VI SA/Wa 202/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2006 r. nr [...] o nałożeniu na przedsiębiorcę S. L. kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł. Jako podstawę prawną wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 5 ust. 1, art. 8 ust. 1 pkt 4, art. 11 ust. 3, art. 14 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), lp. 1.2 załącznika do w/w ustawy o transporcie drogowym. Podstawę faktyczną stanowiły następujące ustalenia: W dniu [...] sierpnia 2006 r. w miejscowości [...] na drodze krajowej nr [...] zatrzymany został do kontroli pojazd marki [...] o nr rej. [...] prowadzony przez pana P. R. W toku kontroli ustalono, iż strona pojazdem tym wykonywała przewóz 8 osób w ramach krajowego regularnego transportu drogowego osób na linii K.-K. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, iż kontrolowany pojazd samochodowy nie został przez skarżącego zgłoszony do licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Informację o tym, że pojazd marki [...] o nr rej. [...] do dnia [...] sierpnia 2006 r. nie został zgłoszony do tej licencji organ uzyskał z pisma Starostwa Powiatowego w K. Pojazd ten zgłoszono dopiero w dniu [...] sierpnia 2006 r. Organ ustalił, że wykonywanie przewozów tym pojazdem potwierdziły dokumenty urzędowe z wcześniejszych kontroli, którym był poddawany: protokoły o nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. oraz nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. Na skutek poczynionych ustaleń organ nałożył karę pieniężną w wysokości 8.000 zł stwierdzając wykonywanie przez przedsiębiorcę transportu pojazdem niezgłoszonym do licencji. W odwołaniu pan S. L. podnosił fakt wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie protokołu, z którego treści wynika, iż nie zostało stwierdzone żadne naruszenie. Strona zarzuciła organowi nadgorliwość niezgodną z prawem, nieuzasadniającą wydanie decyzji na podstawie protokołu z kontroli. Ponadto podnosił konieczność użycia do przewozu pojazdu niezgłoszonego do licencji w trosce o bezpieczeństwo pasażerów, ponieważ pojazd, którym przewoził pasażerów uległ uszkodzeniu. Zarzucił nadto, że organ nie odniósł się do przedstawionych dowodów, okoliczności przemawiających na korzyść kontrolowanego i nie wyjaśnił, dlaczego nie dał wiary przedstawionym dowodom. Według strony takie braki również dyskwalifikują wydaną decyzję jako wadliwą. Podkreślał, że wbrew zarzutom organu wyjątkowo skorzystał z przedmiotowego pojazdu w dniu kontroli. Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazywał, że jeżeli skarżąca nie zgłosiła skutecznie danego pojazdu do licencji to powinna powstrzymać się z prowadzeniem działalności gospodarczej przy pomocy tego środka transportu, aż do momentu skutecznego jego zgłoszenia. To, że tego nie uczyniła oznacza tylko, że działała na własne ryzyko. Organy inspekcyjne nie mają obowiązku badania przyczyny niezgłoszenia danego pojazdu do licencji, jeżeli naruszenie takie u przedsiębiorcy stwierdziły. Strona jako profesjonalny uczestnik obrotu gospodarczego winna tak organizować prowadzoną przez siebie działalność, ażeby ta wykonywana była zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Wyjaśnił ponadto, iż protokół kontroli stanowi jedynie urzędowy zapis, przy pomocy, którego dokumentowany jest ustalony podczas kontroli stan faktyczny, podpisywany jest przez dokonującego kontroli inspektora oraz kontrolowanego kierowcę. Dokonane podczas kontroli i utrwalone w formie protokołu ustalenia, dotyczące stanu faktycznego mogą stać się podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zgodności wykonywanej działalności transportowej z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Organ zawiadomił stronę pismem z dnia [...] września 2006 r. o wszczęciu wobec niej postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego pojazdem nie zgłoszonym do licencji i poinformował stronę o możliwości złożenia wyjaśnień, uwag i zastrzeżeń w tej materii. Kary w transporcie drogowym określono w sposób sztywny w ramach poszczególnych przewinień, a decyzja wydawana na podstawie tych przepisów ma związany, a nie uznaniowy charakter. Uzasadniając podstawę prawną rozstrzygnięcia powołał się na m.in. na zasadę ogólną wynikającą z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym stanowiącym, że podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Z kolei art. 8 ust. 1 w/w ustawy przewiduje, że licencji udziela się na pisemny wniosek przedsiębiorcy. Wniosek powinien zawierać rodzaj i liczbę pojazdów samochodowych, którymi dysponuje przedsiębiorca ubiegający się o udzielenie licencji (art. 8 ust. 2 pkt 4 w/w ustawy). Zgodnie z art. 11 ust. 3 w/w ustawy organ udzielający licencji wydaje jej wypis lub wypisy w liczbie odpowiadającej liczbie pojazdów samochodowych określonych we wniosku o udzielenie licencji. W myśl art. 14 ust. 1 przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji wszelkie zmiany danych (...) nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania. Zgodnie z art. 92 ust. 1 w/w ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy, przepisów o czasie pracy kierowców lub przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych podlega karze pieniężnej. Konsekwencją nie przestrzegania tej zasady jest treść lp.1.2 załącznika do ww. ustawy, zgodnie z którą karze w wysokości 8.000 zł podlega wykonywanie transportu drogowego pojazdem nie zgłoszonym do licencji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pan S. L. wnosił o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Zarzucił jej: 1. naruszenie art. 75 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm.), poprzez przyjęcie, iż wyniki przeprowadzonej kontroli skarżącego pomimo nie stwierdzenia jakichkolwiek uchybień w protokole kontroli stanowiły podstawę i mogły być wykorzystane następnie do formułowania wniosku o wszczęcie postępowania i w konsekwencji ukaranie skarżącego, podczas gdy dopiero ujawnienie uchybienia winno skutkować wszczęciem stosownego postępowania w tym przedmiocie; 2. naruszenie przepisów postępowania - art. 75 § 1 oraz 78 § 1 k.p.a. poprzez dowolną i stronniczą ocenę materiału dowodowego, a w szczególności pominięcie dowodów przedstawionych przez skarżącego w piśmie z dnia [...] września 2006 r. informującym o okolicznościach mających niewątpliwie znaczenie dla sprawy oraz mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a zarazem niesprzecznych z prawem. Podnosił, że zaskarżona decyzja jest niesłuszna, została wydana z uchybieniem przepisów proceduralnych i podobnie jak decyzja organu I instancji nie uwzględnia należycie okoliczności sprawy. Dokonał odmiennej oceny stanu faktycznego. Wskazywał, że podstawą ukarania S. L. są ustalenia konkretnego protokołu kontroli nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r., miarodajne dla ustalenia odpowiedzialności winny być okoliczności stwierdzone w protokole kontroli, na podstawie którego została wydana zaskarżona decyzja. Art. 74 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wskazuje, że z przeprowadzonych czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, a jego kopię doręcza kontrolowanemu. Wyniki kontroli stwierdzone tym protokołem wykorzystywane są następnie do formułowania stosownych wniosków o wszczęcie postępowania. Podnosił, że protokół nie zawierający jakichkolwiek zastrzeżeń wzbudził jednak wątpliwość organu, który i tak nie mając ku temu żadnych podstaw wszczął postępowanie administracyjne. Dopiero w toku tego postępowania wyniknęły nowe okoliczności będące podstawą ukarania S. L. Takie działania kontrolującego organu są nie tylko przykładem zaskakującej nadgorliwości w badaniu tej sprawy, ale również stanowią działanie sprzeczne z przepisami prawa. Zgodnie z treścią art. 75 ustawy o transporcie drogowym wyniki przeprowadzonej kontroli stwierdzone protokołem kontroli wykorzystywane są do formułowania stosownych wniosków o wszczęcie postępowania. Dopiero ujawnienie uchybienia winno skutkować wszczęciem stosownego postępowania w tym przedmiocie. Jeżeli organ chciał ukarać kontrolowanego, winien należycie przeprowadzić kontrolę, umieścić o wszystkich uchybieniach informację w protokole i na jego podstawie wszczynać postępowanie i wydawać decyzję. Wywodził, że skoro ustalenia protokołu kontroli są podstawą wszczęcia postępowania i wydania decyzji - a tak wynika z powoływanego art. 75 ustawy - to nie mogła być wydana o wskazane zarzuty. W ocenie strony, sprzeczne nie tylko z wolą ustawodawcy jest wnioskowanie o wszczęcie postępowania na podstawie protokołu kontroli, którego wyniki nie wykazują żadnych uchybień kontrolowanego. Takie wykorzystywanie wyników prowadzonych kontroli stanowi naruszenie art. 75 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm.). Skarżący powołał się na art. 75 § 1 k.p.a. stanowiący, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. S. L., powoływał się na wyjątkowość i incydentalność przewozu sytuacji, kiedy został de facto zmuszony do podjęcia decyzji o skorzystaniu z pojazdu nie zgłoszonego jeszcze do licencji w trosce o bezpieczeństwo przewożonych pasażerów. Zarzucił, że organ administracji nie doniósł się do przedstawianych dowodów, pominął wszelkie okoliczności przemawiające na korzyść kontrolowanego i nie wyjaśnił dlaczego nie dał wiary dowodom z dokumentów oraz z zeznań świadka. Nie zgodził się ze stanowiskiem organu, jakoby treść innych protokołów poprzednich kontroli pojazdu oraz istnienie rocznej karty opłaty uzasadniały odmienne stanowisko. Samo istnienie karty opłaty nie świadczy o tym, że dowody przedstawiane przez kontrolowanego są niewiarygodne. Okoliczność ta potwierdza tylko i wyłącznie fakt dokonania stosownej opłaty, zaś wnioskowanie tylko z tego, iżby S. L. wykonywał regularny przewóz zarobkowy osób jest kompletnym nieporozumieniem i nie może przesądzać o odpowiedzialności kontrolowanego. Także powoływane przez organy obu instancji inne protokoły, nie dotyczące niniejszej sprawy, nie mają z przeprowadzoną kontrolą żadnego związku jest kuriozalne i niezrozumiałe. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wskazał, że przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania (art. 14 ust. 1). Na podstawie lp. 1.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji zagrożone jest karą pieniężną w wysokości 8000 zł. Wskazał, że okoliczności podniesione w skardze nie mogą mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zgodził się z poglądem, że protokół kontroli nie zawiera jakichkolwiek naruszeń. Ustalenie naruszenia nie musiało mieć miejsca w trakcie kontroli, a stąd w protokole nie zamieszczono w tym zakresie żadnej wzmianki. Nie przeszkadzało to jednak wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, w toku którego zebrano materiał dowodowy pozwalający stwierdzić, że naruszenie miało miejsce. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 z 2002 r., poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem materialnym i przepisami procesowymi. Badając pod tym kątem zaskarżone decyzje - w ramach objętych skargą tj. decyzji utrzymującej nałożoną karę pieniężną w wysokości 8000 zł za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji - Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, uzasadniającego ich uchylenie. W ocenie Sądu organ prawidłowo ustalił zarówno stan faktyczny, jak i prawidłowo dokonał jego oceny prawnej. Art. 8 ust. 3 pkt 8 zmieniony przez art. 1 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. (Dz. U. 05.180.1497) zmieniającej ustawę o transporcie drogowym z dniem 21 października 2005 r. nie zabraniał zgłoszenia do licencji pojazdu, który nie był własnością przedsiębiorcy, o ile posiadał dokument potwierdzający prawo do dysponowania nim. Istotne jest, że cytowany przepis przewidywał także, że licencją mógł być objęty tylko pojazd dopuszczony do ruchu. Art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym nakładał na przewoźnika drogowego obowiązek zgłaszania na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkich zmian danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania. W świetle załączonych do niniejszego postępowania dwóch dowodów z dokumentów - protokołów kontroli tego samego pojazdu wynika, że strona korzystała z tego samego autobusu w datach, które widnieją na tych dokumentach: [...] maja 2006 r. i [...] czerwca 2006 r., a mimo to nie zgłosiła go do licencji. Nawet jeśli pojazd ten w dacie [...] sierpnia 2006 r. był podstawiony do jazdy wobec awarii innego pojazdu – nie ulega wątpliwości w świetle tych dowodów, że sytuacja ta nie miała charakteru incydentalnego, jak twierdzi skarżący. Dowody te wraz z dowodem z rocznej karty opłaty wykupionej dla tego pojazdu pozwoliły organowi na dokonanie właściwej, logicznej oceny materiału dowodowego - w szczególności co do obalenia twierdzeń strony, że korzystała z tego pojazdu incydentalnie. Gdyby strona wykazała, że skorzystała z tego pojazdu po raz pierwszy w warunkach awarii innego pojazdu, to można by przyjąć, że miała obowiązek zgłoszenia go do licencji [...] sierpnia + 14 dni, to wówczas termin do zgłoszenia wpisu do licencji mijałby [...] września 2007 r. W sytuacji, gdy wszczęte i prowadzone postępowanie administracyjne wykazało, że strona używała tego pojazdu do wykonywania przewozów już w maju i czerwcu 2006 r. – termin zgłoszenia go do licencji upływałby co najmniej w dniu [...] czerwca 2006 r. Ustalenie tych okoliczności było możliwe dopiero po kontroli, zatem organ był uprawniony do wszczęcia postępowania z urzędu. Protokół kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2006 r. był zatem dowodem na okoliczność, że w dniu tym strona nie zgłosiła pojazdu do licencji – mimo, że wykorzystywała go do prowadzonej działalności co najmniej trzeci raz. Wbrew twierdzeniom skarżącego art. 73 ustawy nie uniemożliwia gromadzenia w toku kontroli innych dokumentów. Przepis ten w ust .1 stanowi, iż w toku kontroli inspektor może m.in. : 1) badać dokumenty i inne nośniki informacji objęte zakresem kontroli; 2) dokonywać oględzin i zabezpieczać zebrane dowody; 3) przesłuchiwać świadków i zasięgać opinii biegłych; 4) przesłuchiwać kontrolowanego w charakterze strony, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla ustaleń kontroli. Z drugiej strony przepis art. 75 ustawy o transporcie drogowym wymienia inne postępowania – niż administracyjne nakładające karę pieniężną - do których wyniki kontroli wykorzystywane są do formułowania wniosków o wszczęcie postępowania. Są to postępowania enumeratywnie wyliczone przez ustawodawcę: 1) administracyjne o cofnięcie uprawnień przewozowych przedsiębiorcy, określonych przepisami ustawy; 2) karne lub karno-skarbowe; 3) w sprawach o wykroczenia; 4) przez organy Państwowej Inspekcji Pracy; 5) przewidziane w umowach międzynarodowych w stosunku do przedsiębiorców zagranicznych. Także art. 70 ust. 4 ustawy, który stanowi o tym, że inspektor wykonuje czynności kontrolne w obecności kontrolowanego, osoby zastępującej kontrolowanego lub przez niego zatrudnionej, nie stoi na przeszkodzie wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu i gromadzeniu dowodów w trybie przewidzianym w k.p.a. , zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Art. 50 wymienia m.in., iż do zadań Inspekcji należy kontrola: 1) dokumentów związanych z wykonywaniem transportu drogowego lub przewozów na potrzeby własne oraz przestrzegania warunków w nich określonych; 2) dokumentów przewozowych związanych z wykonywaniem transportu drogowego lub przewozów na potrzeby własne, o których mowa w art. 1; Przepisy proceduralne zawarte w ustawie o transporcie są przepisami szczególnymi do k.p.a., np. w zakresie kontroli na drodze, ale nie wyłączają prowadzenia postępowania wyjaśniającego w trybie administracyjnym. Po jego przeprowadzeniu organ wydał decyzje dokonując prawidłowej, swobodnej oceny zebranych dowodów. Z zasady określonej w art. 18b ustawy o transporcie drogowym (dodanym przez art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., Dz. U. 05.180.1497 zmieniającej tę ustawę z dniem 21 października 2005 r.) – stanowiącym jeden z warunków udzielenia zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego osób - wynika jednoznaczny obowiązek wykonywania przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym wyłącznie autobusami odpowiadającymi wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym. Ustawodawca nie przewidział wyjątków od tej zasady, także w sytuacji awarii technicznej pojazdu wykonującego taki przewóz. Innymi słowy pojazd, który uległ awarii może być zastąpiony wyłącznie innym autobusem odpowiadającym wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym. Jednocześnie, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy o transporcie drogowym to, zgodnie z art. 92 ust.1 - podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 15000 zł, przy czym ust. 4 tej ustawy stanowi, że wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. Wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji w myśl przepisu lp. 1.2. tego załącznika skutkuje nałożeniem kary w wysokości 8000 zł. Niewątpliwie kara ta jest wysoka, ale nie posiada charakteru uznaniowego. Za ustalone w stanie faktycznym naruszenie przepisów ustawy ustawodawca ustanowił konkretną odpowiedzialność administracyjną w formie kary pieniężnej. Nie miało zatem znaczenia dla oceny stanu faktycznego, że naruszenie norm prawnych miało miejsce w sytuacji awarii technicznej autobusu, a przedsiębiorca wcześniej nie był ukarany za korzystanie z pojazdu w działalności. Nie objęcie pojazdu udzieloną przedsiębiorcy licencją – obligował organ do stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym i do nałożenia kary. Podkreślić należy, że ustawa o transporcie drogowym nie przewiduje – w sytuacjach awarii pojazdów objętych licencją - użycia do realizacji przewozu pojazdu spoza udzielonej licencji. W ocenie Sądu – wbrew twierdzeniom skarżącego - organ odwoławczy rozpoznał odwołanie strony merytorycznie, w jego całokształcie, co oznacza, że wypełnił obowiązek rozpoznania wszystkich żądań, wniosków i zarzutów strony – badanych w ramach objętych skargą oraz ustosunkował się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. W związku z powyższym zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego w dacie jej wydania prawa w sposób mający wpływ na wynik sprawy i skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002., Nr 153, poz. 1270 ze zm).