VI SA/Wa 2029/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę Decyzją z [...] lipca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], (dalej SKO) po rozpoznaniu odwołania A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (skarżąca) od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. wymierzającej karę pieniężną w kwocie [...] zł. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 maja 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm. - dalej jako u.d.p.), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżąca A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. posiadała zezwolenie na zajęcie odcinka pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] w W. o powierzchni 1,00 m2, wg lokalizacji szczegółowej określonej na planie sytuacyjnym stanowiącym załącznik Nr 1 decyzji, oraz umieszczenie w nim reklamy łącznie do dnia [...] kwietnia 2007 r. W punkcie 8i załącznika Nr 2 do decyzji o zezwoleniu pt. "[...]", będącego integralną częścią decyzji zarządca drogi określił, iż "wnioskodawca zobowiązany jest do usunięcia reklamy i doprowadzenia miejsca jej ustawienia do stanu poprzedniego oraz powiadomienia o tym zarządu drogi w przypadku wcześniejszej rezygnacji, cofnięcia lub wygaśnięcia decyzji". Jednocześnie w myśl pkt 9 ww. załącznika do decyzji każdorazowe zajęcia pasa drogowego w celu montażu i demontażu nośnika reklamowego wymaga uzyskania zgody Z. w W. W dniu [...] kwietnia 2009 r. w trakcie rutynowej kontroli pasa drogowego ul. [...] w rej. ul.[...] stwierdzono funkcjonowanie fundamentu reklamy skarżącej spółki o łącznej powierzchni rzutu poziomego 1,00 m2. Sporządzona została dokumentacja fotograficzna. A. Sp. z o.o. została wezwana do stawienia się w dniu [...] maja 2009 r. w miejscu usytuowania przedmiotowego fundamentu reklamy. W wyznaczonym terminie, skarżąca nie stawiła się na wizję w terenie w trakcie której stwierdzono, iż fundament reklamy nadal funkcjonuje w pasie drogi ul. [...] w rej. ul. [...]. W dniu [...] czerwca 2009 r. w trakcie kolejnej kontroli pasa drogowego ww. pasa drogowego stwierdzono dalsze funkcjonowanie przedmiotowego fundamentu. Mając powyższe na uwadze, skarżąca została poinformowana o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnego zajęcia pasa drogowego (drogi powiatowej) i usytuowania w nim fundamentu, bez zezwolenia zarządcy drogi. W dniu [...] sierpnia 2009 r. strona skarżąca stawiła się w wyznaczonym terminie na wizję w terenie, w trakcie której stwierdzono, że fundament A. Sp. z o. o. został usunięty z pasa drogowego (drogi powiatowej). Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Prezydent W., działając na podstawie art. 40 ust. 12 i 13 oraz art. 40d ust. 1 i 2 u.d.p. oraz zgodnie z uchwałą Nr XXXI/666/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2004 r., Nr 148, poz. 3717 z późn. zm.) wymierzył skarżącej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w okresie od [...] kwietnia 2007 r. do [...] czerwca 2009 r. w kwocie [...] zł. Decyzję uzasadniono pozostawieniem w pasie drogowym fragmentu fundamentu nośnika reklamy, która miała być usunięta do [...] kwietnia 2007 r. W odwołaniu skarżąca spółka wskazała, że usunęła reklamę z omawianego pasa drogi poprzez demontaż całej reklamy, pozostawiając dwa profile metalowe o długości 25 cm wystające ponad poziom gruntu. W ocenie spółki nie była to powierzchnia w rzucie poziomym wynosząca 1 m2. Pozostawienie profili miało jej ułatwić montaż reklamy w przyszłości, w przypadku otrzymania pozytywnej decyzji zezwalającej na dalsze użytkowanie pasa drogi - wobec czego, nie dopuściła się samowolnego zajęcia pasa drogi lecz tylko nie dopełniła obowiązku całkowitego zdemontowania reklamy. Podniosła również, że pracownicy Z. pomimo obowiązku odbioru terenu po demontażu reklamy, nie dokonali takiego odbioru, dopiero przy rutynowej kontroli pasa drogowego (2 lata od czasu demontażu) stwierdzili, że znajdują się tam pozostałości po reklamie efektem czego jest nałożona kara. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO w W. podtrzymało dotychczasowe argumenty dotyczące zasadności nałożonej kary w oparciu o przepisy ustawy o drogach publicznych. Biorąc pod uwagę wielkość pozostawionych elementów w ocenie SKO w W., organ I instancji prawidłowo przyjął powierzchnię zajętego pasa na 1 m2 bowiem zgodnie z redakcją ust. 10 art. 40 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Organ odwoławczy podkreślił również należy, że to inwestor utrzymujący zezwolenie na montaż reklamy zobowiązuję się poprzez przyjęcie ustaleń decyzji, że dokona usunięcia reklamy i doprowadzi miejsce jej ustawienia do stanu poprzedniego oraz powiadomi o tym zarząd drogi w przypadku wcześniejszej rezygnacji, cofnięcia lub wygaśnięcia decyzji. W skardze na decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie prawa materialnego – art. 40 ust. 1 i nast. u.d.p. poprzez błędną wykładnię, w wyniku której niezajęty pas drogowy uznano za zajęty co spowodowało naliczenie kary wynikających z powyższego przepisu. W uzasadnieniu argumentowała, że zgodnie z ustawą o drogach publicznych, zgodę na zajęcie pasa drogowego wydaje się w szczególnie uzasadnionych przypadkach , kiedy zajęcie to nie może spowodować utrudnieni ruchu lub zagrożeń dla bezpieczeństwa. Zajęcie to musi być widoczne i wyraźne. Reklama skarżącej została trwale usunięta w taki sposób, aby nie zagrażać ruchowi drogowemu, ani nie powodować jakichkolwiek utrudnień lub zagrożeń. Trudno uznać, że schowane pręty w nieczyszczonym i zachwaszczonym pasie drogowym, niewidoczne całkowicie dla użytkowników pojazdów, a także usytuowane całkowicie poza ruchem drogowym, stanowiły jakiekolwiek zagrożenie dla ruchu. W ocenie skarżącej teren pasa drogowego został przywrócony do poprzedniego stanu, ponieważ wizualny wygląd pasa drogowego jest taki sam, jak przed zamontowaniem reklamy. Dodatkowo, w przedmiotowym postępowaniu błędnie ustalono stan faktyczny, gdyż rzeczywista powierzchnia, jaka zajmuje fundament reklamy jest dziesięciokrotnie mniejsza od ustalonej, czym organ naruszył art. 7 k.p.a. W odpowiedzi na skargę SKO w W. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nie narusza prawa. Przedmiotowa decyzja SKO w W. z dnia z [...] lipca 2010 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. wymierzające karę pieniężną w kwocie [...] zł. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia - nie naruszają zarówno przepisów prawa materialnego wskazanych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jak również unormowań zawartych w przepisach wykonawczych do tej ustawy. W ocenie Sądu obie sporne decyzje nie naruszają ponadto przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 81 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Zdaniem Sądu uznać należy na podstawie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że Prezydent W. nakładając na skarżącą spółkę A. Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości [...] zł. - prawidłowo przyjął, że skarżący przedsiębiorca w okresie od dnia [...] kwietnia 2007 r. do dnia [...] czerwca 2009 r. zajmował pas drogowy (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. ul. [...] w W. z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w udzielonym wcześniej zezwoleniu, poprzez umieszczenie w nim fundamentu reklamy o łącznej powierzchni rzutu poziomego 1 m2. Należy zauważyć, iż w skardze spółka podnosiła przede wszystkim zarzuty natury formalnoprawnej sprowadzające się do wykazania, iż organy obu instancji nie wyjaśniły sprawy należycie, przyjmując, że fundament po reklamie ma powierzchnię dziesięciokrotnie mniejsza niż 1 m 2. Powyższe uchybienia, zdaniem skarżącej spółki, skutkować miały naruszeniem prawa materialnego poprzez nałożenie na nią niesłusznie kary pieniężnej o znacznej wysokości. Zdaniem Sądu podnoszone przez spółkę argumenty dotyczące wadliwości decyzji organów obu instancji nie są zasadne. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowił przepis art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W myśl tego przepisu za zajęcie pasa drogowego 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6. Z kolei art. 40 ust. 6 cyt. ustawy stanowi, że opłatę za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim obiektu budowlanego niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego, liczbę dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. W świetle powyższego uznać trzeba, iż podstawowym zadaniem organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest ustalenie w sposób prawidłowy i niewątpliwy, czy i w jakim okresie dany obiekt zajmował pas drogowy bez zezwolenia oraz określenie powierzchni spornego zajęcia. W niniejszej sprawie, według oceny Sądu, zarówno sam fakt zajęcia przez skarżącą spółkę pasa drogowego po upływie terminu określonego w zezwoleniu udzielonym stronie w dniu [...] października 2005 r., jak również czas (okres) oraz powierzchnia zajęcia tego pasa drogowego przez skarżącą - zostały ustalone prawidłowo i znajdują pełne potwierdzenie w materialne dowodowym niniejszej sprawy. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącej spółki wskazać należy na wstępie bardzo wyraźnie, iż w świetle przepisów art. 106 § 5 p.p.s.a w związku z art. 233 k.p.c. rolą sądu administracyjnego jest dokonanie oceny materiału dowodowego w oparciu o zasady wiedzy, doświadczenia życiowego i logiki. Bezspornie skarżąca spółka na mocy decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2005 r. była uprawniona do zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rej. ul. [...] pod reklamę od dnia [...] stycznia 2006 r. do dnia [...] kwietnia 2007 r. Nie ulega wątpliwości, iż po tej dacie, pomimo toczących się w następnych latach postępowań administracyjnych w przedmiocie wyrażenia zgody na zajęcie spornego pasa drogowego na dalszy okres, skarżąca była bezwzględnie obowiązana do usunięcia obiektu reklamowego i do powiadomienia o tym zarządcy drogi (vide: pkt 8i załącznika Nr 2 do zezwolenia pt. "Warunki zajęcia pasa drogowego i umieszczenia reklamy"). Strona była świadoma terminu zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego i konsekwencji braku zezwolenia na jego zajmowanie. Wygaśnięcie terminu zezwolenia zobowiązywało stronę do demontażu nośnika i nie uprawniało do dalszego jego zajmowania tylko z tego powodu, że strona odwoływała się od wydanych w późniejszym terminie decyzji odmawiających udzielenia jej zgody na dalsze zajmowanie pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...]. Zdaniem Sądu, skoro skarżąca nie wypełniła wyraźnego obowiązku, o którym była mowa w punkcie 8i w/w załącznika Nr 2 do zezwolenia, organ w dniu kontroli na drodze, tj. [...] maja 2009 r. i [...] czerwca 2009 r. był uprawniony do przyjęcia, że znajdujący się w tej samej lokalizacji fundament reklamy należy do spółki A. Sp. z o.o., czego zresztą spółka nie negowała, a nawet jej pełnomocnik zobowiązał się do usunięcia fundamentu pozostałości reklamy do dnia [...] sierpnia 2009 r. Organ ustalił termin zajęcia pasa drogowego do dnia [...] czerwca 2009 r. ponieważ kontrola pasa drogowego w tym dniu wykazała funkcjonowanie w pasie drogowym fundamentów reklamy, natomiast kontrola z [...] sierpnia 2009 r. takich fundamentów nie wykazała. Organ co prawda zaniechał dokładnego ustalenia daty doprowadzenia pasa drogowego do stanu uprzedniego, jednak zgodnie z art. 134 § 2 p.p.s.a. Sąd nie może wydąć orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W niniejszej sprawie w wypadku uchylenia decyzji z powyższego powodu Sąd naruszyłby wyżej wskazany przepis ponieważ orzeczona przez organ kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego byłaby wyższa niż obecnie. Według oceny Sądu, zasady logiki i doświadczenia życiowego wskazują, iż dopuszczalne w sprawie jest przyjęcie domniemania faktycznego, że skoro do ostatniego dnia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (tj. do 12 kwietnia 2007 r.) reklama znajdowała się w pasie drogowym, a skarżąca spółka w dalszym ciągu ubiegała się o zezwolenie (o "przedłużenie" zezwolenia) na funkcjonowanie reklamy oraz, że fundament reklamy znajdował się w pasie drogowym w dniu [...] maja 2009 r. i [...] czerwca 2009 r. to logicznym jest, że przedmiotowy obiekt nie został zdemontowany w całym okresie, w którym strona dochodziła wydania zezwolenia na dalsze jego funkcjonowanie. Jeżeli chodzi o powierzchnie zajęcia pas drogowego to nie ma racji skarżąca uznając, że organ błędnie wyliczył powierzchnie zajęcia pasa drogowego. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 10 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Wobec tak sformułowanego w sposób jednoznaczny przepisu dalsze rozważania na temat powierzchni zajęcia pasa drogowego przez rzut poziomy fundamentów reklamy są bezzasadne. Zdaniem Sądu przyjąć należy, iż istnienie fundamentu potwierdziły nie tylko czynności kontrolne pracowników Z. w W. ale także same działania spółki. Powyższe – zdaniem Sądu – ewidentnie świadczy o tym, iż skarżąca spółka - po upływie w dniu [...] kwietnia 2007 r. terminu ważności udzielonego jej zezwolenia, nie usunęła spornej konstrukcji nośnika reklamowego z pasa drogowego lecz występując o kolejne zezwolenia na dalsze okresy - utrzymywała (wbrew wyraźnym postanowieniom pkt 8i załącznika Nr 2 do zezwolenia) fundamenty reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi publicznej. Według oceny Sądu powiązanie ze sobą wszystkich tych okoliczności doprowadziło organ do słusznego wniosku, że skarżąca spółka w okresie od dnia [...] kwietnia 2007 r. do dnia [...]czerwca 2009 r. zajmował pas drogowy (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. ul. [...] w W. z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w udzielonym wcześniej zezwoleniu, poprzez umieszczenie w nim fundamentu reklamy o łącznej powierzchni rzutu poziomego 1 m2, a zatem nałożenie na nią kary pieniężnej za ten okres było zasadne. Wbrew twierdzeniom strony organ wyjaśnił sprawę należycie, a wydane rozstrzygnięcie w sprawie uzasadnił zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu zarówno okres zajęcia został ustalony prawidłowo, jak i powierzchnia zajętego pasa drogowego. W konsekwencji również wysokość kary pieniężnej została wyliczona zgodnie z przepisami prawa. W ocenie Sądu z zaistniałego w sprawie stanu faktycznego wynika, iż nie doszło do naruszenia przepisu art. 10 k.p.a. Wyrażona w tym przepisie zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym niewątpliwie nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Mając to na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uznania, że strona skarżąca została pozbawiona tych uprawnień. Z akt postępowania wynika jednoznacznie, iż skarżąca została zawiadomiona o wszczęciu postępowania oraz o planowanej wizji w terenie, w której uczestniczyła, podpisując się pod protokołem. Strona mogła również skorzystać z przysługującego jej prawa wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i zarzutów. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, iż - wbrew twierdzeniom strony skarżącej – zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., jak i Prezydent W wyczerpująco zbadali wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadzili dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organy oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w obu spornych decyzjach, organy uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu uznać należy w konsekwencji, iż skarżąca spółka nie wykazała w toku postępowania jakichkolwiek okoliczności świadczących o braku podstaw do zastosowania unormowań zawartych w przepisach art. 40 ust. 12 pkt 2 w zw. z ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Mając na względzie powyższe Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w sentencji wyroku.