VI SA/Wa 20/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Grażyna Śliwińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 kwietnia 2018 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. O na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie zaopiniowania wniosku o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej oddala skargę Krajowa Rada Notarialna (KRN) uchwałą z [...] października 2017 r., nr [...], po rozpoznaniu zażalenia M. O. (dalej: wnioskodawczyni, skarżąca) na uchwałę Rady Izby Notarialnej w L. (RIN) nr [...] z [...] września 2017 r. w przedmiocie zaopiniowania wniosku M. O. o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...], działając na podstawie art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 1796 ze zm.; dalej "Pon.") oraz art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej "Kpa."), utrzymała w mocy ww. uchwałę z 4 września 2017 r. Do wydania uchwały KRN doszło w następującym stanie sprawy. RIN po zapoznaniu się z wnioskiem skarżącej oraz po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, podjęła w dniu [...] września 2017 r. uchwałę w sprawie zaopiniowania jej wniosku o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...]. W uzasadnieniu uchwały wskazała między innymi, że wnioskodawczyni spełnia przesłanki z art. 11 pkt 1, 1a, 3, 7 Pon. Co do zaopiniowania spełnienia przez skarżącą przesłanki określonej w art. 11 pkt 2 Pon., RIN stwierdziła, w oparciu o opinię wydaną przez Okręgową Radę Adwokacką w L., że przeciwko wnioskodawczyni nie było i nie jest wszczęte żadne postępowanie dyscyplinarne. Dodała, że na terenie Izby Notarialnej w L. zapotrzebowanie na usługi notarialne już od dłuższego czasu jest w pełni zaspokojone. Wnioskodawczyni w zażaleniu na uchwałę RIN zarzuciła uchybienie formalne, polegające na braku jednoznacznej opinii odnośnie do przesłanki określonej w art. 11 pkt 2 Pon. W konsekwencji czego wniosła o uzupełnienie zaskarżonej uchwały poprzez udzielenie odpowiedzi w zakresie tego, czy spełnienia ona przesłanki określone w art. 11 pkt 2 Pon. W uzasadnieniu zażalenia wnioskodawczyni podniosła, że opinia wydana przez organ samorządu notarialnego jest niepełna. W jej ocenie, RIN wydając opinię odnośnie do kandydata na notariusza nie wykorzystała wszystkich dostępnych instrumentów ułatwiających ocenę spełnienia bądź nie przesłanki rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. KRN w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały podkreśliła, że zgodnie z art. 10 § 1 Pon. w przypadku złożenia wniosku o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej, właściwa rada izby notarialnej jest zobowiązana wydać opinię w tej sprawie. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, tego rodzaju opinia jest aktem współuczestnictwa organu samorządu notarialnego w wydawaniu rozstrzygnięcia przez Ministra Sprawiedliwości. Tym samym, w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przedmiotowa opinia jest w znaczeniu proceduralnym postanowieniem, o którym mowa art. 106 § 5 Kpa. Zgodnie z tym przepisem, wnioskodawcy na takie postanowienie przysługuje zażalenie. Organem powołanym do rozpatrywania przedmiotowych zażaleń jest natomiast Krajowa Rada Notarialna, która zgodnie z brzmieniem art. 144 Kpa. winna przeprowadzić postępowanie zażaleniowe (oparte o przepisy dotyczące odwołań) i wydać rozstrzygnięcie w oparciu o art. 138 Kpa.. KRN zauważyła, że decyzja administracyjna o powołaniu na stanowisko notariusza składa się z dwóch elementów, a mianowicie "podmiotowego", który dotyczy powołania określonej osoby na stanowisko notariusza oraz "przedmiotowego", tworzącego kancelarię przez wyznaczenie siedziby. Ustosunkowanie się zaś do obu wspomnianych aspektów, powinno przy tym znaleźć się zarówno w samej decyzji Ministra Sprawiedliwości, jak i w wydanej w związku z nią opinii właściwego organu samorządu zawodowego. Następnie KRN przywołała mające zastosowanie w tej sprawie art. 11 i art. 12 Prawo o notariacie. Zauważyła, że notariuszem może być powołany tylko ten, kto łącznie spełnia przewidziane w tych przepisach przesłanki. Wskazała, że przepis art. 12 Pon. zwolnił osoby, które wykonywały m.in. zawód adwokata lub radcy prawnego przez okres co najmniej 3 lat, jedynie od wymagań określonych w art. 11 pkt 4 i 5 ww. ustawy. KRN podkreśliła, że rolą organów samorządu notarialnego jest ocena osoby kandydata na notariusza pod kątem wskazanych powyżej uregulowań. KRN przypomniała, że zgodnie z art. 10 § 1 Pon., w przedmiocie powołania na notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii notarialnej, Minister Sprawiedliwości wydaje decyzję, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Jak podała KRN, przepis ten należy interpretować w ten sposób, iż opinia właściwej rady izby notarialnej jest stanowiskiem, w którym organ wyraża swój pogląd w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy – w materii oraz zakresie określonym przez przepisy prawa. W ocenie KRN, nie można przypisać organowi pierwszej instancji zarzutu uchybienia formalnego, polegającego na braku jednoznacznej opinii odnośnie do przesłanki określonej w art. 11 pkt 2 Pon. Wyrażona przez RIN opinia zawiera wszelkie elementy wynikające z przepisów powszechnie obowiązujących. Organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, zebrał oraz rozpatrzył całokształt materiału dowodowego, co w konsekwencji znalazło swoje odzwierciedlenie w treści wydanej w sprawie uchwały. KRN nie podzieliła poglądu wnioskodawczyni jakoby opinia w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej była niepełna, stwierdzając, że opinia ta jest tylko oceną opiniującego wyrażoną w zakresie oraz na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Jak podkreśliła KRN, RIN dokonała subiektywnej oceny i oczywistym jest, że ocena ta może w sposób znaczący odbiegać od oceny skarżącej. Rozbieżność taka nie może jednakże być podstawą do kwestionowania rozstrzygnięcia RIN. W ocenie KRN, rozstrzygnięcie tej rozbieżności należy do organu prowadzącego główne postępowanie w tej sprawie i uprawnionego do wydawania decyzji merytorycznej – do Ministra Sprawiedliwości. Organ ten wydaje swoją decyzję w oparciu o całokształt materiału dowodowego, w tym również o przedmiotową opinię organów samorządu notarialnego. Opinia zaś ze swej istoty nie przesądza o treści decyzji merytorycznej Ministra Sprawiedliwości.  Skargę na powyższą uchwałę KRN do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła skarżąca. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 10 Pon. oraz naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu istotnie wpływającym na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 107 § 3 Kpa. w związku z art. 6, art. 7 i art. 9 Kpa. Domagała się uchylenia zaskarżonej uchwały i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, że organy wydając opinię pominęły ocenę jej pracy jako adwokata i w konsekwencji stwierdziły, iż przeciwko skarżącej nie było i nie jest wszczęte żadne postępowanie dyscyplinarne. Powołała się na orzeczenie NSA z dnia 14 lutego 2007 r., II GSK 294/06, wskazujące, że "kandydat na notariusza albo daje rękojmię prawidłowego wykonywania tego zawodu, albo takiej rękojmi nie daje". W ocenie skarżącej, przyznanie, że dana osoba daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza albo odmowa takiego przyznania, powinno się opierać na rozważeniu całokształtu cech danej osoby, jak również jej postępowaniu w życiu zawodowym i osobistym, odnosząc się do okoliczności, które stanowią prognozę co do należytego wykonywania obowiązków notariusza, jako zawodu zaufania publicznego. Decyzje uznaniowe wymagają starannego uzasadnienia, opartego na wszystkich okolicznościach faktycznych sprawy. Ograniczenie się jedynie do powołanie treści opinii Okręgowej Rady Adwokackiej w L. i powtórzenie stwierdzenia, iż przeciwko wnioskodawczyni nie było i nie jest wszczęte żadne postępowanie dyscyplinarne, nie spełnia przesłanek prawidłowego zbadania warunków wskazanych w art. 11 pkt 2 Pon.. W odpowiedzi na skargę KRN wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.). Kontrolując zaskarżoną uchwałę z punktu widzenia powyższych zasad skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii właściwej izby notarialnej. Wydanie takiej opinii następuje w ramach współdziałania przewidzianego w art. 106 § 1 Kpa.. Zawarte w art. 106 § 1 Kpa. sformułowanie "przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii...)", należy rozumieć wyłącznie w sensie procesowym, tzn., że stanowisko innego organu jest formalną przesłanką wydania decyzji (uchwały) w tym sensie, że organ prowadzący postępowanie jest obowiązany uzyskać takie stanowisko przed wydaniem decyzji (uchwały), zaś organ współdziałający jest zobowiązany przed tym dniem przedstawić swoje stanowisko w sprawie. Na gruncie art. 10 Pon., nie mamy więc do czynienia z uprawnieniami, czy swobodnym uznaniem rady właściwej izby notarialnej, lecz z kategorią ustawowego obowiązku związanego z realizacją interesów publicznych przez samorząd notarialny. Stąd opiniowanie przez samorząd zawodowy w ramach współdziałania przy wydawaniu decyzji przez Ministra Sprawiedliwości nie może zmierzać do obrony partykularnych interesów całej korporacji zawodowej, czy jej członków. Minister Sprawiedliwości wydając decyzję administracyjną w trybie art. 10 ustawy – Prawo o notariacie, nie jest w żaden sposób związany treścią opinii właściwej izby notarialnej. Przepisy art. 11 i art. 12 Pon. stanowią, że osoby mające wymagane przez te przepisy kwalifikacje, nie mogą być poddane żadnemu egzaminowi sprawdzającemu. Sformułowania ustawowe są tu jednoznaczne. Żaden organ, a więc i samorząd notarialny nie może kontrolować kwalifikacji osób wymienionych w art. 12 ustawy, bowiem z przepisów ustawy wynika, że z racji posiadanych tytułów naukowych oraz zajmowanych wcześniej stanowisk spełniają one wymogi konieczne do powołania na stanowisko notariusza, jak w przypadku skarżącej, która wykonywała zawód adwokata przez okres wskazany w art. 12 § 1 pkt 3 Pon., a zatem nie musiała spełniać wymagań określonych treścią przepisu art. 11 pkt 4 i pkt 5 Pon.. Należy zauważyć, że można w drodze ustaw tworzyć samorządy zawodowe reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Samorząd zawodowy jako osoba prawa publicznego ma więc przede wszystkim chronić interes publiczny w granicach obowiązującego prawa. To prawo jest natomiast niewątpliwe i nie wymaga stosowania dyrektyw celowościowych. Organy samorządu notarialnego rozstrzygając w sprawie zaopiniowania wniosku o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej, były natomiast uprawnione do dokonania samodzielnej oceny, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, czy ubiegająca się o powołanie na stanowisko notariusza spełnia wszystkie przesłanki z art. 11 ustawy – Prawo o notariacie, w tym czy jest ona nieskazitelnego charakteru i daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza (art. 11 pkt 2 Pon.). Niewątpliwie powyższa przesłanka ma charakter uznaniowy i to właśnie organy rozstrzygające są uprawnione do oceny całokształtu okoliczności sprawy pozwalającej na stwierdzenie, czy osoba ubiegająca się o wpis jest nieskazitelnego charakteru i daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. O nieskazitelności charakteru świadczą takie przymioty osobiste jak: uczciwość w życiu prywatnym i zawodowym, uczynność, pracowitość, poczucie odpowiedzialności za własne słowa i czyny, stanowczość, odwaga cywilna, samokrytycyzm, umiejętność zgodnego współżycia z otoczeniem. Na rękojmię w rozumieniu art. 11 pkt 2 Pon. składają się dwa elementy, a mianowicie cechy charakteru i dotychczasowe zachowanie osoby pragnącej zostać notariuszem. Wprawdzie ustawa – Prawo o notariacie nie zawiera, w odróżnieniu od na przykład Prawa o adwokaturze, sformułowania "swoim dotychczasowym zachowaniem", jednakże mimo jego braku przez rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu (notariusza) należy rozumieć zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego taki zespół cech osobistych charakteru i także zachowań składających się na wizerunek osoby zaufania publicznego, na której nie ciążą żadne zarzuty podważające jej wiarygodność. W żadnym razie art. 11 pkt 2 Pon. nie zawiera dwóch niezależnych od siebie przesłanek. Brak rękojmi należytego wykonywania zawodu notariusza jest implikacją braku nieskazitelnego charakteru. Odmienna interpretacja rodziłaby dopuszczalną ocenę poziomu umiejętności kandydata, co z przyczyn wskazanych wyżej byłoby sprzeczne z art. 12 ustawy. Zgodzić się natomiast należy z poczynionymi przez organy obu instancji ustaleniami dotyczącymi dotychczasowego postępowania i zachowania się skarżącej w aspekcie przymiotu nieskazitelnego charakteru i w konsekwencji rękojmi należytego wykonywania zawodu notariusza. Ocena, czy warunki określone w art. 11 pkt 2 Pon. zostały przez skarżącą spełnione, znalazła wprawdzie swój wyraz w lakonicznym stwierdzeniu organów samorządu notarialnego, że przeciwko wnioskodawczyni nie było i nie jest wszczęte żadne postępowanie dyscyplinarne, jednakże ocena ta została przeprowadzona zgodnie z wymogami przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca nie podważyła ustaleń dokonanych przez organy orzekające, a jedynie podjęła polemikę z wnioskami wysnutymi z tych ustaleń, stwierdzając w szczególności, że brak w wydanej opinii jednoznacznego stanowiska w zakresie tego, czy spełnia ona przesłanki określone w art. 11 pkt 2 Pon. Należy podkreślić, że ww. uchwały zawierają wskazanie w oparciu o jakie dokumenty zostały wydane oraz wyjaśniają, jakie i dlaczego, w ocenie organów obu instancji, przesłanki spełnia skarżąca. Co więcej, poza zbadaniem aspektów podmiotowych, dotyczących osoby wnioskodawczyni, organy odniosły się również do aspektów przedmiotowych, dotyczących siedziby jej kancelarii. Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.