VI SA/Wa 2000/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędzia WSA Joanna Wegner po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lutego 2021 r. sprawy ze skargi "F." Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2017 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz "F." Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] kwotę 4067 (cztery tysiące sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO" lub "organ II instancji") , działając w oparciu o art.104 § 1, art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 dalej "k.p.a." ) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (j.t.: Dz. U. z 2018 r. poz. 570 j.t. ), art. 140aa ust. 1 - 3 w związku z art. 140ab pkt 1-2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. 2017 poz. 128, dalej jako "Prd"), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Spółkę F.Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca" "spółka" lub "strona") od decyzji Prezydenta [...]z dnia [...] września 2017 r. nr: [...]([...]), nakładającej karę pieniężną w wysokości 15.000 złotych za przejazd po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym o wymiarach, rzeczywistej masie całkowitej i naciskach jednej lub wielu osi odpowiadających zezwoleniu kategorii VII, z naruszeniem zakazu przewozu ładunku innego niż ładunek niepodzielny, o którym mowa w art. 64 ust. 2 Prd, orzekło na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. o utrzymaniu decyzji organu I instancji w mocy. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 6 maja 2017 r. na drodze wojewódzkiej (ul. [...]) funkcjonariusz Policji zatrzymał do kontroli samochód ciężarowy marki [...] o nr rej. [...]. W związku z przypuszczeniem przekroczenia dopuszczalnych parametrów wymiarowo – wagowych, funkcjonariusz doprowadził pojazd na stanowisko kontrolne zlokalizowane przy ul. [...]w W. i przekazał kontrolerom Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich wraz z dowodem rejestracyjnym, wypisem z licencji przewoźnika drogowego oraz prawem jazdy kierowcy celem dokonania dalszej kontroli. Na stanowisku kontrolnym zmierzono wymiary i wagę pojazdu oraz naciski na poszczególne osie. Pomiarów dokonano przy użyciu sprzętu pomiarowego posiadającego aktualne świadectwa legalizacji, które przedstawiono osobie kontrolowanej. Mogła ona także uczestniczyć w procedurze pomiarowej. Wagi [...]użyte do pomiaru nacisku poszczególnych osi ułożone były w zagłębieniu w taki sposób, że powierzchnie płyt ważących znajdowały się na tej samej wysokości powierzchni jezdni w strefie ważenia w celu wyeliminowania błędów ważenia określonych w instrukcji użytkowania wag. Została sporządzona dokumentacja fotograficzna oraz protokół, w którym zapisano wyniki wykonanych pomiarów. Protokół został podpisany przez osobę kontrolowaną. Biorąc pod uwagę przepisy art. 41 Ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. "Udp" (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.) a także rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia "Wtp" (Dz. U. z 2016 r. poz. 2022 ze zm.), stwierdzono następujące przekroczenia określonych w nich norm: masa całkowita pojazdu - 44,45 t (przekroczenie o 12,45t, tj. o 38,91 %), nacisk osi składowej (oś 3) wchodzącej w skład grupy osi - 15,35 t (przekroczenie o 6,35 t, tj. o 70,56 %), nacisk osi składowej (oś 4) wchodzącej w skład grupy osi - 15,85 t (przekroczenie o 6,85 t, tj. o 76,11 %). Kontrolowany pojazd był więc pojazdem nienormatywnym. Organ I instancji stwierdził, że parametry wymiarowo - wagowe kontrolowanego pojazdu spełniają warunki zapisane w załączniku nr 1 do Prd jedynie dla zezwolenia kategorii VII, o którym mowa w art. 64d Prd. Zgodnie z art. 140aa ust. 1 Prd "Za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej". W wyżej opisanym przypadku, z uwagi na to, że nacisk poszczególnych osi lub rzeczywista masa całkowita pojazdu lub jego wymiary przekraczają dopuszczalne wartości więcej niż o 20%, należy zastosować karę za brak zezwolenia kategorii VII, której wysokość określa art. 140ab, ust. 1, pkt 3c Prd. Skarżąca wniosła odwołanie, zarzucając naruszenie art. 19, 20 k.p.a. w zw. z art. 129 d ust. 1 p.r.d. Wskazano, że Prezydent [...]nie był uprawniony do przeprowadzenie kontroli na drodze wojewódzkiej nr [...], ponieważ ZDM nie jest jej zarządcą. Podniesiono, że temperatura przewożonego asfaltu (od 150 do 170 stop. C) miała wpływ na jego wagę. Zdaniem Skarżącej do ważenia użyto urządzenia, które nie podlega wzorcowaniu, w konsekwencji czego organ nie dokonał rozważenia całokształtu sprawy. Ponadto w ocenie Skarżącej kara może być zastosowana dla pojazdów poruszających się po drogach o dopuszczalnym nacisku osi wynoszącym do 11,5 tony, a nie jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie - do 8 ton. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu II instancji uznając ww. zarzuty za niezasadne. Pismem z dnia 8 września 2020 r., Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając: naruszenie art. 7, .art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w sprawie został nieprawidłowo, w sposób niezgodny z zasadą prawdy obiektywnej, ustalony stan faktyczny sprawy, w którym Organ oparł rozstrzygnięcie na wynikach ważenia ustalonych oddzielnie dla każdej z osi napędowych wchodzących w skąd podwójnej osi napędowej, traktując każdą z nich jako oś pojedynczą i odnosząc wynik do wartości dopuszczalnej wynikającej z treści art. 41 ust. 3 ustawy o drogach publicznych; - naruszenie art. 140ab ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r.. poz. 1137 ze zm., dalej prd) poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu zakresu odpowiedzialności Skarżącej wobec błędnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie ustaleń z ważenia pojazdu i przyjęcia ustaleń wbrew treści § 5 ust. 1 pkt. 6 lit c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu Ich niezbędnego wyposażenia, naruszenie art. 1 i art. 8 kpa poprzez stosowanie procedur kontrolnych niezgodnych z prawem (w tym z instrukcją wag) poprzez przeprowadzenie ważenia pojazdu czteroosiowego dwiema przenośnymi wagami, co jest zaprzeczeniem zasady nakazującej organom administracji publicznej działać na podstawie i w granicach prawa oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej, naruszenie procedury kontrolnej poprzez dokonanie pomiaru rzeczywistej masy całkowitej pojazdu wagami nieprzeznaczonymi do tego typu kontroli oraz sprawdzenie nacisków osi pojazdu czteroosiowego dwiema przenośnymi wagami do pomiarów statycznych, naruszenie art. 8 k.p.a., w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób uniemożliwiający kontrolę jej poprawności i całkowite zignorowanie zarzutu użycia niewłaściwych wag; - naruszenie art. 189f k.p.a. poprzez pominięcie, iż organ administracji wydający decyzję w pierwszej instancji nie przeprowadził wymaganego postępowania dowodowego pozwalającego na przedstawienie dowodów wskazujących na możliwość zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżanej, decyzji dokonanie rektyfikacji decyzji poprzez jej sprostowanie w zakresie wskazania właściwego pouczenia o przysługującym środku zaskarżenia oraz wstrzymanie wykonania decyzji. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. winno ustalić, iż pojazd marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] wyposażony był w cztery osie (w tym trzecia i czwarta oś stanowiły podwójną oś składową napędową), a zatem dopuszczalny nacisk w przypadku analizowanego pojazdu wynosił 19 ton, ponieważ był i jest on wyposażony w oś napędową z kołami bliźniaczymi. Analiza treści zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji z [...] września 2019 r., potwierdza natomiast, że przy ustaleniu okoliczności faktycznych sprawy organ pominął bowiem powyższą okoliczność opierając rozstrzygniecie na wynikach ważenia ustalonych oddzielnie dla każdej z osi napędowych wchodzących w skład podwójnej osi napędowej, traktując każdą z nich jako oś pojedynczą i odnosząc wynik do wartości dopuszczalnej wynikającej z treści art. 41 ust. 3 u.d.p. Ponadto zdaniem Skarżącej wyniki ważenia uzyskane w trakcie kontroli za pomocą opisanych urządzeń są nielegalne. Instrukcja obsługi wag pokazuje przykłady zawyżenia masy całkowitej pojazdu, gdy pojazd posiada podwójną oś tylną, wówczas obie tylne osie powinny być ważone w tym samym czasie za pomocą dwóch dodatkowych wag, lub oś nie ważona powinna być podparta atrapą o tej samej wysokości co waga. Wobec takich wskazań instrukcji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno odnieść się do kwestii, czy fakt zważenia pojazdu przy pomocy jednej pary wag, jak miało to miejsce w tej sprawie, był właściwy skoro pojazd posiada 4 osie, pierwszą oraz drugą nienapędową oraz podwójną, tj. trzecią i czwartą – napędową. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wskazać należy, ze w postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k. p. a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (zob. postanowienie SN z 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w Katowicach z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II AKa 156/13, LEX nr 1349898). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (zob. postanowienie SN z 23 maja 2002 r., sygn. akt V KKN 426/00, OSNKW 2002/9–10, s. 81). Ustanowiona w k.p.a. zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze. Obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami, wprowadzając w pewnym zakresie unormowania odpowiadające legalnej teorii dowodów. W analizowanej sprawie ustalenie nacisku osi pojazdu 4 osiowego wymagało skorzystania z profesjonalnego sprzętu – wagi przeznaczonej do ważenia pojazdów i spełniającej wymagania stawiane przez przepisy metrologiczne. Wskazane przymioty urządzenia pomiarowego powinny jednoznacznie wynikać z materiałów zgromadzonych w aktach sprawy. Takim legalnym dowodem w tym zakresie jest – w myśl art. 4 pkt 20 ustawy z 11 maja 2001 r. Prawo o miarach (Dz. U. z 2020 r., poz. 140) – świadectwo legalizacji, o którym mowa w art. 4 pkt 13 tej ustawy. Waga samochodowa służąca do kontroli pojazdów w ruchu drogowym oraz służy ochronie bezpieczeństwa powszechnego oraz przy pobieraniu należności budżetowych oraz pobieraniu i ustalaniu podobnych należności i świadczeń, a więc stanowi przyrząd pomiarowy, który poddawany jest kontroli metrologicznej na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa o miarach. Polega ona na zatwierdzeniu typu oraz legalizacji (pierwotnej bądź ponownej) konkretnego egzemplarza (art. 8 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa o miarach). W tym zakresie podzielić należy stanowisko zawarte w wyroku NSA z 18 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 1831/17, LEX nr 2727944. Tymczasem w aktach administracyjnych niniejszej sprawy brak jest świadectwa legalizacji wag, z których korzystał organ dokonując ważenia przedmiotowego pojazdu metodą oś po osi, jak i instrukcji obsługi tych wag, co uniemożliwia dokonanie prze Sąd kontroli prawidłowości ustalenia w tym zakresie przez organ stanu faktycznego sprawy, tj. czy istotne w sprawie ustalenia poczyniono na podstawie właściwych pomiarów dokonanych z wykorzystaniem dopuszczonych do takiego celu urządzeń technicznych (wag). Tylko bowiem takie postępowanie pomiarowe, które spełnia wymagania stawiane przez instrukcję urządzenia sprawia, że deklaracja zgodności (czy świadectwo legalizacji) przyrządu spełnia swoją rolę. W innym przypadku można powziąć uzasadnioną wątpliwość co do tego, czy uzyskany wynik jest prawidłowy, a więc czy waga pracuje w warunkach pozwalających na spełnienie poziomu wiarygodności pomiaru gwarantowanego przez ową deklarację. Podkreślić należy, że wynik pomiarów miał w rozpoznawanej sprawie decydujące znaczenie dla wysokości nałożonej na Skarżącą kary pieniężnej, w związku z czym brak w aktach sprawy dokumentów potwierdzających ten fakt uniemożliwia przeprowadzenie przez Sąd postępowania, celem zweryfikowania zgodności skarżonej decyzji z prawem. Zasadnie zatem zarzucono organom istotne naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę oprócz należytego wyjaśnienia jej stanu faktycznego organy winny rozważyć, czy w sprawie tej nie zachodzi konieczność zastosowania przesłanek z art. 189f § 1 k.p.a. Zauważyć trzeba że instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (adresata zakazu). Nie oznacza to zarazem oparcia odpowiedzialności administracyjnej na zasadzie winy (A.Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego Opublikowano: LEX/el. 2019). Reasumując, podkreślić należy, że brzmienie art. 189 f § 1 k.p.a. jest dość kategoryczne i nakazuje organowi administracji publicznej, w drodze decyzji, odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej oraz poprzestanie na pouczeniu w przypadku spełnienia określonych w nim przesłanek. Brak jest tu zatem miejsca na uznaniowość organu. Dlatego też organ pierwszej instancji, z uwagi na uchylenie przez Sąd zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji wydanej przez organ w pierwszej instancji, powinien zatem szczegółowo przeanalizować stan sprawy pod kątem możliwości zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. Z powyższych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 135 tego aktu Sąd uchylił także decyzję organu pierwszej instancji. Dostrzeżone uchybienia tkwiły bowiem w aktach obu instancji. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy, w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).