VI SA/Wa 202/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2013 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej postanawia: zawiesić postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie Po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2013 r sprawy ze skargi M. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej postanowił 1. przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: Czy art. 13k ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1981 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP; 2. zawiesić postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Przepis art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wskazuje, że sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Z przepisu tego wynika konieczność istnienia zależności rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny od innego toczącego się postępowania. Rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania, jeśli orzeczenie, które zapadnie w tym drugim postępowaniu, będzie stanowić podstawę rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W takim przypadku w sprawie sądowoadministracyjnej występuje tzw. zagadnienie wstępne (kwestia prejudycjalna), czyli sytuacja, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie, może wpływać na wynik postępowania, a tym samym uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym należy rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania sądowego, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i ma bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy sądowoadministracyjnej, na tle której wystąpiło. Dla sądu administracyjnego kwestią wstępną będzie zatem takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne do sformułowania wypowiedzi o tym, czy zakwestionowany w skardze akt, czynność lub bezczynność są zgodne z prawem materialnym, albo czy przed wydaniem tego aktu (czynności, bezczynności) nie doszło do popełnienia takich uchybień formalnych, które mogły mieć wpływ na jego treść. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych , korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 22 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz.U z 2012, poz.1137), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, za przejazd po drodze krajowej pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł. W przypadku uiszczenia opłaty w nie pełniej wysokości wymierzana jest natomiast kara w wysokości 1.500 zł (art. 13k ust. 1 pkt 2 ustawy). Sposób wymierzania kar wskazuje niewątpliwie na swoisty automatyzm. Nie ma bowiem w tym zakresie miejsca na tzw. miarkowanie kary stosownie do ewentualnych nadzwyczajnych okoliczności. W tym miejscu należy przywołać konstytucyjną zasadę proporcjonalności stanowiącej wzorzec badania legalności aktów prawnych nakładających na obywateli i inne podmioty prawne mają określone obowiązki i ograniczenia. Trybunał Konstytucyjny od się do tej zasady wielokrotnie, przyjmując ją za podstawę swych rozstrzygnięć (orzeczenie TK z 31 stycznia 1996 r., - sygn. akt K. 9/95, OTK ZU Nr 1/1996, s. 39). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego z zasady proporcjonalności wypływają trzy powiązane mięci obowiązki prawodawcy: po pierwsze, przyjmowanie danej regulacji tylko wówczas, niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest związana, po drugie kształtowania danej regulacji w sposób zapewniający osiągnięcie zamierzonych (celów) i po trzecie, warunek zachowania proporcji między efektami wprowadzonej a ciężarami, względnie niedogodnościami wynikającymi z niej dla obywateli. Zasada ta szczególny nacisk kładzie na adekwatność celu i środka użytego osiągnięcia. Zgodnie z poglądami wyrażanymi w literaturze oznacza to, że możliwych (i zarazem legalnych) środków oddziaływania należałoby wybierać skuteczne dla osiągnięcia celów założonych, a zarazem możliwie najmniej uciążliwe dla podmiotów, wobec których mają być zastosowane, lub dolegliwe w stopniu nie większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu" (Polskie dyskusje o państwie praca pod red. S. Wronkowskiej, Warszawa 1995, s. 74). Niewątpliwie zasada proporcjonalnonalności być uwzględniana przede wszystkim przy ingerencji prawodawcy w sferę praw i wolności jednostki. Należy zauważyć, że wysokość stawek opłaty elektronicznej dla dróg krajowych lub ich odcinków zostali uregulowana przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. (Dz. U z dnia 15 kwietnia 2011 roku) Zgodnie z przepisami tego rozporządzania, za przejazd pojazdu samochodowego o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony oraz poniżej 12 ton po jednym kilometrze drogi krajowej lub po jej wyznaczonym odcinku (dotyczy dróg o klasie A i S), pobiera się opłatę w wysokości od 40 do 20 groszy (w zależności od limitów emisji spalin). W przypadku dróg krajowych o klasie GP i G, wysokość tej opłaty wynosi od 32 do 16 groszy. Z powyższego wynika, iż kierujący pojazdem, za nieuiszczenie opłaty w wysokości od 16 do 40 groszy (0,16 do 0,40 zł) karany jest karą pieniężną w wysokości - w każdym wypadku- 3000 zł. Wysokość tej kary nieproporcjonalna do stopnia naruszenia prawa i do wysokości opłaty, za której nieuiszczenie kierujący jest karany. W taki sam sposób karani są ci kierujący, którzy w ogóle nie zamontowali urządzenia viaBOX i nie wpłacili środków na pokrycie kosztów opłat, jak i ci, którzy tych czynności dopełnili, a opłata z ich konta nie została pobrana z winy systemu. Takie zrównanie odpowiedzialności kierujących znajdujących się w różnych położeniach faktycznych jest sprzeczne z zasadą równości obywateli wobec prawa i podważa zaufanie obywateli do działania organów państwa. Penalizacja wysoką karą pieniężną zdarzeń, na których zaistnienie ukarany nie ma żadnego wpływu, jest sprzeczna z podstawową ideą sprawiedliwości oraz aksjologią, o którą oparty jest system prawny demokratycznego państwa. Norma art. 13 k ust. 1 ustawy o drogach publicznych przerzuca na kierujących pojazdami samochodowymi ciężar odpowiedzialności za prawidłowe działanie systemu viaTOLL, zarządzanego przez [...] sp. z o.o., na które nie mają oni żadnego wpływu. Pomimo tego, dyspozycja w/w artykułu ustawy przewiduje konieczność nałożenia na kierującego kary peniężnej w każdym wypadku, gdy opłata za przejazd po drodze krajowej nie zostanie uiszczona, tj. również wówczas, gdy jej nieuiszczenie wynika z faktu nie pobrania opłaty z konta użytkownika przez wadliwie działający system elektroniczny. Ustawa nie przewiduje jednocześnie możliwości uwolnienia się przez kieiującego od odpowiedzialności za nieuiszczenie opłaty wówczas, gdy na brak jej pobrania nie miał on żadr ego wpływu. Ukaranie kierującego jest zatem oderwane od stopnia jego zawinienia czy przyczynienia się do powstania naruszenia. Jednocześnie użytkownicy drog publicznych stawiani są w sytuacji ciągłego zagrożenia możliwością nałożenia kary, skoro nie mogą pozostawać w zaufaniu do systemu, który opłaty pobiera. W ocenie Sądu, ocena konstytucyjności powołanego przepisu ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy, bowiem dotyczyć będzie zarówno kwestii proporcjonalności nałożonej kary jak i podmiotu, na który kara ma być nałożona. Konkludując należy stwierdzić, że wskazane powyżej okoliczności uzasadniają wątpliwości co do zgodności wyżej omówionych regulacji z art. 2 Konstytucji RP, a ponieważ od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, uzasadniają tym samym przedłożenie - na podstawie art. 193 Konstytucji RP i art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 roku o Trybunale Konstytucyjnym - pytania prawnego w tej kwestii. Oznacza to, że między sprawą sądowoadministracyjną a innym postępowaniem, o którym mówi powołany przepis istnieje związek tego rodzaju, że wynik, postępowania przed TK, będzie miał charakter prejudycjalny dla sprawy, która ma być zawieszona. Z tego powodu zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 p.p.s.a. jest zasadne i nie nosi cechy dowolności.