VI SA/Wa 204/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2011 r. sprawy ze skargi W. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2009 r.; 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej W. z siedzibą w W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta m. [...] z dnia [...] lutego 2009 r. o odmowie podjęcia postępowania wszczętego wnioskiem [...], skarżącej w niniejszej sprawie, o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, zawieszonego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. [...] czerwca 2008 r. zostało wszczęte na wniosek [...] postępowanie administracyjne w sprawie wydania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w sklepie usytuowanym przy ul. [...] w [...]. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. Prezydent m. [...] zawiesił postępowanie w w/w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa i art. 123 kpa do czasu wyjaśnienia sytuacji prawnej nieruchomości usytuowanej przy ul. [...] w [...] w związku z niedołączeniem przez stronę tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu i wyrokiem Sądu Okręgowego sygn. [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. oddalającym powództwo [...] przeciwko Miastu [...] o zobowiązanie do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do w/w nieruchomości i złożoną od tego wyroku apelacją. Pismem z dnia [...] lutego 2009 r. skarżąca złożyła na podstawie art. 97 § 2 kpa wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. Prezydent m. [...] odmówił podjęcia zawieszonego postępowania stwierdzając, iż uwzględnienie apelacji strony od powyższego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Okręgowemu nie rozstrzyga o stanie faktycznym i prawnym ww. nieruchomości i wobec tego należy uznać, że strona nie posiadała i nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości. Nie jest ani jej właścicielem ani użytkownikiem wieczystym, a jedynie posiadaczem. Przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Okręgowemu nie kończy postępowania, co, zdaniem organu oznacza, iż nie ustąpiły przyczyny zawieszenia postępowania. Skarżąca złożyła zażalenie na to postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało ww. postanowienie w mocy uznając, iż skoro postępowanie cywilne dotyczące ww. nieruchomości nie zostało prawomocnie zakończone to organ I instancji zasadnie przyjął, że nie ustały przyczyny uzasadniające podjęcie zawieszonego postępowania. W skardze na postanowienie SKO z dnia [...] kwietnia 2009 r. skarżąca zarzuciła naruszenie art. 252 k.c., polegającą na nieuwzględnieniu zażalenia z powodu niesłusznego przyjęcia, że nie zachodzą przesłanki materialnoprawne do wydania zezwolenia na sprzedaż alkoholu w placówce handlowej prowadzonej przez skarżącą podczas, gdy brak jest podstaw prawnych do takiego stanowiska przez SKO; naruszenie w szczególności art. 6-9, 16, 75, 77 § 1, 80, 97, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. polegające na naruszeniu podstawowych zasad K.p.a. a zwłaszcza praworządności, prawdy materialnej, pogłębienia zaufania do pracy organów administracji a także trwałości decyzji administracyjnych; nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy poprzez nieuwzględnienie faktu użytkowania nieruchomości przez skarżącą co jest wystarczającą przesłanką spełnienia wymogu tytułu prawnego do nieruchomości i lokalu w którym jest prowadzona działalność handlowa a tym samym kontynuowania postępowania zmierzającego do wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, ponieważ nie istnieje zagadnienie wstępne od którego zależy załatwienie sprawy, nieuwzględnieniu przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia całokształtu materiału dowodowego sprawy, nieprawidłowym uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i pominięciu ustosunkowania się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy . W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 3 września 2009 r. sygn. akt VISA/Wa 1132/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Zdaniem Sądu tytuł prawny Spółdzielni do lokalu mającego stanowić punkt sprzedaży napojów alkoholowych jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Skoro zatem stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości nie wyjaśniono, to zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania w sprawie nie ustąpiły i dlatego zaskarżone postanowienie SKO w [...] jest zgodne z prawem. Podniesione przez [...] zarzuty wobec zaskarżonego postanowienia nie zasługiwały zdaniem Sądu na uwzględnienie, w szczególności niezasadne były zarzuty naruszenia art. 6-9, 16, 75, 77 § 1, 80, 97, a także art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W ocenie Sądu w postępowaniu, którego przedmiotem była ocena przesłanek podjęcia postępowania zawieszonego z urzędu, w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, nie doszło do naruszenia podstawowych zasad k.p.a., a organy rozpatrujące sprawę prawidłowo ustaliły stan faktyczny, dochodząc do trafnych wniosków, iż [...] nie ma prawa do nieruchomości, umożliwiającego jej złożenie wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od tego wyroku zarzucając naruszenie: 1) art. 1 § 1 i 2, 3 § 1, 134 § 1 p.p.s.a., polegające na niedostatecznym zrealizowaniu przez WSA prawa kontroli działalności administracji publicznej, nieskorzystaniu z upoważnienia dla Sądu umożliwiającego wydanie wyroku w warunkach niezwiązania zarzutami i wnioskami skargi i nierozpoznaniu jej w całokształcie okoliczności sprawy, mających wskazywać na naruszenie prawa procesowego i materialnego przez organy administracji; 2) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieobjęcie rozstrzygnięciem całości materiału sprawy i oparcie wyroku tylko na jego części; 3) art. 141 § i § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do istotnych zarzutów podniesionych w odwołaniu do SKO, jak i w skardze do Sądu i nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonego wyroku; oraz naruszenie prawa materialnego, polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 204 w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 386 § 6 k.p.c, ponieważ WSA nie rozpatrzył istoty sprawy (tj. zagadnienia wstępnego), za którą Sąd nieprawidłowo uznał istnienie prawomocnego wyroku sądu cywilnego, co nie jest przesłanką zawieszenia postępowania w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., pomijając przy tym okoliczność, że zagadnieniem wstępnym jest przysługiwanie w rzeczywistości skarżącej prawa użytkowania przynajmniej do części zabudowanej nieruchomości przy ul. [...] w [...], a nie istnienie prawomocnego wyroku sądu cywilnego. Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK1028/09 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania orzekając o kosztach postępowania kasacyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej ujmuje istotny problem prawny - czy w warunkach rozpoznawanej sprawy można podjąć postępowanie, zawieszone z urzędu z powodu występowania zagadnienia wstępnego, uregulowanego w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jeżeli w istocie zagadnienie wstępne nie występowało. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu ww. przepisu mogą być wyłącznie zagadnienia prawne, które ujawniły się w toku postępowania administracyjnego i dotyczą istotnej przesłanki dla rozpatrzenia sprawy albo konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej wynika wprost z przepisów prawa materialnego. Organ administracji prowadzący postępowanie ma obowiązek ustalenia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej będącej przedmiotem prowadzonego postępowania a zagadnieniem wstępnym. Przy czym związek zagadnienia wstępnego ze sprawą merytoryczną wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd stanowi bezwzględną przeszkodę dla wydania decyzji, w prowadzonej przez organ sprawie. W sytuacji, gdy ten związek nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Oznacza to, że zagadnienie wstępne to kwestia materialnoprawna pojawiająca się w toku sprawy administracyjnej, która uniemożliwia - bez uprzedniego jej rozstrzygnięcia - załatwienie istoty sprawy administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie organy administracji prowadziły sprawę dotyczącą wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w sklepie przy ul. [...] w [...]. Podstawę materialnoprawna decyzji w tym przedmiocie stanowi art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zezwolenie, o którym mowa w wymienionym przepisie, wydaje się na podstawie pisemnego wniosku przedsiębiorcy (art. 18 ust. 2), przy czym do wniosku należy dołączyć szereg dokumentów, w tym m.in. dokument potwierdzający tytuł prawny wnioskodawcy do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych (art. 18 ust. 6 pkt 2). Trafnie zatem, zdaniem NSA, podniósł skarżący że nie można uznać toczącej się sprawy przed sądem cywilnym o zobowiązanie m. [...] do złożenia oświadczenia woli w trybie art. 64 k.c. o ustanowienie na rzecz [...] prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], za zagadnienie wstępne dla sprawy o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w punkcie wskazanym we wniosku. Przedmiotowe postępowanie administracyjne nie jest uzależnione od rozstrzygnięcia w sprawie o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania nieruchomości, bowiem organ na podstawie dokumentów dołączonych przez stronę do wniosku o wydanie zezwolenia, może podjąć stosowne rozstrzygnięcie administracyjne, po uprzednim zbadaniu czy strona legitymuje się tytułem prawnym do spornego lokalu - zwłaszcza wobec twierdzeń strony o legitymowaniu się prawem użytkowania spornego lokalu. Przedsiębiorca występując z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zobligowany jest do przedstawienia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych w dacie złożenia takiego wniosku. Również warunkiem prowadzenia omawianej sprzedaży jest zgodnie z art. 18 ust. 7 pkt 5 ustawy m.in. posiadanie tytułu prawnego do korzystania z lokalu, stanowiącego punkt sprzedaży. Późniejsze (ewentualne) uzyskanie tytułu prawnego do lokalu nie wypełnia wymogów do ubiegania się o zezwolenie, jak również do prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych. Z uwagi na obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę stosowania stanu prawnego i faktycznego aktualnego w chwili podejmowania decyzji, zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest związane z powództwami o ukształtowanie prawa. W tym stanie rzeczy, zdaniem NSA, Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonego postanowienia, uznając iż w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne. Tym samym naruszył wymienione w petitum skargi kasacyjnej przepisy prawa procesowego. NSA rozważał również, czy na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. można podjąć postępowanie zawieszone z powodu występowania zagadnienia wstępnego, które w istocie w sprawie nie występowało. Art. 97 § 2 k.p.a. stanowi, że gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmuje zawieszone postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Językowa wykładnia tego przepisu mogłaby rzeczywiście uzasadniać tezę, że dla podjęcia zawieszonego postępowania zawsze jest konieczne ustąpienie przyczyny jego zawieszenia. Jednakże NSA podzielił w pełni pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 19 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1375/08, LEX nr 529884, że taka wykładnia prowadziłaby do skutków, których nie można zaakceptować, chociażby z uwagi na zasadę szybkości postępowania (12 k.p.a.). NSA podniósł nadto, odwołując się do wyroku NSA z 19 marca 2009 r. sygn. I OSK 1375/08, że skoro organ administracji ma obowiązek podjąć zawieszone postępowanie, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, to tym bardziej ma taki obowiązek, gdy w rzeczywistości nie było powodów do zawieszenia. W konsekwencji zaś NSA stwierdził, że WSA nieprawidłowo przyjął, że w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do podjęcia zawieszonego postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd uwzględniając wykładnię prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku, którym zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) jest związany uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienia naruszają bowiem prawo w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Postępowanie administracyjne zawieszone postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. jest prowadzone z wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w sklepie przy ul. [...] w [...]. Podstawę materialnoprawną decyzji w tym przedmiocie stanowi zatem art. 18 ust. 1 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Do wniosku należy dołączyć stosowne dokumenty w tym dokument potwierdzający tytuł prawny wnioskodawcy do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych. Postępowanie administracyjne nie jest zatem, jak wskazał NSA w ww. wyroku uzależnione od rozstrzygnięcia w sprawie o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania nieruchomości, bo organ może na podstawie dołączonych do wniosku dokumentów podjąć stosowne rozstrzygnięcie po uprzednim zbadaniu, czy strona legitymuje się tytułem prawnym do spornego lokalu zwłaszcza wobec twierdzeń skarżącej o legitymowaniu się prawem użytkowania spornego lokalu. Sprawa tocząca się przed sądem cywilnym o zobowiązanie m. [...] do złożenia oświadczenia woli w trybie art. 64 kc o ustanowienie na rzecz skarżącej prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości nie stanowi zatem zagadnienia wstępnego w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w rozumieniu art. 97 § 1 ust. 4 kpa. Tym samym, jak wskazał NSA postępowanie zostało zawieszone z urzędu z powodu zagadnienia wstępnego, które w istocie w sprawie nie występowało. W tym stanie rzeczy zaskarżone postanowienia zostały wydane z naruszeniem art. 97 § 2 kpa. Skoro bowiem organ administracji zgodnie z powołanym przepisem ma obowiązek podjąć postępowanie, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, to tymbardziej, co podkreślił w ww. wyroku NSA ma taki obowiązek w sytuacji gdy w rzeczywistości brak było powodów do zawieszenia postępowania. Odmowa podjęcia w tym stanie rzeczy zawieszonego postępowania skutkuje wadliwością zaskarżonych postanowień i stanowi o zasadności skargi. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa orzekł, jak w pkt 1 sentencji, w pkt 2 po myśli art. 152 ppsa, zaś o kosztach orzeczono uwzględniając art. 200 ppsa.