VI SA/Wa 2003/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi P. J. na postanowienie Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] września 2011 r. Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej Główny Inspektor), w wyniku rozpoznania wniosku P. J. (dalej skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] sierpnia 2011 r., którym odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej Wojewódzki Inspektor) o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu zafałszowanych artykułów rolno-spożywczych. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W grudniu 2010 r. Wojewódzki Inspektor nałożył na skarżącego karę pieniężną za wprowadzenie do obrotu zafałszowanych artykułów rolno-spożywczych, uwzględniając przy tym stopień szkodliwości czynu. Stopień szkodliwości wyznaczono na poziomie wysokim, gdyż skarżący nagminnie zafałszowywał przetwory mleczne. W ocenie organu takie działania skarżącego przekładają się na pogorszenie opinii konsumentów o wyrobach mlecznych innych polskich i zagranicznych producentów tych artykułów. Na potwierdzenie naruszeń przywołano liczne decyzje wydane na skarżącego, którymi stwierdzano niewłaściwą jakość handlową jego produktów. Pośród tych decyzji była zakazująca wprowadzania do obrotu partii [...] kg m. a’[...] g niespełniającego wymagań. W styczniu 2011 r. skarżący złożył odwołanie od decyzji nakładającej karę pieniężną, a następnie w lutym 2011 r. wniósł o stwierdzenia nieważności decyzji wskazanych w uzasadnieniu tej decyzji m.in. zakazującej wprowadzania do obrotu partii [...] kg m. a’[...] g niespełniającego wymagań. Z uwagi na ww. wniosek skarżący w marcu 2011 r. wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie nałożenia na niego kary pieniężnej, do czasu rozstrzygnięcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zakazującej wprowadzania do obrotu partii [...] kg m. a’[...] g. W uzasadnieniu swojego żądania podał, że Wojewódzki Inspektor wymierzając karę pieniężną wziął pod uwagę wysoki stopień zawinienia. Zatem w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji ów stopień zawinienia może ulec zmianie, a co za tym idzie także wymiar kary. Główny Inspektor odmawiając zawieszenia postępowania powołał się na art. 97 § 1 oraz art. 98 § 1 k.p.a. Podał, że zawieszeniu na wniosek strony podlegają jedynie postępowania, które podjęte zostały na wniosek strony. Postępowanie zakończone w grudniu 2010 r. nałożeniem na skarżącego kary pieniężnej było wszczęte z urzędu, wobec czego wniosek skarżącego nie mógł zostać uwzględniony. Główny Inspektor stwierdził przy tym, że w sprawie nie zachodzą okoliczności wskazane jako podstawa obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Uznał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest postępowaniem, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zarzucił organowi błędną wykładnię art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Podał, że w niniejszej sprawie istnieje zagadnienie, które będzie dopiero przedmiotem rozstrzygnięcie Głównego Inspektora na skutek złożonych do niego wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji. Skarżący nie ma wątpliwości, że w sytuacji gdy przedmiotowe wnioski zostaną rozpoznane i w stosunku do decyzji, które były podstawą wymierzenie w grudniu 2010 r. kary pieniężnej zostanie stwierdzona nieważność, dopiero wówczas możliwe będzie właściwe i pełne rozpoznanie sprawy w przedmiocie odwołania od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Główny Inspektor podał, że w sprawie nie ma zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż decyzja, co do której skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności nie jest kwestią prejudycjalną dla postępowania w sprawie odwołania od decyzji nakładającej karę pieniężną. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wnosząc o uchylenie postanowienia zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne, obligujące organ do zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że zagadnienie wstępne to zagadnienie materialnoprawne (otwarte, samoistne), gdy w ramach stanu faktycznego stanowiącego podstawę faktyczną rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej występuje jako jego element kwestia, której uprzednie rozstrzygnięcie warunkujące rozpatrzenie sprawy administracyjnej, jest uzależnione od rozpatrzenia sprawy przez "inny organ lub sąd". Powołując się na doktrynę wskazał, że innym organem może być również ten sam organ administracji publicznej w sytuacji, gdy prowadzi lub jest właściwy do prowadzenia innego, odrębnego przedmiotowo postępowania administracyjnego lub innego postępowania, w którym podejmowane jest rozstrzygnięcie. Zdaniem skarżącego chodzi zatem niekoniecznie o inny organ w rozumieniu instytucjonalnym, lecz raczej inne postępowanie, które może być prowadzone przez ten sam organ administracji publicznej. W stanie faktycznym niniejszej sprawy istnieje zagadnienie, które będzie dopiero przedmiotem rozstrzygnięcia przez Głównego Inspektora na skutek złożonych wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji. Nie ma wątpliwości, że w sytuacji, gdy przedmiotowe wnioski zostaną rozpoznane i w stosunku do decyzji, które były podstawą wymierzenia kary pieniężnej zostanie stwierdzona nieważności, dopiero wówczas możliwe będzie rozpatrzenie sprawy odwołania od nałożenia kary pieniężnej. W ocenie skarżącego w sprawie istnieje związek przyczynowy pomiędzy przedmiotowym postępowaniem, tj. w sprawie nałożenia kary pieniężnej, a złożonymi wnioskami o stwierdzenie nieważności decyzji. Nie ma wątpliwości, że gdyby orzeczono nieważność decyzji, wówczas należałoby uznać, że chociażby z tego względu kara pieniężna została orzeczona w sposób nieprawidłowy i na podstawie nieobowiązujących już przesłanek. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia – w niniejszej sprawie postanowienia, pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron, oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Dokonując oceny zasadności skargi Sąd doszedł do przekonania, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w sprawie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym jest zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania administracyjnego, do rozstrzygnięcia, którego właściwym jest inny organ lub sąd, a rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracyjny. Innymi słowy, treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracyjny. Rozstrzygnięciem jest czynność prawna organu lub sądu zarówno orzecznicza, jak i rejestracyjna, a także czynności stron procesowych dokonane przed organem procesowym, jeżeli po spełnieniu przewidzianych prawem warunków wywierają skutki równe rozstrzygnięciu organu procesowego. Dotyczyć może uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne (zob. kom. Kodeks postępowania administracyjnego Piotr Przybysz Lexis Nexis). Kwestia zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji jest najbardziej sporna. Pojawiające się kontrowersje wynikają z faktu, że formułując wymóg istnienia zależności, Kodeks postępowania administracyjnego nie określa jej charakteru. W ocenie Sądu, przepis art. 97 k.p.a. wymaga zależności bezpośredniej, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 maja 1999 r. IV SA 7444/97 niepubl.). O kwestii prejudycjalnej w postępowaniu administracyjnym wypowiadali się niejednokrotnie zarówno przedstawiciele doktryny, jak i w swoich orzeczeniach sądy administracyjne. Przegląd poglądów na temat pojęcia oraz istoty prejudycjalności zaprezentował m.in. J. Rodziewicz (w:) Prejudycjalność w postępowaniu cywilnym, Gdańsk 2000r., strony 7-18, gdzie podaje m.in. że pod pojęciem prejudycjalności rozumie się najczęściej przesądzające znaczenie, jakie posiada rozstrzygnięcie jednej sprawy dla rozstrzygnięcia drugiej sprawy lub technicznoprawną konieczność rozstrzygnięcia jednej sprawy po to, aby następnie można było rozstrzygnąć inną sprawę. Z kolei Wojciech Jakimowicz w artykule pt.: "O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym" opublikowanym (w:) Samorząd Terytorialny 2003/10/29 wskazuje: "samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ, na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania". Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z 17 lipca 2003 r. II SA 427/02 podkreślił, iż prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie, co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd. W rozpoznawanej sprawie skarżący wniósł o zawieszenie postępowania odwoławczego od decyzji Wojewódzkiego Inspektora wskazując, iż w sprawie istnieje związek przyczynowy pomiędzy przedmiotowym postępowaniem, a złożonymi wnioskami o stwierdzenie nieważności decyzji, albowiem wyniki postępowań w sprawie nieważności tych decyzji będą miały wpływ na wynik przedmiotowego postępowania odwoławczego. Sąd podzielił stanowisko organu, że sprawa w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zakazującej wprowadzania do obrotu partii [...] kg m. a’[...] g niespełniającego wymagań nie jest kwestią prejudycjalną dla postępowania w sprawie odwołania od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu zafałszowanych artykułów rolno-spożywczych. Sąd uznał również, że organ odmawiając zawieszenia postępowania administracyjnego nie naruszył dyspozycji przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i w sposób właściwy uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, podając podstawowe jego motywy. Mając na uwadze powyższe skargę należało oddalić na podstawie art. 151 (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm.), jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.