VI SA/Wa 2000/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędziowie Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Asesor WSA Piotr Borowiecki (spr.) Protokolant Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi R. A. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie uzyskania zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi krajowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...]. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 i art. 127 § 3 k.p.a. – po rozpoznaniu wniosku skarżącego R. A. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] stycznia 2006 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie uzyskania zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi krajowej – utrzymał w mocy w/w decyzję. Z akt sprawy wynika, iż pismem z dnia 6 stycznia 2006 r. skarżący R. A., reprezentowany przez pełnomocnika – złożył do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w K. wniosek o wyrażenie zgody na przebudowę istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...], relacji [...], w miejscowości S., km 730+180, po stronie lewej z działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] do działek ew. nr [...] (przed podziałem) i dz. ew. nr [...]. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, iż jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości składającej się z działki dz. ew. nr [...]. Strona stwierdziła, iż nieruchomość ta jest obecnie wykorzystywana na cele produkcji rolnej, zaś po przebudowie zjazdu sposób wykorzystania nieruchomości ulegnie zmianie polegającej na wybudowaniu budynku socjalno-biurowego wraz z garażem dwustanowiskowym na ciągnik siodłowy z naczepą. W wyniku rozpatrzenia w/w wniosku skarżącego o wyrażenie zgody na przebudowę zjazdu z drogi krajowej Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) – umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż postępowanie w sprawie przebudowy zjazdu z drogi krajowej nr [...], relacji [...], do działki ew. nr [...] położonej w miejscowości S., stało się bezprzedmiotowe wobec faktu samowolnej realizacji przebudowy niniejszego zjazdu. Organ podniósł, iż we wskazanym przez stronę miejscu zjazd planowany do przebudowy został samowolnie przebudowany i aktualnie prowadzone jest postępowanie o przywrócenie naruszonego pasa drogowego do stanu poprzedniego. W tym stanie prawnym nie ma – w ocenie organu – podstaw do merytorycznego rozpatrzenia wniosku strony, co stanowiło przyczynę umorzenia postępowania. Pismem z dnia 7 lutego 2006 r. pełnomocnik skarżącego R. A. złożył w dniu 9 lutego 2006 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, skarżący zarzucił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ustawy o drogach publicznych – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, jako podstawę wydania zaskarżonej decyzji, a także przepisów postępowania, tj. art. 107 k.p.a. – poprzez brak powołania podstawy prawnej wydanej decyzji, oraz art. 7 k.p.a. – poprzez brak dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i pominięcie przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego, na podstawie którego można byłoby wydać merytoryczną decyzję, a w konsekwencji nie nieuwzględnienie słusznego interesu strony skarżącej. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, iż brak jest podstawy materialno-prawnej, na podstawie której niedopuszczalne byłoby prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie uzyskania zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu z drogi krajowej w sytuacji, gdy toczy się uprzednio wszczęte postępowanie o zajęcie pasa drogowego. Skarżący wskazał, iż działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej i posiada już zjazd, który jest niewystarczający dla planowanych przez stronę inwestycji. Strona podniosła, że zgodnie z przedłożonym projektem planowane jest zagospodarowanie m.in. działki ew. nr [...], która będzie przeznaczona do celów gospodarczych i zabudowana zostanie budynkiem socjalno-usługowym wraz z garażem na ciągnik. Zdaniem skarżącego biorąc pod uwagę rozmiar inwestycji, a także sposób wykorzystania nieruchomości i rodzaj pojazdów, jakie mają na tę nieruchomość wjeżdżać, stwierdzić należy, iż istniejący zjazd z drogi publicznej jest niewystarczający, a zatem konieczne jest niezwłoczne wydanie decyzji o wyrażeniu zgody na jego przebudowę. Według skarżącego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, rozpatrując sprawę w I instancji, całkowicie pominął wnioskowane przez stronę dowody w postaci map sytuacyjno-wysokościowych do celów projektowych, a także dokumenty potwierdzające nabycie przez skarżącego działki ew. nr [...], które to materiały mają istotne znaczenie w niniejszej sprawie. Ponadto skarżący podniósł, iż zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepis art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który to przepis nie daje podstawy do umorzenia postępowania, lecz przewiduje konieczność uzyskania zgody na przebudowę zjazdu z drogi publicznej od jej zarządcy, wydanej w formie decyzji administracyjnej. W wyniku rozpatrzenia w/w wniosku strony skarżącej decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 105 § 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. – utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w dniu 12 sierpnia 2005 r. zostało stwierdzone naruszenie pasa drogowego drogi krajowej nr [...], relacji [...], w miejscowości S., km 730+180, po stronie lewej polegające na samowolnej przebudowie zjazdu poprzez jego utwardzenie ziemnym materiałem kamiennym. Organ stwierdził, iż z dokumentów zgromadzonych przez zarządcę drogi wynika w sposób bezsporny, że wnioskowana przez stronę przebudowa istniejącego zjazdu została już faktycznie dokonana w 2005 r. Zdaniem organu złożenie przedmiotowego wniosku z dnia 6 stycznia 2006 r. stanowiło więc w istocie próbę uzyskania legalizacji dokonanej poprzednio samowolnej przebudowy omawianego zjazdu. Organ wskazał, iż przepisy ustawy o drogach publicznych – w przeciwieństwie do ustawy – Prawo budowlane, nie przewidują możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej dokonanej w pasie drogowym drogi publicznej. Prowadzenie w takim przypadku postępowania administracyjnego jest zatem – w ocenie organu – bezprzedmiotowe, co skutkuje jego umorzeniem w drodze stosownej decyzji wydanej na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził, iż bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą organ stwierdził, iż podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji był przede wszystkim przepis art. 105 § 1 k.p.a., natomiast powołany w podstawie przepis art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych został niefortunnie podany przez organ zamiast przepisu art. 29 ust. 1 cyt. ustawy. Niemniej – zdaniem organu – uchybienie to nie miało jakiegokolwiek istotnego wpływu i nie stanowiło podstawy do uchylenia tej decyzji przez organ działający w trybie art. 127 § 3 k.p.a. W konsekwencji organ uznał, że nieuprawniony jest zarzut skarżącego, iż zaskarżona decyzja została wydana bez powołania podstawy prawnej. Organ nie zgodził się również z zarzutem niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W dniu 4 października 2006 r. skarżący R. A., reprezentowany przez adwokata, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2006 r. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. skarżący zarzucił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad naruszenie: - przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ustawy o drogach publicznych – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, a także - przepisów postępowania, tj. art. 105 § 1 k.p.a. – poprzez powołanie tego przepisu jako podstawy prawnej zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy obowiązku umorzenia postępowania, a ponadto art. 107 k.p.a. – poprzez brak zamieszczenia w decyzji istotnego jej składnika w postaci powołania podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony skarżącej – podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w toku postępowania – stwierdził, iż w niniejszej sprawie błędnie powołano w podstawie prawnej przepis art. 40 ustawy o drogach publicznych, a ponadto, że nie przeprowadzono żadnego postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia zakresu planowanej przez stronę przebudowy pasa drogowego. Zdaniem strony skarżącej organ ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia bezprzedmiotowości wszczętego na wniosek strony postępowania w przedmiocie uzyskania pozwolenia na przebudowę zjazdu z uwagi na uprzednio stwierdzoną samowolną przebudowę tego zjazdu. W ocenie skarżącego organ nie określił przy tym zakresu wcześniejszej przebudowy, a także pominął ustalenie zakresu przebudowy planowanej, o której zezwolenie strona wnosiła. Skarżący podniósł, iż w toku niniejszego postępowania organ nie przeprowadził wystarczających dowodów, które wykazywałyby tożsamość przebudowy objętej wnioskiem skarżącego z dnia 6 stycznia 2006 r. z wcześniejszą samodzielną przebudową. Zdaniem skarżącego biorąc pod uwagę rozmiar inwestycji, a także sposób wykorzystania nieruchomości i rodzaj pojazdów, jakie mają na tę nieruchomość wjeżdżać, stwierdzić należy, iż istniejący (zarówno wcześniej, jak i obecnie) zjazd z drogi publicznej jest niewystarczający, a zatem koniecznym jest niezwłoczne wydanie decyzji o wyrażeniu zgody na przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr [...] do przedmiotowej działki ew. nr [...]. Skarżący podtrzymał swoje stanowisko, iż brak jest podstawy materialno-prawnej, na podstawie której niedopuszczalne byłoby prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie uzyskania zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu z drogi krajowej w sytuacji, gdy toczy się uprzednio wszczęte postępowanie o zajęcie pasa drogowego. Zdaniem skarżącego art. 105 § 1 k.p.a. nie może stanowić jedynej podstawy obowiązku umorzenia postępowania w oderwaniu od przepisu szczególnego zawierającego przesłanki umorzenia. Według skarżącego nie sposób przyjąć, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na fakt wcześniejszej, zdaniem organu – samowolnej przebudowy zjazdu, albowiem brak jest tożsamości przedmiotu postępowania. Skarżący wskazał, iż przedmiotem jego wniosku o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu nie była "legalizacja" dotychczasowego zjazdu, lecz całkowicie nowa i objęte odrębnym projektem przebudowa zjazdu. W tej sytuacji – zdaniem strony skarżącej – z uwagi na brak tożsamości przedmiotu postępowania administracyjnego nie można mówić o jego bezprzedmiotowości. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak stanowi przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga Pana R. A. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] stycznia 2006 r. – naruszają przepisy postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim art. 105 § 1 k.p.a., a także art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie wspomnianych przepisów procedury administracyjnej polegało w głównej mierze na niedostatecznym – zdaniem Sądu - wyjaśnieniu przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na czym miała polegać w niniejszej sprawie rzekoma bezprzedmiotowość postępowania w przedmiocie uzyskania przez skarżącego zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi krajowej. Według Sądu w niniejszej sprawie organ administracji bez dostatecznego wyjaśnienia zakresu projektowanego planu przebudowy zjazdu - postawił tezę, iż bezprzedmiotowość postępowania o udzielenie zgody na przebudowę wynika wyłącznie z faktu wcześniejszej samowolnej realizacji przebudowy spornego zjazdu i prowadzonego w związku z tym postępowania o przywrócenie naruszonego pasa drogowego do stanu poprzedniego. Na wstępie należy podnieść, iż rzeczywiście, jak wiadomym jest ex officio Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie z akt sprawy sygn. akt VI SA/Wa 943/06, skarżący R. A. decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad został w 2005 r. ukarany za samowolne, tj. nie oparte na zezwoleniu zarządcy drogi, dokonanie przebudowy zjazdu z drogi krajowej nr [...], polegające na utwardzeniu istniejącego już zjazdu ziemnego materiałem kamiennym. Wyrokiem z dnia 13 września 2006 r. WSA w Warszawie oddalił skargę R. A., uznając, iż organ – wbrew stanowisku strony - zasadnie przyjął, iż utwardzenie istniejącego zjazdu ziemnego materiałem kamiennym jest jego przebudową, na którą – w świetle art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - należy uzyskać stosowną zgodę. Niemniej – w ocenie Sądu – z samego faktu, iż skarżący R. A. dokonał w 2005 r. ewidentnego naruszenia pasa drogowego poprzez samowolną przebudowę zjazdu na swoją działkę, nie można wywodzić jednoznacznej tezy, iż każde wszczęte w późniejszym okresie przez stronę postępowanie o wyrażenie zgody na przebudowę spornego zjazdu jest bezprzedmiotowe, w rozumieniu przepisu art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z przepisem art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego występuje niewątpliwie w przypadku, gdy brak jest któregokolwiek z elementów konstruujących przedmiot tego postępowania. W świetle ustaleń doktryny procesu administracyjnego oraz orzecznictwa sądowego (vide: m.in. przegląd dokonany przez G. Łaszczycę /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz i A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, Zakamycze 2005, s. 32-36 i powołana tam literatura i orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego) przedmiot postępowania administracyjnego istnieje, jeśli zostaną spełnione łącznie następujące warunki: a) w sprawie działa organ administracji publicznej (art. 1 pkt 1 k.p.a.) w znaczeniu przyjętym przez art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. (znaczenie funkcjonalne); b) organ ten jest właściwy do podjęcia rozstrzygnięcia w tej sprawie (chodzi przede wszystkim o właściwość rzeczową); c) sprawa ma charakter indywidualny, a więc dotyczy imiennie oznaczonego podmiotu oraz konkretnych jego praw lub obowiązków; d) rozstrzyganie o sprawie następuje w formie decyzji administracyjnej (chodzi o decyzję rozstrzygającą o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego - decyzja w znaczeniu materialnym), albowiem brak prawnych możliwości podjęcia przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia regulującego w sposób władczy i jednostronny konkretną sytuację prawną obywatela czyni postępowanie bezprzedmiotowym; e) w przepisach materialnego prawa administracyjnego zawarta jest norma kompetencyjna upoważniająca organ do podjęcia takiego rozstrzygnięcia (jeśli zatem żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. – vide: m.in. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1990 r., II SA 1240/89, ONSA 1990, nr 1, poz. 16, czy też wyrok NSA z dnia 22 maja 2001 r., II SA 1223/00, niepubl.); f) nie zostało w sprawie podjęte ostateczne rozstrzygnięcie (nie zachodzi tzw. res iudicata); g) zrealizowany został pewien stan faktyczny odpowiadający generalnie hipotezie określonej w normie zawierającej normę kompetencyjną (w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy - vide: m.in. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1995 r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 80); h) istnieje podmiot mogący być stroną postępowania (posiadający zdolność administracyjnoprawną); i) podmiot ten dysponuje interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. (legitymacją procesową); j) podmiot uprawniony do wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie. Ponadto należy zauważyć, iż w literaturze i orzecznictwie wyraźnie podnosi się, że w każdym wypadku niezbędne jest ścisłe rozróżnienie bezprzedmiotowości postępowania od bezzasadności żądania strony. Ta ostatnia wiąże się z niespełnieniem przez stronę postępowania określonych prawem przesłanek koniecznych do uzyskania uprawnienia w trybie decyzji administracyjnej (tak m.in. R Kędziora Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 2005, s. 275 i nast. oraz cyt. tam orzecznictwo NSA i literatura). Zdaniem Sądu trudno dopatrzeć się w niniejszej sprawie, aby któryś z powyżej wskazanych elementów konstruujących przedmiot postępowania administracyjnego nie występował, dając podstawę do umorzenia przez organ postępowania zainicjowanego złożonym przez skarżącego R. A. wnioskiem z dnia 6 stycznia 2006 r. Ustosunkowując się do argumentów organu powołanych w uzasadnieniu obu zaskarżonych decyzji, iż złożenie przedmiotowego wniosku stanowić miało de facto próbę uzyskania legalizacji dokonanej poprzednio samowolnej przebudowy omawianego zjazdu, podnieść należy jedynie, iż – jak zasadnie wskazał zresztą organ - przepisy ustawy o drogach publicznych rzeczywiście nie przewidują możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej dokonanej w pasie drogowym drogi publicznej. Niemniej podzielić należy jednocześnie stanowisko strony skarżącej, iż brak jest podstawy materialno-prawnej, na podstawie której niedopuszczalne miałoby być prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie uzyskania zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi krajowej w sytuacji, w której toczy się uprzednio wszczęte postępowanie o zajęcie pasa drogowego. W tej sytuacji trudno przyjąć zatem pogląd organu, iż prowadzenie w takim przypadku postępowania administracyjnego jest bezprzedmiotowe, co skutkuje jego umorzeniem na podstawie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zjazd z drogi, którego definicja ustawowa zawarta jest w przepisie art. 4 pkt 8 cyt. ustawy, powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a zwłaszcza powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz wymagań ruchu pieszych, a ponadto winien być usytuowany zgodnie z określonymi wymaganiami. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stanowi w przepisie art. 4 pkt 18, iż przez "przebudowę drogi" (odnosi się do również odpowiednio do "przebudowy zjazdu") rozumie się – wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. We wspomnianym już orzeczeniu z dnia 13 września 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 943/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że pojęcie "przebudowy" należy odnieść do szerszej, niż "utrzymywanie" – ingerencji w substancję budowlaną (substancję drogi/zjazdu), polegającej na zmianie układu funkcjonalnego istniejącego obiektu budowlanego, jakim jest np. zjazd, mogącą dotyczyć zarówno elementów konstrukcyjnych, w tym charakterystycznych parametrów, takich jak nawierzchnia. W związku z powyższym należy uznać, iż każda kolejna ingerencji w substancję budowlaną (substancję drogi/zjazdu), polegającej na zmianie układu funkcjonalnego istniejącego obiektu budowlanego, wymaga uzyskania stosownej zgody zarządcy drogi. Tak więc w sytuacji, w której właściciel działki zamierza wykonać roboty inwestycyjne, w których wyniku nastąpi podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi (zjazdu), musi wpierw zwrócić się do właściwego organu o wydanie zgody, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Jeżeli skarżący R. A. występując w dniu 6 stycznia 2006 r. z wnioskiem o udzielenie zgody na dokonanie przebudowy zjazdu (wcześniej samowolnie przebudowanego) planował dokonać zmiany (podwyższenia) parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącego zjazdu ziemnego (np. poprzez jego wyasfaltowanie, czy też wybetonowanie), to trudno byłoby przyjąć, iż w istocie zmierza on wyłącznie do zalegalizowania wcześniejszej samowoli polegającej na utwardzeniu owego zjazdu materiałem skalnym. Zdaniem Sądu nie można bezkrytycznie łączyć niniejszej sprawy z prowadzonym wcześniej postępowaniem dotyczącym samowolnego dokonania przebudowy zjazdu. W wyniku wcześniejszego postępowania skarżący został ukarany przez organ stosowną karą pieniężną, której legalność ocenił (nieprawomocnie) właściwy wojewódzki sąd administracyjny. W żadnym przypadku wystąpienie z wnioskiem o udzielnie zgody na kolejną przebudowę zjazdu nie sanuje już wcześniejszych uchybień skarżącego, a więc – według Sądu – nie sposób zaakceptować postawionej przez organ tezy, iż udzielenie ewentualnej zgody stanowić będzie formalną legalizację dokonanej wcześniej samowoli. Należy zauważyć, iż Generalny Dyrektor Dróg Publicznych całkowicie pominął ustalenie zakresu przebudowy planowanej, o której zezwolenie strona skarżąca wnosiła. W toku całego postępowania organ nie przeprowadził jakichkolwiek dowodów, które wykazywałyby tożsamość przebudowy objętej wnioskiem skarżącego z dnia 6 stycznia 2006 r. z wcześniejszą samowolną przebudową dokonaną w 2005 r. Skarżący wskazał, iż przedmiotem jego wniosku o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu nie była "legalizacja" dotychczasowego zjazdu, lecz całkowicie nowa i objęta odrębnym projektem przebudowa zjazdu, co – zdaniem strony skarżącej – z uwagi na brak tożsamości przedmiotu postępowania administracyjnego nie może stanowić o jego bezprzedmiotowości. Skoro podwyższanie parametrów technicznych, czy też eksploatacyjnych (użytkowych), wynikających z cech funkcjonalnych danej drogi (zjazdu), które w 2005 r. polegało na samowolnym utwardzeniu przez skarżącego nawierzchni istniejącego zjazdu materiałem skalnym różniłoby się od projektowanej przebudowy, to trudno byłoby przyjąć, iż w niniejszej sprawie zachodziłaby tożsamość tych postępowań. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należy w konsekwencji uznać, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego wydał bez jakiegokolwiek dogłębnego wyjaśnienia sprawy decyzję umarzającą postępowanie, nie przedstawiając w uzasadnieniu swoich obu rozstrzygnięć, z jakich norm prawa wynikać ma bezprzedmiotowość spornego postępowania. Na marginesie Sąd zobowiązany jest wskazać jedynie, że jeśli rzeczywiście – jak sugeruje organ - przepisy prawa nie zezwalałyby na prowadzenie postępowania o wyrażenie zgody na przebudowę zjazdu w sytuacji, gdy dany podmiot dokonał już w przeszłości samowolnej przebudowy tego zjazdu, to rozważenia wymagałoby, czy w takiej sprawie nie mamy do czynienia nie tyle z bezprzedmiotowością postępowania, co raczej z bezzasadnością żądania strony. Jednakże niespełnianie przez stronę postępowania określonych prawem przesłanek koniecznych do uzyskania uprawnienia w trybie decyzji administracyjnej nie może stanowić podstawy do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W tej sytuacji - w ocenie Sądu – organ winien wyjaśnić powyższe wątpliwości, poprzez szczegółowe ustalenie zakresu planowanego podwyższenia parametrów użytkowych spornego zjazdu, a także poprzez wyraźne wskazanie, na czym konkretnie polega bezprzedmiotowość postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego R. A. z dnia 6 stycznia 2006 r. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 k.p.a. Zgodnie zaś z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (tak również: Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie /w:/ wyroku z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 420/98, nie publik.). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dopuścił się w toku postępowania administracyjnego istotnego naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a. Z zasady wyrażonej w tym przepisie wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak ukształtowanego postępowania mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Zdaniem Sądu zasadom takim nie odpowiada takie prowadzenie postępowania administracyjnego, w którym występują sprzeczne interesy stron, gdy organy prowadzące postępowanie, bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do wszystkich zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy. W konsekwencji należy uznać, iż brak jednoznacznych ustaleń w zakresie istotnych w niniejszej sprawie przesłanek pozwalających na ewentualne umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., nie pozwala sądowi administracyjnemu na pełną kontrolę prawidłowości (legalności) obu zaskarżonych decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzając, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, Sąd działał na podstawie art. 152 p.p.s.a.