VI SA/Wa 2021/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Asesor WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2005r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2004r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej uchyla zaskarżoną decyzję Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy Pana K. C. zakończonej decyzją Zastępcy Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2004 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości składającej się z działek nr [...],[...] i [...] w miejscowości [...] – decyzją z dnia [...] września 2004r. o nr [...] umorzył postępowanie. Jako podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 kpa. Podstawę faktyczną umorzenia postępowania stanowiło ustalenie, że Pan K. C. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "C" z siedzibą w [...] złożył w dniu [...] marca 2004 r. wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości składającej się z działek nr [...],[...] i [...] w miejscowości [...], na których terenie prowadzona jest sprzedaż pokryć dachowych, a zastępca Dyrektora Oddziału w [...] - działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad - wydał decyzję odmowną z dnia [...] marca 2004 r. Po jej wydaniu strona złożyła wprawdzie wniosek z dnia [...] kwietnia 2004r. o ponowne rozpatrzenie, ale nie czekając na rozstrzygnięcie wybudowała przedmiotowy zjazd, co wynikało z oględzin przeprowadzonych w dniach [...] maja i [...] lipca 2004 r. przez przedstawicieli odpowiednio zarządu drogi i Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...]. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - po ponownie przeprowadzonym postępowaniu - przyjął istnienie przesłanek do umorzenia postępowania na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. Jego zdaniem bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi przepis art. 105 § 1 kpa oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Dotyczy on o sytuacji, "gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania". W ocenie organu przesłanka do umorzenia postępowania może powstać w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracji publicznej, a także może zostać ujawniona dopiero w wyniku kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny. Wskazując tę argumentację organ powołał się na niepublikowany wyrok SN z dnia 12 marca 1993 r., III ARN 2/93. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Pan K. C. domagał się uchylenia powyższej decyzji zarzucając jej naruszenie art.105 § 1 kpa poprzez przyjęcie bezprzedmiotowości postępowania. Podnosił w uzasadnieniu, ze organ zobowiązany był rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Nie podzielił poglądu organu co do braku jakiegokolwiek elementu stosunku materialnoprawnego uzasadniającego przyjęcie bezprzedmiotowości. Oczekiwał rozstrzygnięcia przez organ administracji indywidualnego uprawnienia dotyczącego legalności lokalizacji zjazdu z drogi publicznej na nieruchomość której jest właścicielem i ma interes prawny w merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy, ustosunkowaniu się organu do zarzutów przy uwzględnieniu zmian stanu faktycznego i prawnego m.in. przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie wsi [...], na mocy którego teren obejmujący jego nieruchomość został przeznaczony na działalność gospodarczą, a warunkiem planowanego zagospodarowania jest zapewnienie dojazdu z drogi krajowej nr [...]. Zdaniem skarżącego - w aspekcie warunków tego planu - brak jest podstaw do nie wyrażania zgody na lokalizację zjazdu. Skarżący podnosił, że zjazd indywidualny istniał przed wydaniem decyzji I instancji, ale był nieutwardzony. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie. Podnosił, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie wsi [...] nie ma wpływu na sposób załatwienia sprawy dotyczącej lokalizacji zjazdu z drogi, gdyż podstawowa zasadą jaka kieruje się zarządca drogi przy załatwianiu tego rodzaju spraw jest zasada bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. (Dz.U.02.153.1269) Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U.02.153.1270) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi obowiązującymi w czasie ich wydania, a nie zaś według kryteriów słusznościowych. Zarzutom skarżącego w przedmiocie naruszenia art. 105 § 1 kpa nie można odmówić słuszności. Ponadto podnieść należy, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i zaskarżona decyzja może zostać oceniona z punktu jej zgodności z prawem. Organ odwoławczy, uwzględniając zasadą dwuinstancyjności, obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą wcześniej decyzją organu pierwszej instancji. Efektem postępowania odwoławczego powinno być – po ponownym rozpatrzeniu sprawy - wydanie decyzji o sentencji odpowiadającej treści art. 138 k.p.a. Przepis ten nie określa przesłanek wydania przez organ odwoławczy decyzji takiej jak decyzja zaskarżona. Zagadnienie umorzenia przez organ odwoławczy postępowania przed organem pierwszej instancji wobec braku postanowień w tym względzie w art. 138 k.p.a. znajduje swoje uregulowanie w art. 105 k.p.a. (w zw. z art. 140 k.p.a.). Oznacza to, że organ drugiej instancji może wydać omawianą decyzję tylko wówczas, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku NSA w Warszawie z dnia 2003.04.24 w sprawie III SA 2225/01 "Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. (...) Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu." (Biul.Skarb. 2003/6/25) Wbrew stanowisku organu - żadna z tych przyczyn w rozpoznawanej sprawie nie występowała. Należy mieć na względzie, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a zatem postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania. Problem związany z zezwoleniem na lokalizację zjazdu, które może być udzielone przez właściwego zarządcę drogi rozstrzyga się na wniosek osoby zainteresowanej. Zezwolenie uzyskuje się w wyniku postępowania administracyjnego i stanowi ono oczywiście decyzję administracyjną. Z tego względu w żadnym razie nie można przyjąć, że postępowanie niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe z tego względu, że strona w toku postępowania taki zjazd samowolnie wybudowała. Z akt sprawy jednoznacznie bowiem wynika, że po wydaniu odmownej decyzji przez organ I instancji został wybudowany zjazd publiczny bez zgody zarówno zarządcy drogi jak i bez pozwolenia na budowę. Okoliczności jego wybudowania Skarżący przedstawił w swoim piśmie do organu z dnia [...] kwietnia 2004r. W dniu [...] lipca 2004r. organ wydał decyzję nakładającą na K. C. i jego żonę A. karę pieniężną za samowolne zajęcie pasa drogowego, zaś [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał wstrzymanie robót przy budowie zjazdu i wylegitymowanie się m.im. zezwoleniem na jego lokalizację. Wreszcie - w dniu [...] października 2004r. organ nadzoru budowlanego wydał decyzję nakazującą rozbiórkę zjazdu publicznego wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z tego względu we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez GDDKiA Skarżący domagał się ponownego rozpatrzenia sprawy – licząc na zalegalizowanie w tym trybie dokonanych czynności. Dlatego też obowiązkiem organu drugiej instancji w niniejszej sprawie było merytoryczne rozpatrzenie odwołania i rozważenie podniesionych w nim zarzutów. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego - art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 kpa - w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to - na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) - Sąd uchylił decyzję II instancji celem merytorycznego rozpatrzenia odwołania. Zważywszy zaś, że z zaskarżoną decyzją nie wiąże się bezpośrednio kwestia wykonalności, bezprzedmiotowe było orzekanie w trybie art. 152 p.p.s.a.