VI SA/Wa 2008/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant Michał Syta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2006 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 155 kpa, uchyliło decyzję Zarządu Dróg Miejskich w [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. i umorzyło postępowanie w sprawie. Decyzją uchyloną Zarząd Dróg Miejskich w [...] odmówił zmiany swojej decyzji z dnia [...] stycznia 2003 r. zezwalającej A. SA z siedzibą w P. na zajęcie pasa drogowego [...] w rejonie ul. [...] w celu usytuowania nośnika reklamowego. A. SA wnioskowało o zmianę decyzji z dnia [...] stycznia 2003 r. w części dotyczącej nazwy lokalizacji z jednoczesną zmianą opłaty za zajęcie pasa drogowego, bowiem zdaniem spółki reklama została umieszczona nie w pasie drogi krajowej lecz drogi wojewódzkiej. Kolegium ustaliło, iż w dacie wydania decyzji przez ZDM w [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r., o odmowie zmiany decyzji z dnia [...] stycznia 2003 r., termin zakreślony spółce w decyzji z dnia [...] stycznia 2003 r. na zajęcie pasa drogowego wygasł, bowiem decyzja zezwalająca określa czas zajęcia pasa drogowego do dnia [...] lipca 2004 r. Wniosek o zmianę decyzji A. SA złożyła w dniu [...] czerwca 2004 r. jednakże został on rozpatrzony już po wygaśnięciu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. (III SA 2225/01) organ administracji stwierdził, iż wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, bowiem w chwili podejmowania decyzji ([...] sierpnia 2004 r.) przez ZDM w [...] decyzja będąca przedmiotem rozstrzygnięcia nie istniała, zatem postępowanie w sprawie należało umorzyć. Od decyzji tej A. SA złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca postawiła zarzuty naruszenia art. 40 § 2 kpa poprzez błędne przyjęcie, że decyzja I instancji została doręczona prawidłowo, bowiem strona była reprezentowana przez pełnomocnika, a decyzję doręczono stronie. Zdaniem skarżącej decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa określonym art. 156 §1 pkt 2 kpa. Błędnie przyjęto, że decyzja została wydana na podstawie art. 155 kpa oraz, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Spółka wskazała, iż M. G. – składający wniosek o zmianę decyzji – nie był członkiem zarządu, a we wcześniejszych sprawach przedkładał pełnomocnictwo spółki, zatem to jemu, jako pełnomocnikowi, zgodnie z art. 40 § 2 kpa powinna zostać doręczona decyzja I instancji, a nie spółce. Z uwagi na powyższe strona uzasadniała stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], bowiem decyzja, skutkiem jej nieprawidłowego doręczenia nie weszła do obrotu prawnego. W ocenie spółki SKO błędnie przyjęło, że ZDM w [...] rozpatrzył wniosek w trybie art. 155 kpa bowiem nie zmienił, ani nie uchylił decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Umorzenie postępowania nastąpiło z naruszeniem art. 105 kpa, gdyż zdaniem skarżącej wniosek o zmianę decyzji został złożony w okresie jej obowiązywania lecz nie został rozpatrzony w terminie. Za zmianą decyzji na podstawie art. 155 kpa przemawiał interes społeczny i słuszny interes strony, która ponosiła opłaty wyższe od obowiązujących, bowiem reklama stała nie w pasie drogi krajowej lecz drogi wojewódzkiej. Nadto, jak dowodziła skarżąca, z uwagi na nieprawidłowe doręczenie decyzji, postępowanie w sprawie nie zostało jeszcze zakończone. Natomiast przepis art. 155 kpa stanowiąc o zmianie decyzji ostatecznej odnosi się, w rozumieniu skarżącej, do decyzji ostatecznych obowiązujących i takich, które wygasły. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] wnosiło o jej oddalenie. Kolegium wskazało, iż w dacie ([...] czerwca 2004 r.) złożenia wniosku o zmianę decyzji z dnia [...] stycznia 2003 r. była już wydana nowa decyzja z dnia [...] czerwca 2004 r. zezwalająca na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego na okres od dnia [...] lipca 2004 r. do dnia [...] października 2004 r. Jednocześnie Kolegium podniosło, iż Dyrektor M. G. faktycznie składał do spraw toczących się przed ZDM w [...] pełnomocnictwa lecz do sprawy o zmianę decyzji z dnia [...] stycznia 2003 r. umocowania nie przedstawił. Niemniej organ I instancji potraktował M. G. jako pełnomocnika spółki wskazując w decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r. adres Regionu [...] spółki jako wskazany adres dla doręczeń. Decyzję odebrała osoba upoważniona przez spółkę, zatem zdaniem organu, nie można twierdzić, iż M. G. decyzji nie otrzymał i doszło do naruszenia art. 40 § 2 kpa. Kolegium uznało, iż decyzja wydana w trybie art. 155 kpa, odmawiając zmiany decyzji z dnia [...] stycznia 2003 r., nie naruszała art. 155 kpa., a w sprawie z wniosku o zmianę decyzji nie mogło zapaść rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności. Odnosząc się do własnego rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, iż zasadnym było uchylenie decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r. i umorzenie postępowania bowiem w dacie wydania zaskarżonej decyzji zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wygasło, a tym samym nie było przedmiotu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy). W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. Przedmiotem rozpoznania Sądu jest skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. uchylającą decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta m. [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. odmawiającą zmiany decyzji z dnia [...] stycznia 2003 r. zezwalającej A. SA z siedzibą w P. na zajęcie pasa drogowego [...] w rejonie ul. [...] w celu usytuowania nośnika reklamowego. Skarżąca spółka postawiła m. in. zarzut naruszenia art. 155 kpa, albowiem w jej przekonaniu organ odwoławczy błędnie ocenił, iż decyzja z dnia [...] sierpnia 2004 r. wydana została na podstawie powyższego przepisu. Zdaniem skarżącej gdyby decyzja ta miała oparcie w art. 155 kpa to rozstrzygnięcie w niej zawarte powinno ograniczać się do uchylenia lub zmiany decyzji. Z poglądem tym zgodzić się nie można, albowiem wniosek zgłoszony w trybie art. 155 k.p.a. uruchamia nowe postępowanie administracyjne, które może zostać zakończone w pierwszej instancji przez wydanie decyzji o odmowie uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej. Decyzja odmowna jest więc decyzją wydaną w I instancji i od tej decyzji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 kpa) przysługuje stronie odwołanie. Na powyższe wskazuje treść końcowej części art. 155 kpa odwołująca się do odpowiedniego stosowania art. 154 § 2 kpa. Przepis ten stanowi o dokonywaniu rozstrzygnięcia "w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji administracyjnej", a więc dotyczy rozstrzygnięcia zarówno pozytywnego jak i negatywnego w stosunku do żądania strony. Organ administracji zasadnie, w ocenie Sądu orzekającego w sprawie, uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w I instancji kierując się przesłanką bezprzedmiotowości postępowania z art. 105 § 1 kpa, z uwagi na fakt, iż w dacie wydania decyzji przez organ I instancji, został wyekspirowany okres obowiązywania zezwolenia, którego zmiany dochodziła spółka. Innymi słowy przestał istnieć przedmiot postępowania (decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego), którego modyfikacji żądała skarżąca, a jak wyraził to Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 stycznia 2003 r. (II SA 428/01) bezprzedmiotowe jest postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. W rozpoznawanej sprawie zachodziła także druga przesłanka do umorzenia postępowania przed organem I instancji. Okazało się bowiem, iż postępowanie administracyjne zostało wszczęte na podstawie wniosku osoby (M. G.), która nie byłą umocowana do złożenia wniosku. Osoba ta nie posiadała właściwego pełnomocnictwa do wszczęcia tego postępowania, natomiast organ I instancji nie zachował się zgodnie z art. 64 § 2 kpa. Nie można zatem mówić, iż w przedmiotowym postępowaniu występował pełnomocnik strony, bowiem pełnomocnictwo nie może być domniemane lecz wyraźnie wolą strony udzielone w wymagany sposób konkretnej osobie. Ponieważ w postępowaniu administracyjnym wystąpiła podstawowa przeszkoda do wszczęcia tego postępowania zachodziłaby podstawa do stwierdzenia jego nieważności. Jednakże postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym toczyło się nie trybie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lecz w trybie odwoławczym, zatem organ ten mógł jedynie dokonać rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 kpa. Ponieważ w każdej sprawie indywidualnej organ administracji publicznej powinien poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, dającej podstawę do jego umorzenia zgodnie z art. 105 § 1 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wykazało tą przesłankę brakiem przedmiotu postępowania. Faktem jest, iż organ odwoławczy po ustaleniu, że składający wniosek o wszczęcie postępowania nie był umocowany do tej czynności, powinien wykazać tę okoliczność jako drugą przesłankę umorzenia postępowania, jednakże wydana decyzja odpowiada prawu, albowiem przy wskazaniu tej drugiej podstawy umorzenia, organ odwoławczy obowiązany byłby dokonać takiego samego rozstrzygnięcia, jak zaskarżone. W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.