VI SA/Wa 2005/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2009 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej oddala skargę Decyzją z dnia [...] lipca 2008r. Nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA), na podstawie art. 29 ust.1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2007r., Nr 19, poz.115 ze zm. powoływanej dalej jako "uodp") , art. 138§1 pkt 1 k.p.a.w zw z art. 1273 k.p.a. po rozpoznaniu wniosku A. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] lutego 2008r. Nr [...] o odmowie wydania zezwolenia na lokalizacje zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] K. – T. do działki nr [...] położonej w miejscowości M., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że A. S. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2008r. domagał się od organu wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] powołując się na zamiar prowadzenia na tej działce działalności usługowej. Odmawiając wydania stosownego zezwolenia organ odwoławczy podniósł, że droga krajowa nr [...] została zakwalifikowana zarządzeniem GDDKiA z dnia 2 stycznia 2008r. w sprawie ustalenia klas istniejących dróg krajowych do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Odwołując się do § 9 ust.1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, powoływanego dalej jako "Rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie") organ zaakcentował, że w rozpatrywanej sprawie nie doszukał się wyjątkowej sytuacji o jakiej mowa w powołanym przepisie, gdyż działka nr [...] przylega do drogi gruntowej oznaczonej nr ew. [...] będącej we władaniu gminy M. a poprzez nią oraz działkę nr [...] również będącą we władaniu ww. gminy do drogi krajowej nr [...]. Ponieważ obsługa komunikacyjna nieruchomości wnioskodawcy może być zapewniona poprzez drogi będące we władaniu gminy M. bez konieczności wykonywania zjazdu z drogi krajowej nr [...] organ uznał, że nie ma podstaw do wydania wnioskowanego zezwolenia. Tym bardziej, że na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...] występuje szczególnie duże nasilenie ruchu drogowego a bezsprzecznym jest, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ogranicza jego płynność. Odpierając zarzuty odwołującego się, że zły stan wzmiankowanych dróg gminnych uniemożliwia stronie prowadzenie działalności gospodarczej organ stwierdził, że strona może wystąpic do gminy o podjęcie stosownych działań zmierzających do poprawienia istniejącej sytuacji albowiem w myśl art. 6 ust.1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym zadania własne gminy obejmują m.in. sprawy gminnych dróg, ulic, mostów oraz organizacji ruchu drogowego. Zdaniem organu, pozytywne rozpatrzenie wniosku strony nie jest możliwe zważywszy, iż zgoda oznaczałaby oczywiste naruszenie zasady bezpieczeństwa ruchu drogowego, dlatego organ ostatecznie przyznał prymat ważnemu interesowi społecznemu nad interesem indywidualnym wnioskującego o wydanie przedmiotowego zezwolenia. W skardze na powyższą decyzję, wnosząc o uchylenie decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2008r. Nr [...] A. S. zarzucił decyzji naruszenie art. 7, 10, 81, 7, 77 k.p.a. W uzasadnieniu podniósł, że organ pominął słuszny interes wnioskodawcy, nie przesłuchał strony ani nie umożliwił skarżącemu zapoznanie się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, przyjęcie wbrew dokumentom zebranym w sprawie, że do spornej działki istnieje dojazd dostępny dla innych użytkowników, gdyż stan techniczny, szerokość dróg dojazdowych o jakich mowa w decyzji nie jest odpowiedni. Nadto, zdaniem strony, fakt istnienia odpowiedniego innego dojazdu powinien być wykazany i udowodniony za pomocą opinii biegłego geodety. W ocenie strony organ bezpodstawnie przyjął, że budowa zjazdu do działki nr [...] powodowałaby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu zważywszy, że wnioskodawca jako jedyny w miejscowości M. ubiega się o wydanie przedmiotowej zgody. Ponadto organem rozstrzygającym o pozwolenie na budowę zjazdu powinien być Starosta a nie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, gdyż zjazd jako element budowlany nie częścią modernizowanej drogi, jest tylko miejscem połączenia drogi publicznej z nieruchomością w rozumieniu ustawy o planowaniu przestrzennym. Skarżący wniósł także o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w decyzji. W zakresie wniosku o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego organ stwierdził, że w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy nie widzi przesłanek do prowadzenia wnioskowanego postępowania. Odnosząc się natomiast do zarzutu braku właściwości rzeczowej organu GDDKiA stwierdził, że sprawa nie dotyczy wydania zezwolenia na budowę zjazdu (co faktycznie należy do kompetencji właściwego Starosty), ale wydania decyzji na lokalizacje zjazdu, co niewątpliwie należy do właściwości GDDKiA. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Przedmiotem skargi wniesionej przez A. S. była decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o odmowie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] położoną w M. Strona postawiła w skardze szereg zarzutów, w tym zarzut braku właściwości rzeczowej GDDKiA do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Zdaniem Sądu, wszystkie podniesione zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Rozpatrując w pierwszej kolejności zarzut najdalej idący tj. dotyczący braku właściwości rzeczowej organu do rozpatrzenia sprawy, którego ewentualne uwzględnienie powodowałoby konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156§1 pkt 1 k.p.a.) należy wyjaśnić, że proces inwestycyjny związany z budową zjazdów regulują przede wszystkim Ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2006r, Nr 156, poz.1118 ze zm.) oraz Ustawa z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2007r, Nr 19, poz.115 ze zm. powoływanej dalej jako "uodp"). Inwestor ma obowiązek uzyskania od zarządcy drogi publicznej zezwolenia na lokalizację (przebudowę) zjazdu, uzgodnienia projektu budowy (przebudowy) zjazdu z właściwym zarządcą drogi publicznej, uzyskania przed rozpoczęciem robót budowlanych zgody zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 8 uodp zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące miejsce dostępu do drogi publicznej. W świetle przepisów prawa budowlanego zjazdy traktować należy jako obiekty budowlane. Ich budowa wymaga zatem uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 29 ust. 1 uodp budowa albo przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległej do drogi. Zasada ta nie dotyczy budowy lub przebudowy zjazdów związanych budową lub przebudową drogi – w takiej sytuacji obowiązek przebudowy istniejących zjazdów lub budowy nowych ciąży na zarządcy drogi. Wystąpienie z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę zjazdu powinno zostać poprzedzone uzyskaniem od zarządcy drogi publicznej zezwolenia na lokalizację zjazdu. Zezwolenie to musi mieć formę decyzji administracyjnej. Przy czym w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że decyzja w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu nie zastępuje ani orzeczenia sądu o ustanowieniu służebności drogi koniecznej, ani pozwolenia na budowę wymaganego przez przepisy prawa budowlanego (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 1998 roku, sygn. akt II SA 1414/97). W sytuacjach, kiedy warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne tego wymagają, zarządca może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Po uzyskaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu inwestor powinien zwrócić się do właściwego organu administracji budowlanej o wydanie decyzji – pozwolenia na budowę zjazdu. Wydanie pozwolenia na budowę uwarunkowane jest dokonaniem stosownego uzgodnienia projektu budowlanego z zarządcą drogi publicznej, który wydał zezwolenie na lokalizację zjazdu publicznego. Przy czym uzyskanie przez inwestora uzgodnienia nie może zastępować zezwolenia właściwego zarządcy drogi publicznej na lokalizację (przebudowę) zjazdu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2000 roku, sygn. IV SA 2605/00). Udzielenie pozwolenia na budowę również nie otwiera drogi do rozpoczęcia robót budowlanych. Aby je podjąć, należy uzyskać zezwolenie zarządcy drogi publicznej na zajęcie pasa drogowego. Przenosząc powyższe rozważania teoretyczne na grunt rozpatrywanej sprawy należy podkreślić, że skarżący domagał się w niniejszym postępowaniu administracyjnym wydania zezwolenia na wykonanie zjazdu z drogi krajowej nr [...] do swojej działki nr [...] położonej w miejscowości M. a nie wydania pozwolenia na budowę zjazdu z drogi krajowej. W tym stanie rzeczy organem właściwym do wydania wnioskowanego zezwolenia był Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jako zarządca drogi krajowej (v. art. 18 ust.1 pkt 1 uodp). Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 29 ust.1 i 4 uodp, w myśl, którego budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. a zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Ustawa o drogach publicznych nie określa przesłanek warunkujących uzyskanie od zarządu drogi zgody na lokalizację zjazdu publicznego. Decyzje w tym zakresie wydawane są zatem w ramach uznania administracyjnego, a granice tego uznania wyznaczają interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także przepisy szczególne art. 17 ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz § 9 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie. Ponadto orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że naczelną zasadą przy wyrażaniu takiej zgody jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Zdaniem Sądu, dokonana w niniejszej sprawie przez organ ocena materiału dowodowego nie budzi zastrzeżeń. Bezsporne jest, iż droga krajowa nr [...] została zakwalifikowana jako droga główna ruchu przyspieszonego klasy GP. Tym samym zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. stosowanie zjazdów z tej drogi powinno mieć charakter wyjątkowy. Przeciwko usytuowaniu zjazdu zgodnie z wnioskiem A. S. przemawia fakt, iż obsługa komunikacyjna nieruchomości skarżącego może następować poprzez drogi będące we władaniu gminy M., które ostatecznie mają bezpośrednie włączenie do drogi krajowej nr [...]. Według ustaleń organu, niekwestionowanych przez stronę, na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej występuje szczególnie duże natężenie ruchu drogowego (w roku 2005 wynosiło 21920 pojazdów na dobę, co stanowiło blisko piętnastoprocentowy wzrost w porównaniu z rokiem 2000). W tym stanie rzeczy argumentacja organu, że urządzenie zjazdu bezpośredniego ze spornej działki do drogi krajowej nr [...] zagrażałoby bezpieczeństwu ruchu drogowego nie jest stwierdzeniem arbitralnym. Jest bowiem oczywiste, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, chociażby z tego powodu, że wymusza na wszystkich uczestnikach ruchu na tej drodze konieczność zmniejszenia (czasami drastycznego) dozwolonej prędkości a w konsekwencji powoduje ograniczenie płynności ruchu powodujące niejednokrotnie kolizje drogowe. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że za uwzględnieniem wniosku powinna przemawiać okoliczność, iż nie istnieje faktyczna możliwość dojazdu do drogi krajowej innymi drogami wskazanymi w decyzji, ponieważ drogi te są podmokłe, za wąskie etc. Skarżący może bowiem wystąpić do gminy M., jako zarządcy tych dróg o doprowadzenie ich do prawidłowego stanu, gdyż do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty m.in. w sprawach gminnych dróg. Sąd uznał również, że brak jest podstaw do zarzucenia Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad, że wydał zaskarżoną decyzję w sposób dowolny i niepoparty dowodami. Zdaniem Sądu, organ wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności, ustalił stan faktyczny zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Zastosował również zasadę zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Uzasadnienie decyzji w pełni odpowiada wymogom, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Organ oparł się na dokumentach geodezyjnych (mapy), wypisach z rejestru gruntów zawartych w aktach sprawy, złożonych m.in. przez stronę. Był to materiał wystarczający dla podjęcia decyzji. W tym stanie rzeczy, nie można postawić organowi zarzutu, że nie przeprowadził z urzędu dowodu z przesłuchania skarżącego zwłaszcza, że sam skarżący o przeprowadzenie takiego dowodu nie występował. Zarówno w toku postępowania przed organem jak i w skardze do Sądu A. S. również nie podał jakie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności miałby wskazać podczas ewentualnego przesłuchania. Należy podkreślić, że wniosek o wydanie zezwolenia dostatecznie jasno precyzował żądanie strony. Zaakcentowania również wymaga, że w omawianym rodzaju spraw administracyjnych zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym. Może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Przepisy te nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę. Na drodze klasy GP zjazdy mogą być stosowane wyjątkowo, w sytuacjach określonych w § 9 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., a ponadto z zachowaniem - w przypadku zjazdów publicznych - warunków określonych między innymi w § 78 ust. 1 i § 2 oraz § 113 ust. 1-10 tego rozporządzenia. Zjazdy nie mogą być wykonane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania (§ 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia) oraz na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu (§ 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia). Niedopuszczalne jest zatem wyrażenie przez zarządcę drogi zgody na lokalizację zjazdu w takich miejscach, nawet w sytuacjach przewidzianych w § 9 ust. 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia. Uwzględniając powyższe skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako, że nie ma usprawiedliwionych podstaw.