VI SA/Wa 1998/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2014 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r, poz. 267), art. 1 ust. 3 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej (Dz. U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1219 z późn. zm.) oraz art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2005 r., Nr 187, poz. 1577 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (zwana dalej "skarżącą"), uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. (Nr akt: [...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W toku kontroli przeprowadzonej w dniach [...] października 2012 r. w hipermarkecie skarżącej w S. przy [...], pobrano do badań laboratoryjnych m.in. próbki: 1) masła [...] z datą minimalnej trwałości "24.10" i nr partii produkcyjnej "[...]", oznaczonego nazwą producenta "[...] " Sp. o.o., [...] - zwanego dalej "masłem", 2) smalcu [...] z datą minimalnej trwałości "21.05.13" i nr partii produkcyjnej "[...]", oznaczonego nazwą producenta F. [...] - zwanego dalej "smalcem". Badania wykonane przez Laboratorium Kontrolno-Analityczne Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w [...] - w zakresie cech organoleptycznych i fizyczno-chemicznych wykazały, że: 1) masło nie odpowiadało wymaganiom zawartym w Rozporządzeniu Rady (WE nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. (zał. XII i XV), ustanawiającym wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych ("rozporządzenie o jednolitej wspólnej organizacji rynku") (Dz. U. L 299 z 16 listopada 2007, s. 1 z późn. zm.) - zwanego dalej "rozporządzeniem 1234/2007" - z uwagi na zaniżoną zawartość tłuszczu ogółem (stwierdzono średnio 76%, zamiast deklarowanych 82%), zawyżoną zawartość wody (w granicach od 20,5 do 24,7 %, zamiast wymaganych nie więcej niż 16%) oraz wyższą zawartość suchej masy beztłuszczowej (od 2,2 do 2,3%, zamiast nie więcej niż 2 %). Powyższe udokumentowano w sprawozdaniu z badań nr [...]z dnia [...] października 2012 r. - zwanym dalej "sprawozdaniem [...] "; 2) smalec nie odpowiadał wymaganiom pkt 4, rozdziału II, sekcji XII, załącznika do rozporządzenia (WE) nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29.04.2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. L. 139 z 30 kwietnia 2004, z późn. zm.) - zwanego dalej "rozporządzeniem 853/2004" - z uwagi na wyższą liczbę nadtlenkową (stwierdzono 6,7 mEq O2/kg zamiast 4 mEq O2/kg). Powyższe udokumentowano w sprawozdaniu z badań nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r, - zwanym dalej "sprawozdaniem [...]"; Ustalenia kontrolne dały podstawy do wszczęcia postępowania po przeprowadzeniu, którego [...] Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej w K. decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 2.000 zł (słownie: dwa tysiące złotych), z tytułu wprowadzenia do obrotu w/w partii artykułów rolno - spożywczych nieodpowiadających jakości handlowej, a w przypadku masła dodatkowo deklarowanej w jego oznakowaniu, 1) masła [...] z datą minimalnej trwałości "24.10" i nr partii produkcyjnej "[...]", oznaczonego nazwą producenta "[...]" Sp. o.o., [...], w ilości 502 op. i cenie [...] zł/op., 2) smalcu [...] z datą minimalnej trwałości "21.05.13" i nr partii produkcyjnej "[...]", oznaczonego nazwą producenta F. [...] w ilości 90 op. i cenie [...] zł/op. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, w którym wniosła o uchylenie decyzji I instancji w całości oraz umorzenie w tym zakresie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego, bądź uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez [...] WIIH na podstawie art. 138 § 2 Kpa. W odwołaniu strona zarzuciła: 1) naruszenie art. 40a ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o jakości handlowej - poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki; 2) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym przyjęciu, że przedmiotowe masło i smalec były produktami nieodpowiadającymi jakości handlowej określonej w przepisach o jakości handlowej a w przypadku masła dodatkowo deklarowanej w jego oznakowaniu; 3) naruszenie art. 75 § 1 Kpa, w zw. z art. 29 ustawy o Inspekcji Handlowej oraz art. 78 § 1 Kpa poprzez niedopuszczenie dowodów ze sprawozdań z badań nr [...] próbek z biblioteczki producenta; 4) rażące naruszenie art. 7 i 77 Kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, arbitralne potraktowanie przez organ przedmiotowej sprawy bez rozpatrzenia w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego oraz nieuwzględnienie przy rozstrzygnięciu interesu społecznego i słusznego obywateli; 5) rażące naruszenie art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej - poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w zakresie wymiaru kary; 6) art. 17 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U. L 31 z 01.02.2002 r. s. 1 z późn. zm.) - zwanego dalej "rozporządzeniem 178/2002" - w związku z art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej poprzez wymierzenie kary zbyt wygórowanej i dotkliwej; 7) art. 18 ust. 1 - 5 rozporządzenia 273/2008 oraz załączników nr II, XX i XXI do tego rozporządzenia w zw. z art. 28 Kpa ze względu na brak zwrócenia się do producenta o wypowiedzenie się co do sposobu pobierania próbek w tej sprawie ew. o udzielenie informacji co do stanowiska jakie zajął producent w sprawie. Ponadto skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego: 1) ze sprawozdania z badań nr [...] próbki pochodzącej z "biblioteczki" producenta na okoliczność właściwej jakości handlowej kwestionowanego produktu; 2) ze sprawozdania z badań nr [...] próbki pochodzącej z "biblioteczki" producenta na okoliczność właściwej jakości handlowej kwestionowanego produktu; 3) przeprowadzenie dowodu z zeznań dwojga świadków; 4) w postaci przedłożenia przez [...] WIIH do akt dokumentów zaświadczających, że od momentu pobrania próbki kwestionowanej partii produktu do momentu jej dostarczenia do laboratorium przedmiotowa próbka była przechowywana w ściśle określonych warunkach chłodniczych odpowiadających normie ISO 707; 5) przeprowadzenie z niej dowodu na okoliczność czy próbka kwestionowanej partii produktu była przechowywana w odpowiednich warunkach chłodniczych. Pismem z [...] marca 2013 roku strona ponowiła swoje żądania. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów rozpoznając odwołanie wskazał na obowiązujące przepisy prawa materialnego, w tym art. 114 ust. 1 rozporządzenia 1234/2007, rozporządzenia 583/2004 oraz ustawy o jakości handlowej i rozporządzenia (WE) nr 178/2002. Ponadto organ odwoławczy wskazał na czynności podjęte w ramach kontroli hipermarketu, fakt pobrania próbek i wyniki przeprowadzonych badań w laboratorium. Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy, Prezes UOKiK uznał, że organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § 1 Kpa, gdyż rozpatrując zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ pierwszej instancji nie zrobił tego w sposób wyczerpujący. Zdaniem Prezesa UOKiK organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę wszystkie istotne okoliczności niniejszej sprawy, a zwłaszcza te mogące wskazywać na zafałszowanie produktu – w tym regulację zawartą w art. 3 pkt 10 ustawy o jakości handlowej. Prezes UOKiK uchylając decyzję I instancji i przekazując ją do ponownego rozpatrzenia uznał, że niezbędne jest ustalenie, czy oferowany konsumentom produkt pod nazwą, "masło" był zgodny z przepisami dotyczącymi jakości handlowej dla masła. Ustalenie powyższej okoliczności ma istotne znaczenie dla oceny popełnienia zarzucanego przedsiębiorcy czynu, wpływa na ocenę zakresu naruszenia przepisów o jakości handlowej, a w konsekwencji na wymiar kary pieniężnej. Organ odwoławczy podkreślił, że organ pierwszej instancji wszczął i prowadził postępowanie administracyjne w oparciu o art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości handlowej, organ wyższej instancji nie mógł zmienić kwalifikacji czynu, a tym samym nie był uprawniony orzec co do istoty sprawy. Zakres sprawy, konieczny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszym zakresie. Dlatego też organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Nadmienił również, że dokonana przez organ pierwszej instancji kwalifikacja czynu odnośnie wprowadzenia do obrotu smalcu niedopowiadającego jakości handlowej była prawidłowa, tym niemniej skarżone rozstrzygniecie oraz prowadzone postępowanie administracyjne dotyczyło obu produktów zakwalifikowanych jako nieodpowiadające jakości handlowej, za które została wymierzona kara pieniężna. Na powyższą decyzję skarżąca złożyła skargę do Sądu, domagając się jej uchylenia a zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku odniesienia się w treści zaskarżonej decyzji do zarzutów skarżącej, podczas gdy Organ II instancji winien w wyczerpujący sposób odnieść się do nich poprzez wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej a także przyczyn, dla których wnioskowanych dowodów nie przeprowadził i dlaczego nie uznał zasadności argumentów skarżącej, 2) art. 18 ust 1 - 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 273/2008 z dnia 5 marca 2008 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1255/1999 w odniesieniu do metod analizy oceny jakości mleka i przetworów mlecznych oraz załączników nr II, XX i XXI do tego rozporządzenia w zw. z art. 138 § 1 pkt. 2 in fine k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w efekcie pozbawienie producentów możliwości wykazania niewłaściwego przeprowadzenia procedury pobierania próbek w sytuacji, gdy artykuł ten przewiduje uprawnienie producentów do wypowiedzenia się co do sposobu pobierania próbek 3) art. 18 ust 1 - 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 273/2008 z dnia 5 marca 2008 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1255/1999 w odniesieniu do metod analizy oceny jakości mleka i przetworów mlecznych oraz załączników nr II, XX i XXI do tego rozporządzenia w zw. z art. 28 Kpa oraz art. 145 § 1 pkt. 4 Kpa poprzez ich błędną wykładnię i ich niezastosowanie w sytuacji, gdy wystąpiły ku temu przesłanki, a w konsekwencji niewłaściwe określenie stron postępowania administracyjnego przez organy I i II instancji i pozbawienie przez to [...] prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą F. [...] oraz spółki [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze strony. 4) art. 18 ust 1 - 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 273/2008 z dnia 5 marca 2008 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1255/1999 w odniesieniu do metod analizy oceny jakości mleka i przetworów mlecznych oraz załączników nr II, XX i XXI do tego rozporządzenia w zw. z art. 75 § I Kpa poprzez ich niezastosowanie i wydanie decyzji organu I i II instancji w oparciu o dowody zdobyte sprzecznie z prawem, w postaci próbek z zakwestionowanej partii produktu "Masło [...], oznaczonego należy spożyć przed 24.10 (nr partii produkcyjnej .. "[...]")" a co za tym idzie, wyników badań nr [...] oraz próbek z zakwestionowanej partii produktu "smalec [...], oznaczonego należy spożyć przed 21.05.13 (nr partii produkcyjnej "[...]")" a co za tym idzie, wyników badań nr [...] zebranych niezgodnie z przepisaną prawem procedurą, podczas gdy [...] WIIH powinien zwrócić się do producentów w celu powiadomienia ich o zdziałanych czynnościach i umożliwić im wypowiedzenie się co do prawidłowości pobierania próbek zakwestionowanych partii produktów oraz błędną wykładnię wyżej wskazanych przepisów polegającą na przyjęciu, że można oprzeć decyzje administracyjne w przedmiocie wymierzenia kary na dowodach zebranych niezgodnie z procedurą przepisaną powszechnie obowiązującym prawem. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia [...] marca 2014 roku strona uzupełniła skargę o powołanie nowych zarzutów wraz z argumentacją na ich poparcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, p. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi lecz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej "ppsa"). Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przedmiotem skargi jest decyzja nr [...] Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] maja 2013 r., uchylająca decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., którą A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wymierzono karę pieniężną w wysokości 2000 złotych z tytułu wprowadzenia do obrotu dwóch partii artykułów rolno-spożywczych nieodpowiadających jakości handlowej i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że Prezes UOKiK nie utrzymał w mocy decyzji organu I instancji, lecz uchylił ją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Tym samym organ II instancji zrealizował wniosek zawarty w odwołaniu skarżącej, chociaż z innych względów niż wnosiła strona. Sąd podzielił w całości stanowisko organu, że zarzut dotyczący naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku odniesienia się w treści zaskarżonej decyzji do zarzutów podniesionych w odwołaniu jest bezpodstawny w związku z przyjętym rozstrzygnięciem na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji ze względu na to, że w przypadku kwestionowanego masła całe postępowanie należało prowadzić w oparciu o inną podstawę prawną niż zastosowano przez organ I instancji. Uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ drugiej instancji nie miał obowiązku oceny zasadności zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu, miał jedynie, co też uczynił, obowiązek uzasadnienia faktycznego i prawnego takiego rozstrzygnięcia z możliwością wskazania przyczyn i ewentualnie okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stanowisko organu jest zgodne z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2001 r., II SA 734/00, niepublikowany. Z tych wszystkich względów organ nie miał obowiązku odnoszenia się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu. Analogicznie Sąd zbadał jedynie prawidłowość rozstrzygnięcia organu podjętego w trybie art. 138 § 2 k.p.a., uznając kontrolę zarzutów skargi za przedwczesną. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.