VI SA/Wa 2006/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2012 r. sprawy ze skargi T.S.A. z siedzibą w W. (obecnie T. Sp. z o.o. z siedzibą w W.) na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie zmiany koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego oddala skargę Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (organ) decyzją z dnia z [...] lutego 2008 r. nr [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy skargi T. SA w W. (skarżąca) utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2007 r. w sprawie zmiany koncesji nr [...] z [...] lutego 2004 r., przez dodanie punktu XIV określającego podstawy wymiaru oraz wysokość opłaty za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego o charakterze uniwersalnym pod nazwą "P.". Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 40 ustawy o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2004 r. Nr 253, poz.2531, ze zm. - u.r.t) – cytowanej dalej jako "u.r.t.". Wydając decyzję z [...] lutego 2008 r. organ stwierdził, że art. 40 ust. 2 u.r.t. stanowiący delegację ustawową do wydania rozporządzenia Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 4 lutego 2000 r. w sprawie opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych (Dz. U. Nr 12, poz. 153, ze zm.; rozporządzenie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji - KRRiT - z 4 lutego 2000 r.) określa zarówno podmiot uprawniony do jego wydania oraz wyznacza zakres przedmiotowy materii, która ma zostać w nim uregulowana - spełniając tym samym wymagania szczegółowości przedmiotowej i podmiotowej. Podniósł, że ustawodawca wskazał na konieczność uwzględnienia przy wydawaniu przedmiotowego rozporządzenia "charakteru poszczególnych nadawców i ich programów", tym samym uzależniając od tej przesłanki wysokość opłat. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wyjaśnił, że wytyczne te nie muszą być zawarte w przepisie formułującym upoważnienie do wydania rozporządzenia, ale mogą być także zrekonstruowane na podstawie innych przepisów ustawy. Organ, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazał, że skoro przedmiotowe rozporządzenie jest aktem obowiązującym, a przepis na podstawie którego zostało wydane korzysta z domniemania zgodności z Konstytucją - to organ miał obowiązek wydać koncesję z określoną w niej opłatą, naliczoną zgodnie z tym aktem tj. rozporządzeniem z dnia 4 lutego 2000 roku w sprawie opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych. Skarżąca zarzuciła decyzji z [...] lutego 2008 r. naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 92 ust. 1 i art. 217 w związku z art. 2 Konstytucji, art. 40 ust. 2 u.r.t. i rozporządzenia KRRiT z 4 lutego 2000 r. Wskazała, że wszelkie opłaty koncesyjne stanowią daninę publiczną w rozumieniu Konstytucji. Zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu KRRiT z 4 lutego 2000 r. obejmuje wysokość opłaty koncesyjnej oraz fakultatywnie – na skutek użycia przez ustawodawcę zwrotu "może określić" – określenie podmiotów zwolnionych od tej opłaty. W ocenie skarżącej, KRRiT, ustalając zasady obliczania wysokości opłaty koncesyjnej w § 2 i § 3 tego rozporządzenia, wykroczyła poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 40 ust. 2 u.r.t. Ponadto samo upoważnienie zawiera niewystarczające wytyczne do wydania rozporządzenia o treści zawartej w tym rozporządzeniu. Skarżąca podkreśliła także, że regulacja zawarta w § 2 i § 3 rozporządzenia KRRiT z 4 lutego 2000 r. nie powinna być określona w przepisach rangi podustawowej, gdyż koliduje to z zasadami wywodzonymi z art. 217 w związku z art. 2 Konstytucji, tj. zasadą wyłączności ustawy w sprawach wolności i praw oraz w obszarze prawa daninowego. Organ uznał skargę za bezzasadną, wskazując, że zarówno ustawa o radiofonii i telewizji, jak i zakwestionowane rozporządzenie mają charakter obowiązujący i nie zostały uznane za niekonstytucyjne. Sąd w toku rozpoznawanej sprawy powziął wątpliwość, czy upoważnienie zawarte w art. 40 ust. 2 u.r.t. "stanowi wystarczającą podstawę do określenia wysokości daniny publicznej", a w związku z tym, "czy treść wydanego na jego podstawie rozporządzenia jest zgodna z art. 92 ust. 1 i art. 217 w związku z art. 2 Konstytucji". Sąd wskazał, że zgodnie z art. 84 Konstytucji każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. A contrario nikt nie jest zobowiązany do ponoszenia danin czy podatków, które nie są nałożone przez ustawę. O ile z art. 84 Konstytucji obowiązek nakładania danin i podatków w drodze ustawy wynika pośrednio, o tyle art. 217 Konstytucji bezpośrednio formułuje zasadę wyłączności ustawowej w dziedzinie podatków, stanowiąc, że nakładanie podatków i innych danin publicznych, a także określanie podmiotów i przedmiotów opodatkowania, stawek podatkowych, zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Postanowieniem z dnia 29 września 2008 r. Sąd skierował do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawne dotyczące zgodności z Konstytucją ww. przepisów i zawiesił postępowanie w sprawie. Wyrokiem z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt P 9/09 Trybunał Konstytucyjny orzekł w części I, w pkt 1, iż art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 226, Nr 85, poz. 459 i Nr 112, poz. 654) jest niezgodny z art. 217 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W pkt 2 orzekł, iż rozporządzenie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 4 lutego 2000 r. w sprawie opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych (Dz. U. Nr 12, poz. 153 i Nr 90, poz. 1007, z 2002 r. Nr 58, poz. 541 oraz z 2007 r. Nr 124, poz. 870) jest niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Nadto Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 40 ust. 2 ustawy powołanej w części I w punkcie 1 oraz rozporządzenie powołane w części I w punkcie 2 tracą moc obowiązującą z upływem 12 (dwunastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Postanowieniem z dnia 13 października 2011 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie. Na rozprawie w dniu 9 lutego 2012 r. strony podtrzymały dotychczasowe stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania jest decyzja Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia z [...] lutego 2008 r. utrzymująca w mocy decyzję z [...] września 2007 r. w sprawie zmiany koncesji nr [...] z [...] lutego 2004 r., przez dodanie punktu XIV określającego podstawy wymiaru oraz wysokość opłaty za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego o charakterze uniwersalnym pod nazwą "P.". Wyrokiem z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt P 9/09 Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 226, Nr 85, poz. 459 i Nr 112, poz. 654) oraz rozporządzenia Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 4 lutego 2000 r. w sprawie opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych (Dz. U. Nr 12, poz. 153 i Nr 90, poz. 1007, z 2002 r. Nr 58, poz. 541 oraz z 2007 r. Nr 124, poz. 870). Nadto Trybunał Konstytucyjny orzekł w części II sentencji wyroku, że art. 40 ust. 2 ustawy powołanej w części I w punkcie 1 oraz rozporządzenie powołane w części I w punkcie 2 tracą moc obowiązującą z upływem 12 (dwunastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny przez odroczenie w ww. wyroku utraty mocy obowiązującej, art. 40 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji oraz rozporządzenia KRRiT z dnia 4 lutego 2000 r. uznał, że pozostają one w okresie odroczonej utraty mocy obowiązującej, częścią obowiązującego porządku prawnego. We wskazanym wyroku Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż nie jest kwestionowana i nadal obowiązuje zasada określona w art. 40 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, zgodnie z którą za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych pobiera się opłatę. W związku z powyższym w ocenie Trybunału konieczne stało się odroczenie utraty mocy obowiązującej przedmiotowych przepisów, tak aby nie nastąpiła sytuacja w której uniemożliwione byłoby prowadzenie procesów koncesyjnych z uwagi na brak możliwości pobrania opłaty z tytułu udzielenia koncesji. W powołanym powyżej wyroku Trybunał Konstytucyjny uznał za zasadny wniosek wszystkich uczestników postępowania o odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów w celu umożliwienia ustawodawcy dostosowania treści przepisów ustawy o radiofonii i telewizji do sytuacji wynikającej z orzeczenia Trybunału. Trybunał w cytowanym wyroku podkreślił, iż wskutek odroczenia utraty mocy obowiązującej art. 40 ust. 2 u.r.t. i wydanego na jego podstawie rozporządzenia, przepisy te w dalszym ciągu będą stanowiły element obowiązującego porządku prawnego aż do momentu określonego w punkcie II sentencji, chyba że ustawodawca dokona ich zmiany we wcześniejszym terminie. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż ww. rozporządzenie KRRiT z dnia 4 lutego 2000 r., jak również art. 40 ust. 2 u.r.t. pozostają częścią obowiązującego porządku prawnego i mogą stanowić aktualnie dla Sądu podstawę orzekania w niniejszej sprawie. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 lipca 2003 r., sygn. akt K 25/01 wskazano, że możliwość określenia przez Trybunał Konstytucyjny późniejszego niż dzień ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw terminu utraty mocy obowiązującej niezgodnego z Konstytucją przepisu ustawy, znajduje wyraźną i niewątpliwą podstawę w art. 190 ust. 3 Konstytucji. W razie skorzystania przez Trybunał Konstytucyjny z tej możliwości do nadejścia wskazanego przez Trybunał terminu uznany za niezgodny z konstytucją przepis zachowuje moc obowiązującą, a zatem musi być przestrzegany i stosowany przez wszystkich jego adresatów. Zgodnie bowiem z art. 190 ust. 1 Konstytucji także to rozstrzygnięcie zamieszczone w tekście orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest nie tylko ostateczne, ale i ma moc powszechnie obowiązującą. Zakresem tej mocy objęte są również wszystkie sądy, Konstytucja nie przewiduje bowiem wyjątku w stosunku do zasady wyrażonej w art. 190 ust. 1 Konstytucji. Podobne stanowisko Trybunał Konstytucyjny prezentował również w innych orzeczeniach, w tym m.in. w wyroku z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt SK 1/04, z dnia 31 marca 2005 r., sygn. akt SK 26/02, a także w wyroku z dnia 27 kwietnia 2005 r., sygn. akt P 1/05. Do tego stanowiska przychyla się także Sąd Najwyższy (tak w uchwale SN z 23 stycznia 2004 r., sygn. 111 CZP 112/03, "Wokanda" 2004, nr 7-8, poz. 8; zob. także wskazaną w niej uchwałę SN z 3 lipca 2003 r" sygn. III CZP 45/03, OSNC 2004, nr 9, poz. 136 oraz wyrok SN z 29 marca 2000 r., sygn. III RN 96/98, OSNP 2000, nr 13, poz. 500; podobnie: postanowienie SN z 12 marca 2003 r., sygn. I P ,-157/02, OSNP 2004, nr 14, poz. 244). Ze względu na powszechnie obowiązującą moc orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 ust. 1 Konstytucji), Sąd Najwyższy uznał, iż jest związany wyrokiem Trybunału także w zakresie, w jakim przesądza on o terminie utraty mocy obowiązującej przez niezgodny z Konstytucją przepis. Stwierdził ponadto, że z art. 190 ust. 3 Konstytucji wynika wyraźnie, że jeśli Trybunał odracza utratę mocy obowiązującej przez wadliwą normę, to zachowuje ona moc przez okres wskazany w orzeczeniu. To zaś oznacza, że sądy i inne podmioty powinny stosować tę normę. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2006r. sygn. akt II OSK 1403/05, wskazał, że istota problemu sprowadza się do tego, jakie znaczenie prawne w sprawie rozpoznawanej przez sąd ma stwierdzenie przez Trybunał, że przepis rozporządzenia, który ma być podstawą oceny legalności zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego, jest niezgodny z Konstytucją, przy czym Trybunał orzekł na podstawie art.190 ust. 3 Konstytucji, że przepis ten traci moc obowiązującą z dniem określonym przez Trybunał. Zdaniem Trybunału, do nadejścia wskazanego terminu, uznany za niezgodny z Konstytucją przepis zachowuje moc obowiązującą, a zatem musi być przestrzegany i stosowany przez wszystkich jego adresatów. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 1208/10, stwierdził, że domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie sędziego ustawą, przewidziane w art. 178 ust. 1 Konstytucji, obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc obowiązująca. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż organ stosując przy wydaniu zaskarżonej do sądu decyzji przepisy prawa, których konstytucyjność została zakwestionowana w podanym wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, działał należycie jako adresat norm w nich zawartych i w konsekwencji uprawniony był do określenia opłaty za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego, uzyskanej przez skarżącą w dniu [...] lutego 2004 r., zarówno na podstawie art. 40 ust. 2 u.r.t., jak i rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Jak wynika bowiem z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, wskutek odroczenia utraty mocy obowiązującej art. 40 ust. 2 u.r.t. i wydanego na jego podstawie rozporządzenia, przepisy te w dalszym ciągu będą stanowiły element obowiązującego porządku prawnego aż do momentu określonego w punkcie II sentencji wyroku, chyba że ustawodawca dokona ich zmiany we wcześniejszym terminie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji właściwe zastosował przepisy prawa regulujące kwestie wymiaru oraz wysokości opłaty za udzielenie koncesji, określając ją na poziomie wskazanym w decyzji z dnia [...] września 2007 r., utrzymanej w mocy decyzją zaskarżoną do Sądu. Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) orzekł, jak w sentencji.