VI SA/Wa 2019/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Asesor WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi I. P. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] września 2006 r. bez numeru w przedmiocie odmowy wpisu na listę adwokatów 1. uchyla zaskarżoną uchwałę; 2. stwierdza, że uchylona uchwała nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Naczelnej Rady Adwokackiej na rzecz skarżącego I. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 22 lutego 2006 r. p. I. P. zwrócił się do Okręgowej Rady Adwokackiej we W. o wpis na listę adwokatów. Do wniosku dołączył dokumenty poświadczające ukończenie studiów wyższych, zdanie egzaminu radcowskiego, niekaralność, kwestionariusz osobowy, życiorys. W życiorysie wskazał m. in., iż od stycznia 2000 r. jest wpisany na listę radców prawnych prowadzoną przez Okręgową Izbę Radców Prawnych w W. i od tego czasu prowadzi kancelarię radcy prawnego. Okręgowa Izba Radców Prawnych w W. na wniosek Okręgowej Rady Adwokackiej we W. przesłała akta osobowe I. P.. W dniu 24 maja 2006 r. przeprowadzono z wnioskodawcą rozmowę, podczas której badano, czy starający się o wpis na listę adwokatów daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. Treść rozmowy została nagrana, na co wnioskodawca wyraził zgodę. W aktach sprawy znajduje się wyciąg z protokołu posiedzenia ORA we W. z zapisem przeprowadzonej rozmowy. Uchwałą Okręgowej Rady Adwokackiej we W. z dnia [...] maja 2006 r. na podstawie art. 44 ust. 1, art. 68 ust. 4 i 5 oraz art. 65 pkt 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058, z późn. zm.) odmówiono p. I. P. wpisu na listę adwokatów Izby Adwokackiej we W.. W uzasadnieniu stwierdzono, że wnioskodawca nie daje rękojmi co do prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. Nie wykazał się należytą znajomością przepisów prawa o adwokaturze oraz zasad etyki. W ocenie ORA brak przygotowania w powyższym zakresie nie pozwoli wnioskodawcy na prawidłowe rozwiązywanie problemów powstających w toku praktyki adwokackiej, związanych z relacjami adwokata z organami wymiaru sprawiedliwości oraz klientami. Powyższą uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej we W. z dnia [...] maja 2006 r. zaskarżył p. I. P. wnosząc o jej uchylenie i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 65 pkt 1 ustawy – Prawo o adwokaturze. Wskazał, iż nieskazitelność charakteru i pełna odpowiedzialność jako cechy etyczno-moralne składające się na rękojmię podlegają ocenie organów samorządu adwokackiego ale ocena ta nie może być dowolna i sprowadzać się do sprawdzania wiedzy wnioskodawcy, co do znajomości przepisów prawa o adwokaturze. Podniósł, iż treść rozmowy, sprowadzająca się do zadania mu dwóch pytań z zakresu ustawy – Prawo o adwokaturze i dwóch z zakresu etyki zawodowej, stanowiła de facto formę egzaminu sprawdzającego wiedzę wnioskodawcy. Zagadnienia z rozmowy stanowią element egzaminu adwokackiego, z którego - na podstawie art., 66 ust. 1 pkt 2 tej ustawy - jest zwolniony. Podniósł ponadto, iż w zawiadomieniach przesyłanych mu przez ORA, nie zawarto informacji o tym, iż rozmowa ma sprawdzać jego wiedzę w tym zakresie. Powołał się na dotychczasowe wykonywanie zawodu radcy prawnego od 2000 roku i podniósł, że zarzut o niemożności prawidłowego rozwiązywania problemów powstałych w toku praktyki adwokackiej nie został poparty jakimikolwiek argumentami. Wskazał, iż ORA nie stwierdziła u wnioskodawcy braku jakichkolwiek cech, które pozwalałyby na uznanie, iż nie jest nieskazitelnego charakteru i swoim dotychczasowym zachowaniem nie daje rękojmi należytego wykonywania zawodu. W jego ocenie spełniał wszystkie niezbędne, z art. 65 ustawy – Prawo o adwokaturze, przesłanki do dokonania wpisu na listę adwokacką Uchwałą Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] września 2006 r., podjętą po rozpatrzeniu złożonego odwołania, utrzymano w mocy zaskarżoną uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej we W.. W uzasadnieniu uchwały, po przedstawieniu stanu sprawy przywołano przepis § 21 ust. 4 Regulaminu organizacji i funkcjonowania okręgowych rad adwokackich z 28 września 2002 r., iż ..."przed rozpoznaniem wniosku o wpis na listę dziekan lub inni wyznaczeni adwokaci przeprowadzają z zainteresowanym rozmowę". Zdaniem Prezydium NRA rozmowa winna polegać na wnikliwym zbadaniu, czy kandydat swym dotychczasowym zachowaniem daję rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata i czy można go określić jako osobę nieskazitelnego charakteru. Dla wypełnienia tego zadania konieczne jest m. in. zbadanie znajomości wymagań etycznych stawianych adwokatowi. Przywołano przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, upoważniający samorządy zaufania publicznego do sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Wskazano ponadto, iż Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej podzieliło stanowisko Okręgowej Rady Adwokackiej we W., iż zainteresowany nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata, bowiem nie wykazał się należytą znajomością przepisów prawa o adwokaturze oraz zasad etyki. Pismem z dnia 23 października 2006 r. p. I. P. złożył skargę na powyższą uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie oraz zwrot kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie prawa materialnego, w szczególności: art. 65 pkt 1 ustawy o adwokaturze, poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że organ oprócz nieskazitelności charakteru i oceny dotychczasowego zachowania wnioskodawcy, miał prawo weryfikować jego wiedzę merytoryczną; art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez uznanie, że Regulamin organizacji i funkcjonowania okręgowych rad adwokackich z 28 września 2002 r. jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, na mocy którego organ może oceniać rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata; art. 17 ust. 1 Konstytucji poprzez uznanie, że może on stanowić samoistną podstawę do prowadzenia postępowania w zakresie weryfikacji wiedzy wnioskodawcy na temat obowiązujących przepisów prawa oraz wewnątrzkorporacyjnych przepisów dotyczących organizacji adwokatury i zasad etyki zawodu. W uzasadnieniu skargi powtórzył zarzuty z odwołania: przeprowadzona rozmowa miała de facto formę egzaminu sprawdzającego jego wiedzę, nie został poinformowany, iż rozmowa dotyczyć będzie badania jego wiedzy. W odpowiedzi na skargę Naczelna Rada Adwokacka podtrzymała swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu uchwały i wniosła o oddalenie skargi. Nie odniosła się do żadnego z zarzutów podniesionych w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] września 2006 r., którą utrzymano w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej we W. z dnia [...] maja 2006 r., odmawiającą p. I. P. wpisu na listę adwokatów Izby we W. Skarżący ubiegał się o wpis na listę adwokatów na podstawie art. 65 w związku z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo o adwokaturze. Stosownie do art. 66 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, wymogu odbycia aplikacji adwokackiej i złożenia egzaminu adwokackiego nie stosuje się do osób, które zdały egzamin sędziowski, prokuratorski, radcowski lub notarialny. W dniu 4 maja 2006 r. wszedł w życie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. sygn. akt K 6/06 (Dz. U. Nr 75 poz. 529), który orzekł m. in., że art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 7 lit a ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361), w zakresie w jakim stwarza możliwość dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osób, które po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym, jest niezgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu powołanego orzeczenia Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "W toku postępowania zainicjowanego wnioskiem osoby wymienionej w art. 66 ust. 1 pkt 2 o wpis na listę adwokatów samorząd adwokacki może, a nawet powinien badać, czy konkretna osoba ubiegająca się o wpis na listę adwokatów daje rękojmię należytego wykonywania zawodu adwokata. Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że możliwy jest (także w świetle zasady wolności wyboru i wykonywania zawodu, ustanowionej w art. 65 ust. 1 Konstytucji) przepływ z jednego do innego zawodu prawniczego. Nie oznacza to jednak, ze przepływ taki ma następować automatycznie, bez oceny umiejętności niezbędnych do należytego wykonywania nowego dla danej osoby zawodu prawniczego. W warunkach obowiązywania konstytucyjnej zasady równości i równego traktowania, przesłankami oceny winny być m.in. czas trwania aplikacji, zakres przedmiotowy szkolenia oraz praktyczny kontakt z wykonywaniem danego zawodu prawniczego. Kwestie te winien rozstrzygnąć jednoznacznie ustawodawca." W konkluzji uzasadnienia Trybunał stwierdził, iż "Mankamentem art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy znowelizowanej jest brak ustawowego wymogu jakiegokolwiek stażu zawodowego, a nadto – nieokreślenie maksymalnego okresu, jaki upłynął od momentu złożenia – przez ubiegającego się o wpis na listę adwokatów – innego niż adwokacki egzaminu prawniczego. Dopuszcza to ubieganie się o wpis na listę adwokatów przez osoby, które uzyskały przed wielu laty dyplom ukończenia wyższych studiów prawniczych i odbyły inną niż adwokacka aplikację w całkowicie odmiennym systemie prawnym, bez jakiejkolwiek weryfikacji znajomości aktualnie obowiązującego prawa. Nadto umożliwia dostęp do zawodu adwokata osobom bez jakiegokolwiek praktycznego doświadczenia prawniczego, w tym – profilującej umiejętności praktyczne aplikacji zakończonej egzaminem. Sytuacja ta stwarza niebezpieczeństwo nienależytego wykonywania zawodu. W tym zakresie, jako nieodpowiadająca wymogom art. 17 ust. 1 Konstytucji, wina być poddana przez ustawodawcę stosownej modyfikacji." W rezultacie Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. w zakresie, w jakim stwarza możliwość dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osób, które po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym. Inaczej mówiąc, Trybunał stwierdził niekonstytucyjność powołanego przepisu nie z tego powodu, co w nim jest, ale z powodu jego niedookreśloności, odnoszącej się do wymaganego okresu stażu zawodowego, maksymalnego okresu, jaki upłynął od momentu złożenia przez ubiegającego się o wpis innego niż adwokacki egzaminu prawniczego, weryfikacji znajomości aktualnie obowiązującego prawa oraz praktycznego doświadczenia prawniczego. W świetle uzasadnienia ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r., zdaniem Sądu, za prawidłowe należy uznać badanie przez organy samorządu, czy osoba ubiegająca się o wpis na listę adwokatów daje rękojmię należytego wykonywania zawodu adwokata. Jednym ze sposobów badania czy kandydat spełnia ww. przesłankę, o której mowa w art. 65 pkt 1 ustawy – prawo o adwokaturze, może być rozmowa członków okręgowej rady adwokackiej z kandydatem. Naczelna Rada Adwokacka jako organ odwoławczy, winna - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania – ponownie, merytorycznie rozstrzygnąć sprawę wpisu skarżącego na listę adwokatów. Jej rola nie może ograniczać się tylko do kontroli prawidłowości zaskarżonej uchwały okręgowej rady adwokackiej. Podejmując uchwałę NRA związana jest rygorami procedury administracyjnej, winna więc przestrzegać m. in. w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie NRA nie wskazała podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia, w uzasadnieniu powołała się na przepis Regulaminu ..., który jak zasadnie podniósł skarżący nie stanowi źródła prawa. Nie odniosła się do żadnego zarzutu podniesionego w odwołaniu od uchwały ograniczając się do stwierdzenia, iż podziela stanowisko zawarte w zaskarżonej uchwale. Skarżący zarzucał, że przeprowadzona rozmowa stanowiła w istocie egzamin z wiedzy, organ nie odniósł się do tego zarzutu. Naczelna Rada Adwokacka nie zbadała, czy skarżący daje rękojmię należytego wykonywania zawodu adwokata, co uzasadniałoby odmowę wpisu na listę adwokatów. Pominięcie przedłożonego materiału dowodowego przez Okręgową Radę Adwokacką i podjęcie odmowy wyłącznie o przeprowadzoną rozmowę nie zwalniało NRA, jako organu odwoławczego od ponownego rozpoznania sprawy. Skarżący, ubiegając się o wpis na listę adwokatów nie przedłożył żadnych dokumentów świadczących o jego doświadczeniu prawniczym. Zatem NRA mając na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego winna ocenić, czy przedłożona dokumentacja jest wystarczająca dla oceny rękojmi, zwłaszcza, iż w aktach osobowych przesłanych przez Okręgową Izbę Radców Prawnych również nie ma żadnych dokumentów obrazujących dotychczasową działalność skarżącego jako radcy prawnego, i niezbędnych - w ocenie Sądu - dla oceny rękojmi. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy, w przypadku gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wskazane powyżej uchybienia - w ocenie Sądu - miały istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że uchylona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, zaś o kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.