VI SA/Wa 2011/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 2007 r.; 2. stwierdza, że decyzje, o których mowa w punkcie 1 nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego P. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1600 (jeden tysiąc sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] września 2006 r. funkcjonariusze Komendy [...] Policji w W. skontrolowali na Rondzie [...] w W. samochód marki S. nr rej. [...], przeznaczony do przewozu osób, którym kierował kierowca P. B. Pojazd posiadał umieszczony na drzwiach napis E. i nr tel. [...], wyposażony był ponadto w urządzenie techniczne w postaci podświetlonego transparentu (lampy) zainstalowanego na dachu pojazdu z takim samym napisem, a także miał zamontowany wewnątrz taksometr fiskalny. Kierowca okazał do kontroli wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wystawionej dla Przedsiębiorstwa [...] z siedzibą w W. oraz umowę o współpracy z dnia [...] marca 2006 r. zawartą pomiędzy nim, a P. [...] Sp. z o.o. W wyniku tej kontroli Komendant [...] Policji wszczął w stosunku do P. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. postępowanie administracyjne, a następnie decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] nałożył na ten podmiot karę pieniężną w łącznej wysokości 15 000 zł na podstawie art. 92 ust. 1 i art. 92 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz lp. 2.9. załącznika do tej ustawy - za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. W następstwie wniesionego przez P. Sp. z o.o. odwołania od tej decyzji Komendant Główny Policji uchylił ją w całości decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Komendant [...] Policji rozpoznając ponownie sprawę decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] po raz kolejny nałożył na P. Sp. z o.o. karę pieniężną w łącznej wysokości 15 000 zł na podstawie art. 92 ust. 1 i art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 2.9. załącznika do tej ustawy za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. W wyniku wniesionego odwołania od tej decyzji Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta [...] Policji w części dotyczącej kary pieniężnej w kwocie 5000 zł za naruszenie zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy, a w pozostałej części utrzymał tę decyzję w mocy. W obszernej skardze na powyższą decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, pełnomocnik skarżącej zarzucił przede wszystkim naruszenie przepisów o właściwości organów administracyjnych, tj. jednostek Policji w oparciu o art. 6a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, wskazując, iż skutkuje to nieważnością postępowania na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Podniósł ponadto zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, a także przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, 10 i 77 § 1 k.p.a.) poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wniósł w związku z tym o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie w części dotyczącej kary pieniężnej w wysokości 10000 zł. W razie natomiast gdyby Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej co do istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji wniósł o rozważenie zasadności zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny wniosku [...] o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł także o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta [...] Policji z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości instancyjnej organów wskazując, iż stosownie do treści art. 6a ustawy o Policji w postępowaniu administracyjnym, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, organem właściwym jest komendant powiatowy (miejski) Policji, a na obszarze [...] W. – komendant rejonowy Policji. Konsekwentnie organem właściwym w sprawach odwołań od decyzji powinien być więc Komendant Wojewódzki Policji albo Komendant [...] Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wobec zgłoszonego przez pełnomocnika skarżącej oraz popartego przez organ wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta [...] Policji, z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości, Sąd był zobowiązany w pierwszej kolejności do rozważenia tej kwestii. Istota problemu sprowadza się do ustalenia organu Policji, właściwego do wydania w pierwszej instancji decyzji w przedmiocie kary pieniężnej w związku ze stwierdzonym przez funkcjonariuszy Komendy [...] Policji naruszeniem na terenie [...] W. przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) . Ustawa o transporcie drogowym nie rozstrzyga szczegółowo tej kwestii. Ogranicza się do regulacji uprawniającej funkcjonariusza Policji do przeprowadzenia kontroli drogowej, w tym w odniesieniu do dokumentów (art. 89 ust. 1 pkt 1), a także wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, przy czym decyzja taka wydawana jest w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzonej kontroli (art. 93 ust. 1 i ust. 1a). Właściwość organów Policji normują przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 z późn. zm.). Zgodnie z art. 6a ust. 1 tej ustawy w postępowaniu administracyjnym, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, organem właściwym jest komendant powiatowy (miejski) Policji, a na obszarze [...] W. - komendant rejonowy Policji. W świetle zaś art. 6a ust. 2 pkt 1a tej ustawy, w postępowaniu administracyjnym w sprawach, o których mowa w ust. 1, organem wyższego stopnia w stosunku do komendanta rejonowego Policji jest Komendant [...] Policji. Nie można zatem odmówić słuszności zarzutowi pełnomocnika skarżącej, potwierdzonemu przez organ w odpowiedzi na skargę, iż w pierwszej instancji decyzja o nałożeniu kary pieniężnej powinna być nałożona przez komendanta rejonowego Policji, nie zaś Komendanta [...] Policji. Komendant [...] Policji, jako organ wyższego stopnia, jest uprawniony, stosownie do przepisu art. 127 § 2 k.p.a., do rozpoznania odwołania od decyzji wydanej przez komendanta rejonowego Policji, jako organu pierwszej instancji. Tym samym, Komendant [...] Policji, jako organ wyższego stopnia, a więc działający instancyjnie w drugiej instancji, nie mógł w niniejszej sprawie występować jako organ pierwszej instancji. Toteż, w świetle powyższych przepisów oraz uwzględniając zasadę dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), nie wchodziło w grę merytoryczne rozpoznanie przez Komendanta Głównego Policji odwołania od decyzji Komendanta [...] Policji. Komendant Główny Policji mógł jedynie ograniczyć się do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Komendanta [...] Policji, a to z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości. Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. W świetle art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu ustala się według przepisów o zakresie jego działania. W myśl zaś art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji państwowej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Powołany przepis nie wprowadza tutaj żadnego elementu kwalifikującego. Każdy więc przypadek naruszenia przepisów o właściwości (miejscowej, rzeczowej, instancyjnej) stanowi o naruszeniu przepisu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Właściwość organów Policji do wydania decyzji administracyjnej w postępowaniu administracyjnym jest uregulowana przepisami rangi ustawowej (art. 6a ustawy o Policji). Powołana ustawa nie zawiera delegacji dla odmiennego uregulowania powyższej kwestii. Wydanie decyzji w pierwszej instancji jest zastrzeżone w tej ustawie do kompetencji komendanta rejonowego Policji. Również przepisy art. 89 ust. 1 pkt 1 i art. 93 ust. 1a ustawy o transporcie drogowym nie stanowią podstawy dla konstruowania na rzecz Komendanta [...] Policji kompetencji dla wydania decyzji w I instancji. Przepis art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym uprawnia funkcjonariusza Policji do przeprowadzenia kontroli drogowej, w tym w odniesieniu do dokumentów. Decyzja administracyjna, w tym o nałożenie kary pieniężnej, wydawana jest natomiast w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzonej kontroli, a to stosownie do przepisu art. 93 ust. 1a wspomnianej ustawy. Wydanie powyższego przepisu, który wszedł w życie z dniem 28 września 2003 r., było następstwem niezbyt precyzyjnego sformułowania przepisu art. 93 ust. 1 powołanej ustawy, którego redakcja mogłaby sugerować jakoby funkcjonariusz organu, który przeprowadził kontrolę drogową, był uprawniony we własnym imieniu do wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. Wspomniany mankament redakcyjny art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym naprawił przepis art. 93 ust. 1a tej ustawy. Nie jest zaś intencją przepisu art. 93 ust. 1a ustawy o transporcie drogowym wkraczanie w kwestię ustawowo uregulowanej właściwości organów przeprowadzających kontrolę, wynikającą z przepisów ustrojowych danego organu, mających rangę ustawową, a w szczególności ustalenie organu pierwszej instancji właściwego dla wydania decyzji administracyjnej. Przepis ten, odwołując się do właściwości organu, w imieniu którego wydana jest decyzja, czyni to wyłącznie według kryterium właściwości organu, biorąc za podstawę miejsce przeprowadzenia kontroli drogowej. Przepis ten nie wkracza więc w kwestię właściwości instancyjnej organu kontrolnego. Zatem, jeżeli chodzi o wskazanie organu pierwszej instancji właściwego dla wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 6a ust. 1 ustawy o Policji, a przepis ten wskazuje komendanta rejonowego Policji, jako właściwego dla wydania decyzji w pierwszej instancji. Funkcjonariusze Wydziału Ruchu Drogowego Komendy [...] Policji mają prawo przeprowadzać kontrolę drogową na terenie [...] W. z zakresu przestrzegania przepisów ustawy o transporcie drogowym i zabezpieczania na tę okoliczność odpowiedniej dokumentacji. Jednakże działania te należałoby traktować jako czynności o charakterze operacyjno-technicznym, niedające same przez się prawa do wszczynania przez Komendanta [...] Policji postępowań administracyjnych, a tym bardziej do wydawania decyzji w pierwszej instancji. Natomiast materiały z przeprowadzonych kontroli mogą stanowić podstawę dla wszczęcia postępowania administracyjnego przez komendanta rejonowego Policji, który jest uprawniony do wydania decyzji w pierwszej instancji. Komendant [...] Policji rozpoznaje zaś odwołania od takich decyzji. Przy istnieniu dwuinstancyjnego trybu postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) Komendant Główny Policji nie miał więc kompetencji do merytorycznego rozpoznania takiej sprawy, co jednakże uczynił. Skoro w niniejszej sprawie Komendant [...] Policji i Komendant Główny Policji naruszyli przepisy o właściwości Sąd był zobowiązany stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta [...] Policji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyznając skarżącemu koszty zastępstwa procesowego, stosownie do przepisu § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).