VI SA/Wa 2014/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Kozik po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. w B. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia protestu w sprawie kwalifikacji do niewłaściwego poziomu systemu szpitalnego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych), uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...], na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 95n ust. 9 pkt 1 oraz art. 95n ust. 16 pkt 2 ustawy z ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1793 ze zm., nazywanej dalej: "ustawa o świadczeniach"), po rozpatrzeniu odwołania S. w B. (nazywany dalej: "Skarżący") od decyzji dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia protestu w sprawie kwalifikacji do niewłaściwego poziomu systemu zabezpieczenia - utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2017 r. Pismem z 16 sierpnia 2017 r. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] lipca 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie kwalifikacji do niewłaściwego poziomu systemu zabezpieczenia. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie: prawa materialnego: 1) art. 95n ust. 3 ustawy o świadczeniach poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż tryb wystąpienia do Ministra Zdrowia uzależniony jest od braku spełnienia przez świadczeniodawcę warunków umożliwiających kwalifikację do systemu zabezpieczenia, w sytuacji, gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu upoważnia do wniosku, że opinia ministra właściwego do spraw zdrowia powinna być wydana zarówno wówczas, gdy dany świadczeniodawca nie spełnia warunków umożliwiających kwalifikację na jakikolwiek poziom zabezpieczenia, jak i wówczas, gdy nie spełnia warunków umożliwiających kwalifikację na wyższy poziom zabezpieczenia; 2) art. 95I ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 95n ust. 3 ustawy o świadczeniach poprzez zaniechanie ponownego zwrócenia się do Ministra Zdrowia celem uzyskania pozytywnej opinii pozwalającej na przekwalifikowanie Skarżącego z II do III stopnia w systemie podstawowego szpitalnego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej z uwagi na konieczność zabezpieczenia właściwego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej na terenie województwa podlaskiego; II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób dyskredytujący zaufanie Skarżącego do organów państwa, które polegało na nieuwzględnieniu charakteru podnoszonych zarzutów, a w następstwie dokonanie ich kwalifikacji niezgodnej z rzeczywista wolą Skarżącego; 2) art. 11 K.p.a. poprzez brak podjęcia próby przekonania strony do słuszności stanowiska zawartego w rozstrzygnięciu, a w szczególności poprzestaniu na lakonicznym uzasadnieniu, bez przytoczenia argumentacji mającej stanowić próbę wyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się organ i jak rzutują one na sytuację Skarżącego. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Zakres kognicji sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, nazywanej dalej: "p.p.s.a."). Przepis ten stanowi, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę nad działalnością administracji publicznej w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (§ 2a omawianego przepisu), oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3 omawianego przepisu). Na wstępie podnieść należy, że w dniu 4 maja 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 23 marca 2017 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 844), którą wprowadzono do systemu opieki zdrowotnej nową instytucję prawną w postaci systemu podstawowego szpitalnego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej. Powyższa instytucja została uregulowana w nowododanym dziale IVB "System podstawowego szpitalnego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej". W świetle przepisów zawartych w ww. dziale, dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu sporządza i ogłasza w Biuletynie Informacji Publicznej Funduszu wykaz świadczeniodawców zakwalifikowanych do poszczególnych poziomów systemu zabezpieczenia, obejmujący wskazanie: świadczeniodawców zakwalifikowanych do poszczególnych poziomów systemu zabezpieczenia na terenie danego województwa; dla każdego ze świadczeniodawców, o których mowa w pkt 1, wszystkich profili systemu zabezpieczenia, zakresów lub rodzajów, w ramach których będą oni udzielać świadczeń opieki zdrowotnej w systemie zabezpieczenia (art. 95n ust. 1 ustawy). W przypadkach niezakwalifikowania do systemu zabezpieczenia, kwalifikacji do niewłaściwego poziomu systemu zabezpieczenia lub niewłaściwego wskazania profili systemu zabezpieczenia, zakresów lub rodzajów, świadczeniodawca może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia ww. wykazu, środek odwoławczy w postaci protestu (art. 95n ust. 5 ustawy). Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje, w terminie 7 dni od dnia otrzymania protestu, decyzję o uwzględnieniu protestu ewentualnie decyzję o odmowie uwzględnienia protestu (art. 95n ust. 7 ustawy ). Od ww. decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu świadczeniodawca może złożyć odwołanie do Prezesa Funduszu, w terminie 7 dni od dnia doręczenia tej decyzji (art. 95n ust. 8 ustawy). W myśl art. 95n ust. 9 ustawy o świadczeniach Prezes Funduszu rozpatruje odwołanie, w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania, i wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i przekazuje ją do ponownego rozpatrzenia przez dyrektora oddziału Funduszu, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. W myśl art. 95n ust.16 pkt 2 ustawy do ww. postępowania w sprawie protestu nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracownika i organu, pełnomocnictw, doręczeń, sposobu obliczania terminów, wydawania uwierzytelnionych odpisów lub kopii akt sprawy, sprostowań oraz stwierdzania nieważności. W przedmiotowej sprawie dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu ogłosił 27 czerwca 2017 r. w Biuletynie Informacji Publicznej Funduszu wykaz świadczeniodawców zakwalifikowanych do poszczególnych poziomów systemu podstawowego szpitalnego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej na terenie województwa [...]. Skarżący został zakwalifikowany do poziomu szpitali II stopnia. Pismem z 3 lipca 2017 r. Skarżący wniósł protest w przedmiocie kwalifikacji do niewłaściwego poziomu systemu zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej. Zdaniem skarżącego, zamiast kwalifikacji do poziomu szpitali II stopnia powinien on zostać zakwalifikowany do poziomu szpitali III stopnia w systemie podstawowego szpitalnego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej. Decyzją z [...] lipca 2017 r. dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, na podstawie art. 95n ust. 7 ustawy o świadczeniach odmówił uwzględnienia protestu wniesionego przez Skarżącego w przedmiocie kwalifikacji do niewłaściwego poziomu systemu podstawowego szpitalnego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej na terenie województwa [...]. Skarżący, działając na podstawie art. 95n ust. 8 ustawy o świadczeniach, pismem z 17 lipca 2017 r. złożył odwołanie od ww. decyzji dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. Po rozpatrzeniu odwołania Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, na postawie art. 95n ust. 9 pkt 1ustawy o świadczeniach, decyzją z [...] lipca 2017 r., utrzymał w mocy decyzję dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu z [...] lipca. W decyzji zawarto pouczenie, iż od decyzji przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pismem z 16 sierpnia 2017 r. Skarżący wniósł, za pośrednictwem Prezesa Funduszu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowa z [...] lipca 2017 r. Ponownie wskazać należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, tj. organów administracji publicznej. Zatem, aby w ogóle mogła być mowa o kontroli sądowoadministracyjnej, to przedmiotem skargi musi być działalność w prawnych formach określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a. lub w przepisach szczególnych, a działalność ta musi być wykonywana przez organy administracji publicznej. Decyzje administracyjne oraz postanowienia, o których mowa w art. 3 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a. wydawane są w sformalizowanym postępowaniu przez organy administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w tej prawnej formie działania (art. 1 pkt 1 K.p.a.). Mogą być one wydawane również przez inne organy państwowe oraz przez inne podmioty, jeżeli są one powołane do załatwiania spraw w tej formie (art. 1 pkt 2 K.p.a.). Organy administracji, o których mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a. określa się mianem organów administracji w znaczeniu ustrojowym, zaś inne organy państwowe i podmioty, o których mowa w art. 1 pkt 2 K.p.a. to tzw. organy administracji w znaczeniu funkcjonalnym. Definicję organów administracji publicznej zawarto w art. 5 § 1 pkt 3 K.p.a. Organy administracji w znaczeniu ustrojowym zdefiniowano poprzez ich wyliczenie. Zaliczono do nich: ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej) i organy jednostek samorządu terytorialnego. W tym samym przepisie do organów administracji publicznej zaliczono też organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2, czyli organy administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym. W toku prowadzonych postępowań zarówno jedne, jak i drugie z doktrynalnie wyróżnionych organów administracji publicznej mogą wydawać także rozstrzygnięcia o charakterze procesowym - postanowienia. Także w przypadku wydawania aktów i podejmowania czynności, oraz bezczynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 8 p.p.s.a. podmioty uprawnione do ich wydawania muszą zawsze mieć oparcie w przepisie powszechnie obowiązującego prawa, i których akty lub czynności będą podlegać kontroli sądów administracyjnych, oraz które prawodawca wyposażył w kompetencję do ich wydawania lub podejmowania. Będą to organy administracji w znaczeniu funkcjonalnym. W tym miejscu zauważyć należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje ugruntowany pogląd, że: "Narodowy Fundusz Zdrowia (...) jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust.1 ustawy o świadczeniach). Nie jest zatem organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych, właściwych organom administracji publicznej. Jednakże na mocy konkretnych przepisów tej ustawy stosuje środki prawne właściwe organom administracji publicznej (np. art. 33 ust. 2, art. 154 ust. 6 ww. ustawy)" (tak: m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 17 października 2008 r., sygn. akt II GSK 394/08 oraz w postanowieniu z 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 57/07 www. orzeczenia.nsa.gov.pl, I. Kowalska – Mańkowska, Komentarz do art. 161 ustawy o świadczeniach, LEX 2015). Z kolei w myśl art. 98 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, Prezes Narodowego jest jedynie organem Narodowego Funduszu Zdrowia. W związku z powyższym, również nie jest organem administracji publicznej i analogicznie, na mocy konkretnych przepisów ustawy o świadczeniach, stosuje środki prawne właściwe organom. W świetle powyższego Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia oraz dyrektorzy oddziałów wojewódzkich Narodowego Funduszu Zdrowia mogą pełnić funkcje organów administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, jednakże rozstrzygnięcia wydane przez dyrektora wojewódzkiego oddziału NFZ lub przez Prezesa NFZ mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego wówczas, gdy ustawa wyraźnie tak wskazuje (zob. postanowienie WSA z 26 września 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1377/16). W ustawie o świadczeniach zdrowotnych wskazano na uprawnienie stron do złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego w następujących przypadkach: 1. decyzja Prezesa NFZ w przedmiocie rozpoznania wniosku o skierowanie na przeprowadzenie poza granicami kraju leczenia lub badań diagnostycznych oraz pokrycie kosztów transportu do miejsca udzielania świadczeń za granicą (art. 47j ust. 7 ustawy o świadczeniach); 2. decyzja Prezesa NFZ w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego (art. 110 ustawy o świadczeniach); 3. decyzja dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ w przypadkach rozpoznania środków odwoławczych świadczeniodawców, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (art. 154 ust. 8 ustawy o świadczeniach). Natomiast w omawianej ustawie brak jest przepisu, który regulowałby uprawnienie do wniesienia do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na wydane na podstawie art. 95n ust. 9 ustawy o świadczeniach rozstrzygnięcie Prezesa NFZ w sprawie odmowy uwzględnienia protestu w sprawie kwalifikacji do niewłaściwego poziomu systemu szpitalnego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej lub niewłaściwego wskazania profili systemu zabezpieczenia, zakresów lub rodzajów, o których mowa w ust. 1 pkt 2 art. 95n. Także w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 23 marca 2017 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych nie wskazano na możliwość zaskarżenia ww. decyzji do sądu administracyjnego. Tym samym, w ocenie Sąd, wolą ustawodawcy było wprowadzenie dwuinstancyjnego trybu rozpoznawania omawianych protestów, bez możliwości zaskarżenia ostatecznego rozstrzygnięcia Prezesa NFZ do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu samo oznaczenie ww. rozstrzygnięcia nazwą "decyzja" oraz uregulowanie w przepisach ustawy dwuinstancyjnego trybu postępowania w sprawie ww. protestów nie kreuje dla stron uprawnienia do wniesienia skargi, a pouczenie o prawie do wniesienie skargi jest błędne. Należy zauważyć, że także w przepisach regulujących działalność innych podmiotów będących organami administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, np. organów samorządów zawodowych, w analogicznych przypadkach uregulowano uprawnienia do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (np. art. 68 ust. 6b, art. 68 ust. 7, art. 75 ust. 8, art. 75 ust. 9, art. 78h ust. 11, art. 79 ust. 4 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze, art. 28 ust. 7, art. 31 ust. 2b, art. 31 ust. 3, art. 33 ust. 8, art. 33 ust. 9, art. 368 ust. 11, art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych.) Zatem za niedopuszczalne należało uznać wniesienie skargi na rozstrzygnięcie nieobjęte kontrolą sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 orzekł, jak w pkt 1 postanowienia. Odnośnie do pkt 2 postanowienia Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.