7 m). Organ powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04), że "nie ma podstaw do wniosku, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie". Organ powołał się ponadto na stanowisko Ministra Transportu wyrażone w piśmie z dnia 17 października 2006 r. skierowanym do Prezydenta [...] W., że nie widzi on uzasadnienia dla dalszego udostępniania pasów drogowych pod reklamy. Lokalizowanie reklam przy drodze stanowi bowiem zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego i dlatego też ich umieszczanie w pasie drogowym powinno stanowić wyjątek, a nie regułę. Organ wskazał, że odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 6 m i jest niezgodna z odległościami minimalnymi określonymi w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych. Ponadto zwrócił uwagę, iż wnioskowana reklama umieszczona została w odległości 20,0 m od znaku drogowego, co jest niezgodne z opinią Instytutu Badawczego Dróg i Mostów. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia faktyczne organ stwierdził, że kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. Lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony, kiedy możliwe jest umieszczenie w pasie drogi publicznej obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy wskazana w art. 3 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, gdyż przepis ten dopuszcza lokalizowanie wyżej wymienionych obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy). Z powołanych wyżej przepisów wynika jednoznacznie, że ustawodawca w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego wprowadził zakaz lokalizowania w nim ww. urządzeń i obiektów. Warunkiem odstępstwa od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku. W niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała, że wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej w przedmiotowym pasie drogowym. Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., w imieniu skarżącej, złożył radca prawny G. F. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącej zarzucił organowi naruszenie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie, art. 39 ust. 3 ww. ustawy poprzez jego niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie, naruszenie art. 7, 77 i 81 w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego oraz niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu a także art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (zwane dalej SKO) po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., działając na zasadzie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy stanowi zaś, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z przepisu tego wynika więc, iż lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, która stanowi, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. SKO podkreśliło, iż to nie organ musi wykazać, że wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej w pasie drogowym, lecz wnioskodawca powinien wykazać, że takie okoliczności wystąpiły. Wnioskodawca nie wykazał, iż istnieją szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację reklamy w tym rejonie pasa drogowego. Fakt uprzedniego funkcjonowania reklamy nie przerzuca na organ obowiązku wykazania, iż nie zachodzą szczególne okoliczności niepozwalające na dalsze trwanie tego urządzenia w pasie drogowym. SKO odrzuciło zarzuty naruszenia przepisów procedury administracyjnej. W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca A. S.A. z siedzibą w P. ponowiła argumentację zaprezentowaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji i zarzuciła organowi naruszenie: art. 38 ust. 1 i art. 38 ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez ich niezastosowanie oraz art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie; art. 7, 77 k.p.a. poprzez niewskazanie, że nośnik reklamowy powoduje zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego i zakłóca wykonywanie zadań zarządcy drogi oraz zaniechanie przeprowadzenia rzetelnie postępowania dowodowego oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Wnosiła w związku z tym o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej złożył pismo procesowe z dnia 17 stycznia 2008 r. będące uzupełnieniem skargi, które zawierało dalsze zarzuty stawiane zaskarżonej decyzji: art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując w pełni argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z uwagi na to, iż w przesłanych Sądowi aktach administracyjnych brak było pełnomocnictwa dla radcy prawnego G. F., który wskazał w odwołaniu, iż załącza do odwołania pełnomocnictwo, Sąd pismem z dnia 30 listopada 2007 r. wezwał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. o nadesłanie pełnomocnictwa. W odpowiedzi na wezwanie SKO przekazało pismo Zarządu Dróg Miejskich z dnia 11 grudnia 2007 r. nr [...], w którym informowano, iż w aktach sprawy brak jest pełnomocnictwa dla radcy prawnego G. F. do występowania w imieniu skarżącej w postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Podkreślenia przy tym wymaga, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, iż wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych powodów, niż wskazane w skardze, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu administracyjnym strona może być reprezentowana przez pełnomocnika (art. 32 k.p.a.). Obowiązek doręczania pism dotyczy pełnomocnika ustanowionego w sprawie. Organ musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej, konkretnej sprawie (pełnomocnictwo ma być złożone do akt), nie może domniemywać jego istnienia (por. pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1044/96, LEX nr 45639). Dopiero od momentu zawiadomienia organ zobligowany jest doręczać mu pisma procesowe i zapewnić udział w postępowaniu taki, jak stronie tego postępowania (por. B. Adamiak, J. Borkowski [w:] Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1993 r., s. 79, tak też w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 1999 r., sygn. akt II SA 1533/98, LEX nr 46787). Stosownie do art. 33 § 2 i § 3 k.p.a. pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu. Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. W postępowaniu przed organami administracji niedołączenie pełnomocnictwa do pisma sporządzonego w imieniu mocodawcy a kierowanego do organu stanowi brak pisma, który może zostać usunięty poprzez wezwanie w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Pozostawienie wniosku (odwołania) bez rozpoznania na podstawie art. 64 k.p.a. nie wymaga wydania decyzji (vide: uchwała Sądu Najwyższego z 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00 (OSN 2000, Nr 19, poz. 702). Zaskarżona decyzja została wydana po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez pełnomocnika skarżącej. W aktach sprawy brak jest pełnomocnictwa do reprezentowania skarżącej w postępowaniu administracyjnym. Organ I instancji potwierdził, iż takiego dokumentu nie ma. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, będąc organem odwoławczym, rozpoznało odwołanie bez uprzedniego ustalenia, czy odwołujący się ma prawo do występowania w imieniu skarżącej. Nie wezwał do uzupełnienia złożonego odwołania. Z uwagi na wskazaną powyżej możliwość rozstrzygnięcia organu odwoławczego poprzez pozostawienie odwołania bez rozpoznania uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę SKO, zastosuje tryb określony w art. 64 § 2 k.p.a. i w zależności od czynności odwołującego (lub jej braku) podejmie stosowne rozstrzygnięcie. Ponieważ stwierdzone naruszenie przepisów procesowych uzasadnia uwzględnienie skargi Sąd jest zwolniony od oceny pozostałych, podnoszonych w skardze, zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa materialnego. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do przepisu art. 152 p.p.s.a. orzeczono o niewykonywaniu uchylonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1 i § 14 ust. 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. Nr 163, poz.1349 ze zm.).