VI SA/Wa 2028/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Protokolant Aneta Stefaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2010 r. sprawy ze skargi V. z siedzibą w M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty odsetek 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2009 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej V. z siedzibą w M. kwotę 297 (dwieście dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] września 2009 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania V. z siedzibą w M. (skarżący) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2009 r., w przedmiocie odmowy wypłaty odsetek od nienależnie pobranej kary pieniężnej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na podstawie następującego stanu faktycznego i prawnego: Pismem z [...] lutego 2009 r. skarżący zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z wnioskiem o zwrot odsetek od kary pieniężnej w kwocie 8.000 zł, nałożonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. i zwróconej stronie w oparciu o decyzję z dnia [...] września 2007 r. o umorzeniu postępowania. Odmawiając wypłaty odsetek organ I instancji wskazał, iż pobrana kara pieniężna została zwrócona stronie w dniu [...] września 2007 r., zaś z uwagi na charakter tej kary jako niepodatkowej należności budżetowej, jak też treść przepisów ustawy o transporcie drogowym nie ma możliwości prawnej do uwzględnienia złożonego wniosku. W odwołaniu strona, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2007 r. (sygn. akt VI SA/Wa 389/07) podniosła, że nadpłacona lub nienależnie pobrana kara pieniężna, o której mowa w art. 92 ustawy o transporcie drogowym stanowi nadpłatę i podlega zwrotowi po oprocentowaniu, jak od zaległości podatkowych na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej. Wobec powyższego strona wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez orzeczenie o obowiązku zapłaty na jej rzecz sumy 1.256,90 zł odsetek tytułem oprocentowania od kwoty wadliwie nałożonej kary. Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) nie znalazł podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku. W obszernym uzasadnieniu decyzji organ poddał szczegółowej analizie sporną kwestię charakteru kar pieniężnych nakładanych w postępowaniu administracyjnym wskazując, iż istotą sprawy jest możliwość stosowania przepisów Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) do kar pieniężnych, o których mowa w art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.- dalej u.t.d.), nakładanych i egzekwowanych przez organy Inspekcji Transportu Drogowego. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska prezentowanego w odwołaniu jakoby nienależnie pobrana kara pieniężna, o której mowa w art. 92 u.t.d. stanowiła nadpłatę i podlegała zwrotowi po oprocentowaniu, jak od zaległości podatkowych na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej. Przywołując treść przepisu art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej stanowiącego, iż "niepodatkowymi należnościami budżetowymi są niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych" organ stwierdził, że kary pieniężne, o których mowa w art. 92 ust. 1 u.t.d. stanowią dochody budżetu państwa, o czym wprost stanowi art. 94 ust. 1 tej ustawy. W ocenie organu odwoławczego określenie "niepodatkowa należność budżetowa", nie obejmuje swoim zakresem ani podatków, ani opłat, ani ceł, ani też świadczeń pieniężnych wynikających ze stosunków cywilnoprawnych oraz kar pieniężnych i grzywien. W tym zakresie organ wskazuje na poglądy prawne zawarte w doktrynie, iż stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej należy wykluczyć wobec grzywien, mandatów i innych kar pieniężnych, których ustalanie lub określenie oparte jest na przepisach szeroko rozumianego prawa karnego (B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki. Ordynacja Podatkowa. Komentarz, Wrocław 2003, II wydanie, s. 22). Zdaniem organu kary administracyjne są niewątpliwie formą ponoszenia sankcji finansowych w związku z naruszeniem przepisów prawa publicznego. Z tych względów kary pieniężne, jakie wymierzają organy Inspekcji Transportu Drogowego wobec podmiotów kontrolowanych, odznaczają się cechami pozwalającymi zakwalifikować je do szeroko rozumianego prawa karnego, bowiem wiążą się z przyznaniem tym organom kompetencji do zastosowania przymusu państwowego, polegającego na obciążeniu podmiotu karanego dolegliwością finansową w związku z naruszeniem przez niego normy prawnej. Przypisywana administracyjnym karom pieniężnym represyjno - prewencyjna funkcja legła u podstaw tezy prezentowanej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (TK), iż jakkolwiek kary administracyjne nie mieszczą się w systemie tradycyjnie pojmowanego prawa karnego, to jednak winny spełniać przynajmniej podstawowe konstytucyjne standardy formułowane pod adresem tegoż prawa (wyrok TK z 18 czerwca 2001 r. sygn. akt P 6/00, OTK ZU nr 5, 2001 r., poz. 120; wyrok TK z 23 kwietnia 2002, sygn. akt K 2/01, OTK ZU nr 3A/2002, poz. 27). Z tego punktu widzenia kary pieniężne nie mogą być zatem postrzegane wyłącznie jako instrument prawa administracyjnego, lecz musi się w nich dostrzegać także elementy prawa karnego. W konsekwencji, w stosunku do kar pieniężnych, o których mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym nie mają zastosowania przepisy dotyczące zwrotu nadpłaty. W ocenie GITD zasadność przedstawionego stanowiska wzmacnia treść art. 92 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, który stanowi, że jeżeli czyn będący naruszeniem przepisów tej ustawy lub innych ustaw wyczerpuje jednocześnie znamiona wykroczenia, stosuje się wyłącznie przepisy ustawy o transporcie drogowym. Przepis ten wskazuje na zakotwiczenie materii (naruszeń) objętej regulacją zawartą w ustawie o transporcie drogowym w prawie wykroczeń, a więc normach o charakterze karnym. Potwierdzeniem tego stanowiska jest także wykładnia prawa podatkowego, którą organ obszernie cytuje. W tej płaszczyźnie dokonywanej analizy problemu organ zwraca uwagę na to, iż przepisy regulujące zakres stosowania Ordynacji podatkowej nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający, dotyczą bowiem stosunków społecznych o charakterze publicznoprawnym, funkcjonujących w sferze praw i obowiązków jednostki, znajdujących się poza aparatem administracji. Ponadto organ zauważa, że w odniesieniu do odsetek od kar pieniężnych nakładanych przez organy administracji publicznej w polskim systemie prawa przyjmowane są różnorodne rozwiązania. W szeregu aktach normatywnych stwierdza się, iż odsetki od kar obliczane są jak w Ordynacji podatkowej (np. art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych, art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie, art. 281 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska). Inne z kolei akty normatywne nakazują stosować do odsetek od kar pieniężnych wymierzanych przez organy administracji publicznej odsetki ustawowe (np. art. 126 ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. Prawo atomowe). Do regulacji prawnych, które nie określają sposobu ani trybu pobierania odsetek od kar administracyjnych należą przepisy u.t.d. Przepisy te w art. 94 ust. 5 u.t.d. stanowią, że w przypadku uchylenia albo stwierdzenia nieważności decyzji, a także uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny uiszczona kara pieniężna podlega zwrotowi w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji lub orzeczenia. Zdaniem GITD przepisy te są lex specialis w stosunku do ogólnej regulacji zawartej w Ordynacji podatkowej. Organ wskazuje także, iż nie można pomijać brzmienia art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który potwierdza tezę, iż niedopuszczalne jest automatyczne ujmowanie kar pieniężnych nakładanych przez organy administracji publicznej jako niepodatkowych należności budżetowych, do których swe zastosowanie znajduje Dział III Ordynacji podatkowej. Ustawodawca dokonuje wyraźnej dystynkcji tych dwóch terminów - należności budżetowe, do których swe zastosowanie znajduje Dział III Ordynacji podatkowej (art. 2 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) oraz kary pieniężne (art. 2 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Ponadto organ wywodzi, że zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej niepodatkowymi należnościami budżetowymi są te należności, które wynikają ze stosunków publicznoprawnych. Doktryna prawa podatkowego w oparciu o powyższe ustalenia stwierdza, iż "wyklucza to zatem z zakresu pojęcia należności publicznoprawnych nie tylko dochody publiczne wynikające ze stosunków cywilnoprawnych, co jest oczywiste, lecz także - te dochody budżetu państwa i budżetów samorządowych, których źródłem są czyny niedozwolone, a więc mające charakter samoistny wszelkiego rodzaju kary pieniężne, grzywny, mandaty itp." (B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki. Ordynacja Podatkowa. Komentarz, Wrocław 2003, II wydanie, s. 42 - 43). Podstawą tego twierdzenia jest fakt, iż kary administracyjne wynikają z określonego zachowania się podmiotu karanego. Są następstwem stwierdzenia przez organ deliktu administracyjnego, nie wynikają zaś z publicznoprawnych stosunków nakazujących określonym podmiotom świadczenie pieniężne na rzecz budżetu państwa. Dlatego też, zdaniem GITD, decyzja o nałożeniu kary pieniężnej dotyczy wymierzenia sankcji administracyjnej za niezgodne z prawem działania podmiotu karanego. Źródłem obowiązku uiszczenia kary pieniężnej nie jest zatem stosunek publicznoprawny, lecz określone zachowanie, które zostaje negatywnie ocenione przez ustawodawcę. Zgodnie z poglądami spotykanymi w doktrynie "nie są niepodatkowymi należnościami budżetowymi kary pieniężne i grzywny pobierane na podstawie przepisów prawa karnego, prawa karnego skarbowego bądź przepisów administracyjnych" (komentarz do Ordynacji podatkowej, Bogumił Brzeziński, Marek Kalinowski, Agnieszka Olesińska, Marian Masternak, Janusz Orłowski, Toruń 2007, str. 14). Wpływy budżetowe wynikające ze stosunków karnoprawnych również nie są objęte przepisami ordynacji podatkowej (komentarz do art. 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, C. Kosikowski, L. Etel, R. Dowgier, P. Pietrasz, S. Presnarowicz, 2007, wyd. II). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie decyzji zarzucając naruszenie przepisów art. 92 ust. 1 u.t.d. w zw. z art. 72 § 1 pkt 1, art. 77 § 1 pkt 1 lit. a i pkt 3 oraz art. 78 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. 2005 Nr 8, poz. 60 z późn. zm.) poprzez zajęcie wadliwego stanowiska, iż kary administracyjne w razie zwrotu nie są nadpłatą w rozumieniu zobowiązań podatkowych i nie podlegają oprocentowaniu. Podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie oparte na wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2007 r. w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 389/07 (Lex nr 342131) skarżący podnosi, że nadpłacona lub nienależnie zapłacona kara pieniężna, o której mowa w art. 92 ust. 1 u.t.d. stanowi nadpłatę i podlega zwrotowi po oprocentowaniu, jak od zaległości podatkowych, na podstawie art. 72 § 1 pkt 1, art. 77 § 1 pkt 1 lit. a i pkt 3 oraz art. 78 Ordynacji podatkowej. Zdaniem strony Rzeczpospolita Polska jest państwem prawa, zaś stanowisko obu organów inspekcji transportu drogowego jest wyrazem nieuzasadnionej ochrony interesu fiskalnego Skarbu Państwa. Tymczasem zgodnie z art. 94 u.t.d. kary pieniężne, wymierzane na podstawie tej ustawy, to należności ustalane w drodze decyzji administracyjnej, stanowiące dochody budżetu państwa. Z kolei natomiast w myśl art. 2 § 2 oraz art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, unormowania Ordynacji podatkowej stosuje się do opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych, które rozumie się tak samo jak podatki. Zgodnie zaś z art. 72, art. 73 i art. 77 Ordynacji podatkowej poprzez fakt zapłaty nienależnego podatku - a taki przymiot nosi kara pieniężna wobec jej uchylenia w konsekwencji umorzenia postępowania - powstaje nadpłata w wysokości odpowiadającej kwocie nienależnie zapłaconej, która to nadpłata na podstawie art. 78 Ordynacji podlega zwrotowi wraz z oprocentowaniem w wysokości równej wysokości odsetek za zwłokę pobieranych od zaległości podatkowych. Stąd też, jak orzekł WSA w cytowanym wyroku, nie ma powodów do przypisywania karze pieniężnej, o której mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym charakteru sankcji wynikającej ani z normy prawa karnego, ani też z normy zajmującej trudne do lokalizacji miejsce pomiędzy prawem administracyjnym i karnym. Należy dlatego przyjąć, że do tej kary mają zastosowanie przepisy Działu III Ordynacji podatkowej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone decyzje naruszają prawo. Przede wszystkim należy z całą mocą zaznaczyć, że skład orzekający popiera stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2007 r. o sygn. akt VI SA/Wa 389/07 odnośnie charakteru kary pieniężnej nakładanej i egzekwowanej przez organy Inspekcji Transportu Drogowego. Wydając zaskarżoną decyzję Główny Inspektor Transportu Drogowego powołał się na dyspozycję art. 94 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, twierdząc jednocześnie, iż w wyniku uchylenia decyzji o nałożeniu kary pieniężnej istnieje podstawa prawa wyłącznie do zwrotu uiszczonej kary wynikającej z owej decyzji. Zdaniem organu brak jest natomiast jakichkolwiek podstaw do zwrotu stronie skarżącej odsetek, gdyż kara pieniężna nakładana w oparciu o ustawę o transporcie drogowym nie stanowi nadpłaty i nie podlega zwrotowi po oprocentowaniu, jak od zaległości podatkowych na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej. Zgodnie z przepisem art. 94 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, w przypadku uchylenia albo stwierdzenia nieważności decyzji, a także uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny uiszczona kara pieniężna podlega zwrotowi w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji lub orzeczenia o zwrocie tej kary. Co prawda Główny Inspektor Transportu Drogowego co do zasady słusznie zauważył, iż brak jest w powołanej ustawie o transporcie drogowym normy prawnej, z której wynikałby expressis verbis obowiązek zwrotu jakiejkolwiek innej, niż wspomniana kara - kwoty pieniężnej. Jednakże, idąc za tokiem rozumowania prezentowanym w przywoływanym wyroku WSA, w myśl art. 2 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy Działu III tej ustawy stosuje się również do opłat i niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są organy inne, niż organy podatkowe, z wyjątkiem świadczeń pieniężnych wynikających ze stosunków cywilnoprawnych oraz opłat za usługi, do których stosuje się przepisy o cenach. W art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej zdefiniowano "niepodatkowe należności budżetowe" jako - niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych. Jak stanowi z kolei przepis art. 94 ust. 1 u.t.d. kary pieniężne stanowią dochody budżetu państwa. W tej sytuacji przyjąć należy, iż do kar pieniężnych, o których mowa w art. 92 ust. 1 u.t.d. nakładanych i egzekwowanych przez organy inspekcji transportu drogowego - stosuje się przepisy Działu III Ordynacji podatkowej. W ocenie Sądu przedmiotowe kary pieniężne spełniają warunki określone w art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej, albowiem mają charakter publicznoprawny i jest wskazany organ uprawniony do ich nakładania, bez wprowadzenia dla niego odrębnych uregulowań w zakresie poboru kar stanowiących dochód budżetu państwa. Ponadto kary te mają charakter sankcji finansowej za nieprzestrzeganie postanowień prawa publicznego i nie są zamieszczane w wyodrębnionym rozdziale ustawy zawierającym przepisy karne. Z tych głównie powodów nadpłacona lub nienależnie zapłacona kara pieniężna stanowi nadpłatę i podlega zwrotowi po oprocentowaniu, jak od zaległości podatkowych (vide: art. 72 § 1 pkt 1, art. 77 § 1 pkt 1 lit. a i pkt 3, oraz art. 78 Ordynacji podatkowej). Należy uznać, iż warunkiem stosowania ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa przy naliczaniu według niej odsetek, nie jest istnienie w danym akcie normatywnym stosownego odesłania do jej przepisów (tak również: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 223/06, niepublik.). W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że prawo administracyjne i kształtowane nim stosunki prawne mają charakter publicznoprawny, z wyjątkiem sytuacji poddanych unormowaniom innych gałęzi prawa lub wyłączeń dokonanych w innych przepisach. Niewątpliwie kara pieniężna nałożona na wykonującego transport drogowy przedsiębiorcę ma charakter sankcji finansowej za nieprzestrzeganie prawa publicznego. W art. 2 § 2 i § 4 Ordynacji podatkowej są sformułowane dwie jednoznaczne zasady: jej przepisy Działu III stosuje się do opłat i niepodatkowych należności budżetu państwa ustalonych lub określonych przez inne organy niż organy podatkowe, jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, natomiast druga zasada odnosi się do wyłączenia przepisów Ordynacji podatkowej w sprawach świadczeń pieniężnych ze stosunków cywilnoprawnych i opłat za usługi normowanych przepisami o cenach. W ustawie o transporcie drogowym nie ma takich wyłączeń dotyczących rozpoznawanej sprawy. Ponadto uznać trzeba, iż nie ma wystarczających powodów do przypisywania analizowanej w niniejszej sprawie karze pieniężnej w wysokości 8.000 złotych charakteru sankcji wynikającej z normy prawa karnego, ani też z normy zajmującej trudne do lokalizacji miejsce pomiędzy prawem administracyjnym i karnym. Należy więc przyjąć, że do tej kary mają zastosowanie przepisy Działu III Ordynacji podatkowej. W konsekwencji oznacza to, iż - wbrew twierdzeniom organu - skarżącemu należą się odsetki od kwoty pobranej kary pieniężnej, nałożonej niezgodnie z prawem na podstawie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2006 r. W konsekwencji należy - zdaniem Sądu - uznać, iż odmawiając skarżącemu zwrotu kwoty należnych odsetek od uiszczonej kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł Główny Inspektor Transportu Drogowego dopuścił się obrazy ww. przepisów prawa materialnego zawartych w Ordynacji podatkowej, co miało istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Z uwagi na powstanie wskazanego uchybienia należało wyeliminować zaskarżone decyzje z obrotu prawnego w celu ponownego wydania rozstrzygnięcia obejmującego roszczenia strony skarżącej, wyrażonego w jej wniosku z dnia [...] lutego 2006 r. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O niewykonalności orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.