VI SA/Wa 2038/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant p.o. ref. staż. Agnieszka Fidor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2018 r. sprawy ze skargi I.W. i W.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], którą po rozpatrzeniu odwołania I. W. i W. W., od decyzji z dnia [...] maja 2017 roku, znak: [...], wydanej z upoważnienia Zarządu Powiatu [...], przez Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w [...], o nałożeniu na skarżących kary pieniężnej, w wysokości 400 zł, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia - utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] maja 2017 r. nałożono na I. W. i W. W. karę pieniężną w wysokości 400 zł, za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej Nr [...], bez zezwolenia zarządcy drogi, w związku z umieszczonym tam przyłączem wodociągowym do działki o nr ew. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że skarżący są obecnie właścicielami nieruchomości położonej przy działce [...] na której znajduje się przyłącze wodociągowe w związku z tym zobowiązani byli do uregulowania kwestii prawnych związanych z jego lokalizacją w pasie drogowym. Pomimo kilkakrotnych zawiadomień ze strony zarządcy drogi nie wystąpili o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wobec powyższego wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia dotyczące okresu od dnia 01.01.2016 r. do dnia 31.12.2016 r. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli I. W. i W. W.. Zarzucili błąd w ustaleniach faktycznych oraz naruszenie przepisów prawa materialnego. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania przed organem I instancji. Odwołujący podnieśli, że w ich ocenie, organ I instancji nie wskazał podstawy prawnej obowiązku wystąpienia przez skarżących o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w sytuacji, gdy poprzedni właściciel nieruchomości takie zezwolenie uzyskał. Podnieśli, że nie umieszczali przyłącza wodociągowego w pasie drogi powiatowej. Dokonał tego poprzedni właściciel nieruchomości w 2005 roku. Zdaniem skarżących okoliczności faktyczne sprawy wskazują, że nie zajęli oni w sposób samowolny pasa drogowego oraz, że organ przez ponad 4 lata pobierał opłatę za zajęcie pasa drogowego od osoby, która nie była właścicielem przedmiotowej nieruchomości, bowiem są oni jej właścicielem od 2010 roku, a to ich zdaniem, rodzi uzasadnione podejrzenie niedopełnienia obowiązków i przekroczenia uprawnień. Według skarżących, tylko "inwestor" może być stroną postępowań administracyjnych w przedmiocie udzielania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a kara za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia może zostać nałożona jedynie podmiotom, które mogły skutecznie ubiegać się o wydanie stosowanego zezwolenia, bądź które uzyskały takie zezwolenie, ale naruszyły ustalone w nim warunki. Zatem wobec faktu, że skarżący nie mogli skutecznie ubiegać się o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, gdyż nie byli i nie są inwestorem przedmiotowego przyłącza wodociągowego (takim inwestorem był poprzedni właściciel nieruchomości położonej przy ulicy [...]), a także biorąc pod uwagę, że skoro pas drogowy został zajęty wcześniej przez kogoś innego, to oni nie są legitymowani do występowania z takim wnioskiem. Odwołujący podnieśli, że poprzedni właściciel nieruchomości uzyskał w 2005 roku zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i jest ono aktualne i brak jest podstaw do jego cofnięcia. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] swoją decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji SKO wskazało, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Stosowanie do art. 40 ust. 2 ustawy, zezwolenie o którym mowa w ust. 1 dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym, 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Kolegium podkreśliło, że stosownie do regulacji art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10 - krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Stanowcze brzmienie tego przepisu oznacza, iż w sytuacji zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, zarządca drogi jest zobowiązany do wymierzenia sprawcy tego zajęcia kary pieniężnej. Organ odwoławczy podał, że w sprawie niniejszej bezspornym jest, że w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...], znajduje się przyłącze wodociągowe do stanowiącej własność skarżących działki o nr ew. [...]. Bezsporną w sprawie okolicznością jest również, że właścicielami przedmiotowego przyłącza są skarżący. Urządzenie powyższe nie jest związane z koniecznością obsługi drogi ani z potrzebami ruchu drogowego. Umieszczenie tego urządzenia powinno zostać poprzedzone zezwoleniem zarządcy drogi. Natomiast ustalenie, iż urządzenie to pozostaje w pasie drogowym tej drogi bez zezwolenia zarządcy drogi, powinno skutkować nałożeniem na jego właścicieli kary, o jakiej mowa w art. 40 ust. 12 ustawy. SKO wskazało także, że sprawa zajęcia pasa drogowego przez skarżących bez zezwolenia, za inny okres, była przedmiotem rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w sprawie [...]. Wówczas decyzją z dnia [...] listopada 2015 roku Kolegium utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] października 2015 roku, znak: [...], wydaną z upoważnienia Zarządu Powiatu [...], przez Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w [...], o nałożeniu na skarżących kary pieniężnej, w wysokości 400 zł, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Następnie wyrokiem z dnia 7 września 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 261/16 oddalił skargę I. i W. małżonków W. na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Zdaniem Kolegium, w sprawie niniejszej w sposób niebudzący wątpliwości zostało ustalone, iż w obrocie prawnym nie istnieje odrębna decyzja udzielająca M. T. - poprzedniej właścicielce przedmiotowego przyłącza, zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Jest to okoliczność znana organowi odwoławczemu z urzędu. Z tych powodów nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżących jakoby w 2005 roku poprzedniej właścicielce nieruchomości zostało wydane skutecznie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego przy ul. [...]. Zatem wobec nieistnienia w obrocie prawnym odrębnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dotyczącego przedmiotowego przyłącza do działki [...], obowiązek uiszczania opłaty obciąża podmiot, który jest w posiadaniu urządzenia umieszczonego w pasie drogowym (sprawcę zajęcia - zainteresowanego utrzymaniem skutku w postaci zajmowania pasa drogowego). Kolegium wskazało, że skarżący nabywając od M. T. nieruchomość (wraz z przyłączem) mieli świadomość, że urządzenie znajduje się w pasie drogowym. Natomiast o konieczności wystąpienia z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego skarżący byli informowani przez organ I instancji, o czym świadczą znajdujące się w aktach sprawy pisma. Skarżący odmawiają wystąpienia z w/w wnioskiem argumentując, że nie byli oni inwestorem przedmiotowego przyłącza. Odnosząc się do zarzutów skarżących, SKO wskazało, że art. 39 ust. 3a ustawy, nie daje podstaw do stwierdzenia, że tylko inwestor dysponuje interesem prawnym legitymującym go do ubiegania się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem SKO powołany przepis ma charakter informacyjny, stąd nie można z jego treści wywodzić stanowiska o braku legitymacji procesowej do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez inny podmiot. Gdyby wolą ustawodawcy było udzielenie takiego uprawnienia tylko inwestorom, to byłoby to określone w sposób jednoznaczny. Podkreślenia natomiast wymaga, że stanowiący podstawę rozstrzygnięcia w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przepis art. 40 ust. 1 ustawy nie wprowadza żadnych ograniczeń podmiotowych.  Wobec powyższego w ocenie organu odwoławczego, nie są zasadne zarzuty niewskazania podstawy prawnej nałożonego obowiązku, braku uzasadnienia dla nałożenia na skarżących kary za umieszczenie urządzenia w pasie drogi powiatowej bez zezwolenia czy błędnej interpretacji ustawy. Za nieistotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy należy natomiast uznać inne postępowania prowadzone przez organ I instancji, a dotyczące opłat czy kar za zajęcie pasa drogowego odnoszące się do przedmiotowej nieruchomości. Przedmiotem oceny jest konkretna sprawa administracyjna, która nie może wykraczać poza określony zakres przedmiotowy i podmiotowy. Mając na uwadze wskazane ustalenia Kolegium orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji nakładającej karę. Na powyższą decyzję SKO w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. I. i W. W. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucili powyższej decyzji: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 w zw. z art. 80 i 107 § 1 i § 3 Kpa poprzez nieuzasadnienie zarzucanego czynu I. i W. W., tj. samowolnego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Skarżący wskazali, że decyzja SKO podobnie jak decyzja dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w [...] nie zawiera opisu czynu, za który została wymierzona kara. Nie wyjaśniono na czym polegało sprawstwo I. i W. W. oraz jakie ich działanie doprowadziło do realizacji ustawowych znamion czynu zabronionego określonego w art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. W ocenie skarżących zarzut samowolnego zajęcia pasa drogowego powinien być uzasadniony poprzez wykazanie na czym polegał czyn samowolnego zajęcia pasa drogowego. I. i W. W. wymierzono karę, ale nie wskazano czynu, który powinien stanowić podstawę do jej wymierzenia. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 40 ust. 1 tej ustawy poprzez błędne uznanie, iż I. i W. W. są obowiązani do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, podczas gdy ww. przepisy stanowią, że jednie inwestor jest stroną ww. postępowania. Wskazano też na naruszenie art. 40 ust. 1 pkt 12 ww. poprzez błędne przypisanie skarżącym samowolnego zajęcia pasa drogowego, podczas gdy I. i W. W. nie podejmowali żadnych czynności faktycznych związanych z jego zajęciem. W tych okolicznościach skarżący wnieśli o uchylenie decyzji SKO w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracyjny orzekając w sprawie nie naruszył prawa materialnego i obowiązujących przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja wydana przez organ I instancji nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Stosowanie do art. 40 ust. 2 ustawy, zezwolenie o którym mowa w ust. 1 dotyczy także umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego lub umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Zezwolenia wymaga również zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10 - krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Brzmienie powyższego przepisu, nie daje zarządcy drogi tzw. "luzu decyzyjnego" przy rozpatrywaniu spraw dotyczących zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. W sytuacji zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, zarządca drogi jest zobowiązany do wymierzenia kary pieniężnej w wysokości przewidzianej w przepisach prawa. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie bezspornym jest, że w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...], znajduje się przyłącze wodociągowe do stanowiącej własność skarżących działki o nr ew. [...]. Właścicielami przedmiotowego przyłącza są skarżący. Urządzenie powyższe nie jest związane z koniecznością obsługi drogi ani z potrzebami ruchu drogowego. Umieszczenie tego urządzenia powinno zostać poprzedzone zezwoleniem zarządcy drogi, a skarżący zezwoleniem takim nie dysponują. Sąd zgadza się ze stanowiskiem organów administracji orzekających w sprawie, że ustalenie, iż przedmiotowe przyłącze pozostaje w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi, powinno skutkować nałożeniem na jego właścicieli kary, o jakiej mowa w art. 40 ust. 12 ustawy. Sąd stwierdza, że sprawa zajęcia pasa drogowego przez skarżących bez zezwolenia, za inny okres, była przedmiotem rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w sprawie [...]. Wówczas decyzją z dnia [...] listopada 2015 roku Kolegium Odwoławcze także utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] października 2015 roku, znak: [...], Zarządu Powiatu [...], o nałożeniu na skarżących kary pieniężnej, w wysokości 400 zł, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Wyrokiem z dnia 7 września 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 261/16 oddalił skargę I. i W. małżonków W. na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Sąd zauważa także, że organ zasadnie wskazał, że w sprawie niniejszej ustalono, iż w obrocie prawnym nie istnieje odrębna decyzja udzielająca M. T. - poprzedniej właścicielce przedmiotowego przyłącza, zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Okoliczność ta znana była organowi odwoławczemu z urzędu. Z tych powodów nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżących jakoby w 2005 roku poprzedniej właścicielce nieruchomości zostało wydane skutecznie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego przy ul. [...]. W tych okolicznościach Sąd stwierdza, że wobec nieistnienia w obrocie prawnym odrębnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dotyczącego przedmiotowego przyłącza do działki [...], obowiązek uiszczania opłaty obciąża podmiot, który jest w posiadaniu urządzenia umieszczonego w pasie drogowym. Obowiązek ten spoczywa na obecnych właścicielach nieruchomości dla której przyłącze to zostało umieszczone w pasie drogowym. Trzeba podkreślić, że skarżący nabywając od M. T. nieruchomość (wraz z przyłączem) mieli świadomość, że urządzenie znajduje się w pasie drogowym. Natomiast o konieczności wystąpienia z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego skarżący byli informowani przez organ I instancji, o czym świadczą znajdujące się w aktach sprawy pisma. W tej sytuacji za błędne należy uznać stanowisko skarżących, że skoro nie byli oni inwestorem przedmiotowego przyłącza to nie muszą oni występować o zgodę na zajęcie pasa drogowego, w którym to przyłącze się znajduje. Należy stwierdzić, że art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych, nie daje podstaw do stwierdzenia, że tylko inwestor dysponuje interesem prawnym legitymującym go do ubiegania się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Słusznie zdaniem Sądu wskazało Kolegium, że powyższy przepis ma charakter informacyjny, stąd nie można z jego treści wywodzić stanowiska o braku legitymacji do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez inny podmiot niż były inwestor. Podkreślenia wymaga, że stanowiący podstawę rozstrzygnięcia w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przepis art. 40 ust. 1 ustawy nie wprowadza żadnych ograniczeń podmiotowych.  W ocenie Sądu, nie są zasadne zarzuty niewskazania podstawy prawnej nałożonego obowiązku, braku uzasadnienia dla nałożenia na skarżących kary za umieszczenie urządzenia w pasie drogi powiatowej bez zezwolenia czy błędnej interpretacji ustawy. Zdaniem Sądu kara za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nałożona na skarżących jest zasadna. Wysokość kary zgodna jest z przepisami prawa. W zaskarżonej decyzji, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów procesowych. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 107 § 1 kpa, w szczególności zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne – stosownie do wymogów art. 107 § 3 kpa. Stan faktyczny sprawy opisany w decyzji nie wymaga dodatkowych ustaleń, jest wyczerpujący, natomiast uzasadnienie prawne wyjaśnia podstawy prawne zaskarżonej decyzji. Z kolei sam fakt, że strona skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organu administracji, nie przesądza o tym, iż w sprawie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia, 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.