VI SA/Wa 2030/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka(spr.) Sędziowie Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant Aleksandra Borowiec-Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2006r. sprawy ze skargi O. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu Decyzją z dnia [...].12.2004 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na "O." Sp z o.o. w W., skarżącą w niniejszej sprawie, karę pieniężną w łącznej kwocie 9.200 zł w tym 6.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia, 200 zł z tytułu nieposiadania przez kierowcę podczas przejazdu wyciągu z planu pracy lub kopii rozkładu jazdy i 3.000 zł za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 18, art. 19a ust.1, art. 20 ust. 1, art. 22 ust. 1-4, art. 28 ust. 1, art. 31, art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4, art. 92 ust. 1 pkt 2 i 6 ustawy o transporcie drogowym z dnia 6.09.2001 r. (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.), lp.1.21, lp. 1.11.12, p. 1.2.2. lit. 3 załącznika do tej ustawy oraz art. 15 ust. 5 rozporządzenia Rady (EWG) 3820/85 z dnia 20.12.1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. WEL 370 z 31.12.1985 r.). Decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym: W dniu [...].11.2004 r. w W. na ul. [...] został zatrzymany do kontroli drogowej należący do w/w spółki autobus marki [...] nr rej. [...]. Kierowca okazał do kontroli wypis nr [...] z licencji nr [...], zezwolenia nr [...] i [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na trasach [...] –[...] oraz [...] – [...] i rozkład jazdy na trasę [...]–[...]. Kierowca stwierdził, że wykonywał przejazd na trasie [...] – [...]. Na ul. [...] z przystanku MZA kierowca zabrał pasażera. Strona w toku postępowania przestawiła rozkład jazdy na trasę [...] – [...] ale mimo dwukrotnego wezwania nie zostało, jak podał organ, przedstawione zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób na w/w trasie. Z rozkładu jazdy wynika również, zdaniem organu, że kierowca zabrał pasażera z miejsca, w którym nie ma wyznaczonego przystanku dla danej linii regularnej. W odwołaniu od tej decyzji O. Sp. z o.o. wniosła o jej uchylenie kwestionując ustalenia organu co do stwierdzonych w decyzji naruszeń. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że każdy autobus firmy posiada zezwolenia i rozkłady na każdą z tras ponieważ w każdej chwili autobus może być skierowany na inną linię. Autobus w czasie kontroli jechał z [...] do [...] tj. jechał po trasie. Kierowca zatrzymał się tylko na niewłaściwym przystanku, za co został ukarany. Spółka podniosła nadto, że nałożona kara jest "niewspółmiernie zawyżona", a kontrola prowadzona przez 2 godziny naraziła ją na znaczne straty. Decyzją z dnia [...].08.2005 r. (umieszczona na decyzji data jej podjęcia – [...].08.2004 r. – została sprostowana postanowieniem z dnia [...].11.2005 r. na datę [...].08.2005 r.) podjętą na podstawie art. 138 § 2 kpa, art. 18 ust. 1, art. 20 ust. 1-3, art. 92 ust. 1, art. 22 ust. 2, art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 6.09.2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. nr 204, poz. 2088 ze zm.), art. 14 ust. 1, 5, 7 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 z dniem 20.12.1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. WEL 370 z 31.12.1985) Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. Organ II instancji uznał, iż należy nałożyć na w/w spółkę karę za brak wymaganego zezwolenia (6.000 zł), ponieważ kierowca stwierdził, że wykonywał przejazd na trasie [...] – [...], a strona, która złożyła rozkład jazdy na tej trasie, nie przedstawiła zezwolenia z którym rozkład jazdy jest ważny. Natomiast odnosząc się do zarzutu wadliwości decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w zakresie kary 200 zł za nieposiadanie podczas przejazdu wyciągu z planu pracy lub kopii rozkładu jazdy organ II instancji podał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "postanowił sprawę w tym zakresie oddać do rozpoznania celem ustalenia, czy kontrolowany pojazd wyposażony jest w tachograf i od kiedy", bo art. 14 ust. 1, 5 i 7 powołanego rozporządzenia nie ma zastosowania do kierowców pojazdów wyposażonych w urządzenie rejestrujące używane zgodnie z przepisami cyt. rozporządzenia. W uzasadnieniu decyzji nadto Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że decyzje w części obejmującej nałożenie kary 3.000 zł postanowił uchylić i umorzyć postępowanie I instancji ze względu na to, że na tę trasę nie ma wydanego zezwolenia, a kara obejmuje wykonanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu. W skardze na tę decyzję O. Sp. z o.o. wniosła o anulowanie lub znaczne obniżenie kary, gdyż jest ona nieadekwatna do ewentualnego wykroczenia. Inspektor nałożył bowiem karę za brak wymaganego zezwolenia, a takie zezwolenie nr [...] i [...] kierowca okazał. Ponadto kierowca posiadał w autobusie kolejne zezwolenie nr [...] z dnia [...].03.2003 r., a o tym zezwoleniu kontrolujący nie wspominali. Z przystanku przy ul. [...], o którym mowa w protokole, kierowca zabrał kolegę, innego kierowcę i jechał do [...] po kolejne dyspozycje jazdy w tym dniu za inny autobus, który uległ awarii. Skarżący podniósł nadto, że kierowca nie podpisał końcowego protokołu kontrolnego, gdyż nie zgadzał się z treścią tam zawartą. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd dokonuje zatem kontroli aktów i czynności z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym, jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym, co w sprawie wymaga podkreślenia, w granicach skargi nie będąc jednak związany zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a.). Kontrolując zaskarżoną decyzję wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem decyzja ta narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Stosownie do art. 107 § 1 kpa decyzja administracyjna (poza innymi wskazanymi jej składnikami) winna zawierać rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne. Z powyższego wynika, że decyzja jest aktem, który składa się z osnowy i uzasadnienia. Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym. Ocenie Sądu podlega zatem nie tylko osnowa decyzji, ale decyzja jako całość łącznie z uzasadnieniem. Uzasadnienie jest przy tym źródłem informacji dotyczącej toku rozumowania organu podejmującego decyzję, jak również przyjętych przez niego założeń stanowiących podstawę rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 kpa). Zadaniem uzasadnienia stanowiącego integralną cześć decyzji jest zatem wyjaśnienie rozstrzygnięcia zawartego w jej osnowie, musi zatem istnieć logiczny związek i zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią. Jeżeli zatem, a taki stan rzeczy ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, treść uzasadnienia decyzji pozostaje w sprzeczności z jej rozstrzygnięciem, to taka decyzja jest decyzją wadliwą, podjętą z naruszeniem powołanych przepisów. Z osnowy decyzji wynika, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego wskutek rozpoznania odwołania skarżącego od decyzji organu I instancji nakładającej na skarżącego kary z różnych tytułów (6.000 zł, 200 zł i 3.000 zł) utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał jednak, iż sprawę w zakresie kary 200 zł postanowił "oddać do rozpoznania" celem poczynienia wskazanych ustaleń zaś decyzję w części dot. kary 3.000 zł postanowił uchylić i postępowanie umorzyć. Jedynie co do nałożonej kary 6.000 zł organ podzielając ustalenia i ocenę prawną organu I instancji Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał, iż została ona nałożona zgodnie z prawem. Taka treść uzasadnienia pozostaje w oczywistej sprzeczności z zawartym w osnowie decyzji rozstrzygnięciem, z którego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy w całości. Powyższa wadliwość stanowi o naruszeniu wskazanych reguł procesowych i czyni decyzję niezrozumiałą, dezorientując stronę co do sposobu załatwienia sprawy (tj. rozpoznania odwołania). Strona może bowiem, kierując się wskazaniami uzasadnienia uznać, iż w istocie postępowanie w sprawie co do kary 3.000 zł zostało umorzone zaś w części dot. kary 200 zł sprawa będzie rozpoznana ponownie podczas, gdy z osnowy decyzji wynika, że organ II instancji utrzymał w całości zaskarżoną decyzję tj. także w zakresie obu w/w kar. Organ naruszył przy tym także ustanowione w rozdziale 10 (Dział II) kpa zasady postępowania odwoławczego, jak i w istocie wynikającą z art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą organ II instancji rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie dając temu wyraz w prawidłowo uzasadnionym rozstrzygnięciu wydanym na podstawie art. 138 kpa. Stosownie do art. 138 § 1 kpa organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (pkt 1) albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie I instancji (pkt 2) albo umarza postępowanie odwoławcze (pkt 3). Stosownie do art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może również uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Skoro zatem organ II instancji uznał, jak podał w uzasadnieniu, iż sprawa w zakresie kary 200 zł nie została należycie wyjaśniona, a w zakresie kary 3.000 zł decyzję organu I instancji należy uchylić i postępowanie w sprawie w tej części umorzyć, to winien dać temu wyraz w osnowie decyzji podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie zgodnie z art. 138 kpa. Należy przy tym podnieść, iż w zakresie, którym uzasadnienie decyzji jest zgodne z jej osnową tj. w części odnoszącej się rozstrzygnięcia organu I instancji w przedmiocie nałożenia kary 6.000 zł za wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia Główny Inspektor Transportu Drogowego rozpatrzył odwołanie skarżącego z naruszeniem reguł postępowania nie wyjaśniając sprawy w sposób należyty zgodny z wymogiem art. 7, 77 § 1 kpa. Rozstrzygnięcie w tym zakresie oparł bowiem na ustaleniu, iż kierowca w dniu kontroli wykonywał przejazd na trasie [...] – [...]. Podstawą do poczynienia takiego ustalenia było, jak z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, twierdzenie kierowcy, iż wykonywał przejazd na tej trasie. Jednakże takie ustalenie pozostaje w sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Kierowca nie był bowiem przez organ przesłuchany i co należy podkreślić odmówił podpisania protokołu. Zawarte w protokole stwierdzenie, iż to kierowca sam przyznał, że taki przejazd wykonywał (bezkrytycznie powtórzone w obu decyzjach) nie ma odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy i jest twierdzeniem dowolnym, a skarżący w skardze podnosi, iż kierowca nie podpisał protokołu kontrolnego, bo nie zgadzał się z jego treścią. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji winien zatem uwzględnić wskazane reguły postępowania odwoławczego i mieć przy tym na uwadze, iż decyzja winna być podjęta na podstawie ustaleń poczynionych na podstawie prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego poddanego ocenie wg zasad określanych w przepisach rozdziału 4 (dział II) kpa. W tym stanie rzeczy Sąd uznając, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. W pkt 2 orzeczono zgodnie z art. 152 p.p.s.a.