VI SA/Wa 2038/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Asesor WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi M. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie wydania negatywnej opinii w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym oddala skargę VI SA/Wa 2038/06 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] września 2006 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 p 1 kpa w związku z art. 144 kpa utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] maja 2006 roku negatywnie opiniujące planowany przebieg linii komunikacyjnej przez przedsiębiorcę M. T., w części dotyczącej W. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] podzieliło przesłanki Prezydenta W. leżące u podstaw podjęcia zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz. U. nr 204 z 2004r., poz. 2088 ze zm.) wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia w krajowym transporcie drogowym – wydanego przez marszałka województwa, w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej – na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego powiatu, jednakże niewykraczających poza obszar jednego województwa. Trasa R. – W. znajduje się na obszarze województwa [...]. Na terenie W. funkcję starosty sprawuje Prezydent W. Miasto na prawach powiatu jest jednocześnie gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w ustawie o samorządzie powiatowym. Wśród tych zadań ustawodawca wymienia zadania publiczne o charakterze ponad gminnym w zakresie między innymi transportu drogowego i dróg publicznych (art.14 ust. 1 plt 6 ustawy o samorządzie powiatowym). Zdaniem SKO, aczkolwiek stanowisko organu I instancji dotyczy przede wszystkim stanowiska gminy, jest zważywszy na specyfikę [...], tożsame ze stanowiskiem starosty. Faktem powszechnie znanym jest wzmożony i ciągle narastający ruch samochodowy w ścisłym centrum W., powodujący faktyczną nieprzejezdność tego rejonu w dni robocze. Zbyt silny ruch samochodowy powoduje szkody w środowisku kulturowym i przyrodniczym. Bardzo trudny jest również dojazd do W. trasą od G. przez J. i R., a więc tak jak miałaby przebiegać linia autobusowa. Ograniczenie ruchu samochodowego w centrum W. leży w interesie tak jego mieszkańców jak i osób tam czasowo przebywających. Stwierdzenie więc przez organ I instancji, że lokalizacja końcowego przystanku nowej linii autobusowej w ścisłym centrum W. nie byłaby zgodna z interesem publicznym jest, zdaniem SKO, jest uzasadnione i nie nosi cech dowolności. Kolegium nie podzieliło stanowiska skarżącego, że odmowa zgody na lokalizację końcowego przestanku przy ulicy P. stanowi niedopuszczalną, z punktu widzenia zasady konkurencji i swobody gospodarczej praktykę monopolistyczną. W rejonie [...] mają przystanki prywatne linie autobusowe. Są to jednak w większości linie skierowane do pobliskich miejscowości (np. L., K., W.), obciążone dużą liczbą pasażerów. Ponadto istnienie linii końcowych przystanków autobusowych w ścisłym centrum W., nie oznacza, że pojemność komunikacyjna rejonu ulicy P. jest nieograniczona. Poza tym miasto stara się obecnie unikać lokalizacji przystanków w centrum W. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2006 roku utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] maja 2006 roku negatywnie opiniujące przebieg linii komunikacyjnej R. – W. w części dotyczącej W. złożył M. T. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia jako naruszającego prawo. Zdaniem skarżącego jego wniosek nie został należycie rozpatrzony. Ustalenie faktyczne zawierają braki. Zawarte stwierdzenia są ogólnikowe nie poparte żadnymi przykładami. Dotyczy to uzasadnienia o natężeniu ruch, liczbie przewoźników prywatnych mających przystanki w rejonie P., a skierowanych nie tylko w okolice W. Przede wszystkim jednak organ nie powołał się na żadną z przesłanek przewidzianych w art. 22a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym, jako uzasadniającą odmowę zezwolenia na wykonywanie przewozów. Postępowanie prowadzone przez SKO w [...] narusza więc przepisy art. 7, 8, 9, i 77 § 1 kpa. Skarżący podniósł także, że identycznym stanie faktycznym i prawnym inny przedsiębiorca uzyskał zezwolenie na wykonywanie przewozu osób w krajowym transporcie drogowym na linii R. – W. z końcowym przystankiem w ścisłym centrum miasta. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosiło o oddalenie skargi przywołując argumentacje zawartą w postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 tego artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, stosownie do stanu faktycznego i prawnego z daty podjęcia tych aktów lub czynności, nie zaś według kryteriów słusznościowych czy celowościowych. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżone postanowienie z punku widzenia powyższych kryteriów skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Została ona wyrażona w art. 7 kpa. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. W niniejszej sprawie organ nie uchybił powyższej zasadzie. W zaskarżonej decyzji nastąpiło szczegółowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Organ przedstawił też argumentację na poparcie zajętego stanowiska. Poczynione przez organ ustalenia faktyczne znajdują uzasadnienie w okolicznościach sprawy i nie budzą wątpliwości. Ponadto organ odwoławczy, wcześniej organ I instancji nie dopuścił się, zdaniem sądu, obrazy zasady swobodnej oceny dowodów /art. 80 kpa/. Podnoszone przez skarżącego okoliczności były przedmiotem oceny organu. Ocena ta, zdaniem sądu, nie budzi żadnych wątpliwości. Jest trafna i uzasadniona. W prawidłowo ustalonym stanie faktycznym organ zastosował właściwe normy prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] poprzedzone postanowieniem Prezydenta W. jest logicznym wnioskiem, wyprowadzonym z prawidłowo ustalonych faktów i ich prawnej oceny. Wbrew twierdzeniom skarżącego, zaskarżone postanowienie zawiera uzasadnienie negatywnej opinii. Nie jest ono ani lakoniczne, ani powierzchowne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wcześniej Prezydent W. wykazały, iż zaistniała okoliczność uzasadniająca negatywną opinię planowanego przebiegu linii komunikacyjnej R.-W. w części dotyczącej W. Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1) lit. f) powyższej ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2004r., nr 204, poz. 2088 z póz. zm.) wykonywanie przewozów regularnych wymaga zezwolenia wydanego, w zależności od zasięgu tych przewozów odpowiednio przez marszałka województwa, w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej – na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego powiatu, jednakże niewykraczających poza obszar województwa. W przypadku W. tym organem opiniującym jest Prezydent W. Przepis art. 18 ust. 1 pkt 1) lit. kryteriów) ustawy nie precyzuje kryteriów dokonania uzgodnienia. Postanowienie w kwestii uzgodnienia ma charakter uznaniowy. Jednak niewystarczające jest samo wskazanie w uzasadnieniu charakteru uznaniowego, bowiem tego typu stwierdzenie nie pozwala na rozpoznanie motywów, którymi kierował się organ przy rozpoznaniu sprawy i powoduje, że poprzez brak rzeczowej argumentacji orzeczenie wymyka się spod kontroli. W przedmiotowej sprawie organ wskazał motywy, którymi się kierował. Poparł je argumentacją, która nie budzi, zdaniem sądu wątpliwości, albowiem przytoczone fakty są bezsporne i znane powszechnie. Wzmożony i narastający ruch samochodowy w ścisłym centrum W. powoduje w dni robocze faktyczną nieprzejezdność tego rejonu. Sam skarżący przyznaje, że w rejonie [...] mają przystanki prywatni przewożnicy linii autobusowych skierowanych m. in. do S., R., L. Ich liczba jest znacząca. Dochodzą do tego linie skierowane do pobliskich miejscowości. Wprawdzie organy obu instancji nie przywołały w podstawie prawnej rozstrzygnięcia żadnej z przesłanek przewidzianych art. 22a ust. 2 ustawy, ale wbrew twierdzeniom skarżącego treść art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym nie stoi w sprzeczności z uzasadnieniem postanowienia. Przywołany przepis wskazuje na okoliczności mogące stanowić podstawę odmowy udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym. Stosują go organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy i z pewnością organy w uzgodnieniu, z którymi wydawane są zezwolenia. Jedną z nich jest wykazanie, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. "Zagrożenie dla już istniejących linii regularnych", o który mowa w art. 22a ust. 1 pkt 2) lit. a) ustawy ma, zdaniem sądu, charakter dwojaki. Z jednej strony jest to zagrożenie finansowe. Linie komunikacji miejskiej są dofinansowywane ze środków budżetu miasta W., co nie jest kwestionowane. Z drugiej zaś, owo zagrożenie należy rozumieć szeroko, także w sensie bezpieczeństwa ruchu, co z kolei jest związane z jego płynnością w kluczowych węzłach miejskiego układu komunikacyjnego. Przewoźnicy zewnętrzni starają się tego faktu nie uwzględniać. Winien to czynić Prezydent W., albowiem to władze miasta, zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., nr 142, poz. 1591), zobowiązane są do zapewnienia sprawnej organizacji ruchu drogowego oraz lokalnego transportu zbiorowego na administrowanym przez siebie obszarze. Jest to jego obowiązek. Gminy realizują wszelkie sprawy (zadania) publiczne związane z jak najszerzej pojętym rozwojem wspólnoty lokalnej (gospodarczym, społecznym, kulturalnym, a nawet cywilizacyjnym), najważniejsze z nich, tytułem przykładu, wskazane zostały w art. 7 ust. 1 u.s.g. Brak wskazania podstawy prawnej w sytuacji, gdy ona istnieje, nie uzasadnia uchylenia zaskarżonego postanowienia. Negatywne opinia dotyczy wjazdu do centrum miasta. Istnieje możliwość udostępnienia skarżącemu przystanków poza jego obszarem, na co zwróciły uwagę organy rozstrzygające w sprawie. Tym samym nie ma miejsca ograniczenie praw i obowiązków obywatela z punktu widzenia zasad konkurencji i swobody gospodarczej. Negatywne opinia dotyczy tylko części dotyczącej obszaru W. Z wielu bowiem punktów zlokalizowanych w obrębie miasta istnieje dogodny dojazd do jego centrum. Także argument dotyczący korzystnego rozstrzygnięcia wobec innego przewoźnika nie może się ostać. Sprawa przywołanego przedsiębiorcy to zupełnie inna sprawa. Ruch drogowy jest zmienny. Decyzje zapadają w zależności od czasu, uwarunkowań, pojemności komunikacyjnej terenu. Uzasadniają one ograniczenie ruchu drogowego w ścisłym centrum W. W świetle powyższych rozważań sąd uznał argumenty skargi za niezasadne i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku.