VI SA/Wa 2042/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2013 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] maja 2012 r., którą nałożono na R. B. (skarżący) karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Jako postawę zaskarżonej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4 pkt 22, art. 6 oraz art. 92a ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie (Dz. U. z 2007 r. nr 125, poz. 874 ze zm., Dz. U. z 2010 r. nr 249. poz. 1656, Dz. U. z 2011 r. nr 159, poz. 945), dalej u.t.d. oraz Ip. 1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Dnia [...] marca 2012 r. w W. na ul. K. skontrolowano pojazd marki [...] o nr rejestracyjnym [...]. Kierowcą pojazdu był skarżący, który do kontroli okazał licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką, udzieloną na ww. pojazd i obejmującą swym zakresem obszar wykonywania przewozów gminę R. W toku kontroli skarżącego przesłuchano w charakterze strony. Zeznał on, że wykonywał przewóz pasażerów z ul. [...] w W. na ul. [...] w W. Jednocześnie w charakterze świadka przesłuchano inspektora Straży Miejskiej, który wyjaśnił, że od pasażerów ww. pojazdu dowiedział się, że zamówili oni drogą telefoniczna taksówkę na ul. [...] w W. i poprosili o przewiezienie na ul. [...]. Świadek podał, że pasażerowie odmówili składania zeznań, uzasadniając to faktem spóźnienia na umówione spotkanie. Na podstawie zeznań świadka – inspektora Straży Miejskiej ustalono także, że na boku kontrolowanego pojazdu znajdował się nr telefonu [...], a na jego dachu umieszczone było urządzenie techniczne z napisem taxi, na przedniej szybie zaś umiejscowiona była naklejka informująca o obowiązującej taryfie. W oparciu o powyższe ustalenia [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego ( dalej WITD) wszczął wobec skarżącego postępowanie administracyjne. W toku postępowania organ I instancji ustalił , że skarżący nie posiada licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, udzielonej przez Prezydenta W., zaś od dnia [...] lutego 2012 r. posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką, obejmującą obszar działalności gminę R., do której zgłosił ww. pojazd. W związku z tak ustalonym stanem faktycznym sprawy WITD nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 8.000 złotych za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Od powyższej decyzji skarżący w terminie złożył odwołanie, w którym podniósł, że zgodnie z art. 6 ust. 5 u.t.d. dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Skarżący wskazał, że taka sytuacja miała właśnie miejsce w rozpatrywanym przypadku. Ponadto wyjaśnił, że zlecenie otrzymał od korporacji G., z którą współpracuje. GITD w uzasadnieniu skarżonej decyzji - powołując się m.in. na art. 4 pkt 22, art. 5 ust. 3 pkt 1, 4 i 5 oraz art. 6 ust. 1, 4 i 5 u.t.d., a także rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. L 370 z 31.12.1985), wskazał, że podczas kontroli stwierdzono wykonywanie transportu drogowego bez posiadania wymaganej prawem licencji, a w toku postępowania ustalono, że skarżący posiada wprawdzie licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką, ale obejmującą swym zasięgiem obszar gminy R., a nie W. Organ uznał, że skoro ww. pojazd został zatrzymany do kontroli w W., zatem na terenie W. skarżący wykonywał sporny przewóz bez licencji. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania GITD wyjaśnił, że w świetle art. 6 ust 4 u.t.d. licencja udzielana jest na określony pojazd i obszar, obejmujący określoną jednostkę terytorialną tj. gmina, gminy sąsiadujące czy miasto stołeczne Warszawę. W drodze wyjątku dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, stosownie do art. 6 ust. 5 u.t.d. Z brzmienia tego artykułu wynika jednak, że powyższe może mieć miejsce bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w licencji, z wyjątkiem sytuacji w której przewóz jest wykonywany w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. GITD wskazał zatem, że owszem przewóz z obszaru określonego w licencji poza ten obszar jest możliwy, jednak pod pewnymi warunkami. Przekładając to na realia sprawy, wyjaśnił, że licencja na transport drogowy taksówką została udzielona na obszar gminy R. W oparciu o przepis art. 6 ust. 5 u.t.d. - w drodze wyjątku, licencja ta dawała skarżącemu możliwość wykonywania transportu m.in do W. Jednakże prawidłowa realizacja tego przepisu kształtowałaby się następująco. W pierwszej sytuacji wyjątek polegałby na wykonywaniu przez skarżącego przewozu rozpoczętego na terenie gminy R. do W., a następnie kontynuacji lub podjęcia nowego zlecenia z terenu W. do gminy R. W drugiej sytuacji, wyjątek polegałby, na złożeniu zamówienia przez klienta znajdującego się w W. na taksówkę z gminy R., lecz tylko do gminy R. W ocenie organu takie sytuacje w sprawie nie zaszły, bowiem skarżący przewóz rozpoczął i zakończył w W. Przewóz ten był zatem wykonany bez licencji, która obejmowała jedynie obszar gminy R. Nadto GITD podał, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym, tj. od 1 stycznia 2012 r., podmiot wykonujący przewóz drogowy może uniknąć odpowiedzialności. Art. 92c ust. 1 u.t.d. stanowi bowiem, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się jeżeli: okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ. Mając powyższe na uwadze GITD stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie żadna z powyższych przesłanek nie została spełniona, a zatem nie było podstaw do umorzenia postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji WITD, oraz zarzuca naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj.: a. art. 92a ust. 1 i ust. 6 w zw. z art. 4 pkt 22 i art. 6 ust. 5 u.t.d. w zw. z lp. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy transport drogowy poprzez ich wadliwą interpretację i nieprawidłowe zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego i w konsekwencji nałożenie kary pieniężnej w wysokości 8.000 złotych z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji, pomimo, że skarżący posiada przedmiotową licencję, zaś sporny przewóz drogowy wykonywał zgodnie z warunkami przewidzianymi przez ustawodawcę w przepisie art. 6 ust. 5 u.t.d., b. art. 6 ust. 5 u.t.d. poprzez jego wadliwą wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu przez organy Inspekcji Transportu Drogowego obu instancji, iż przewidziany w tym przepisie wyjątek od ustawowego zakazu świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w licencji, polegający na możliwości wykonywania przewozu "w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru" należało interpretować w ten sposób, że chodzi tu - jak wadliwie wskazał GITD - o znajdującego się w W. klienta, który zamawia taksówkę "z gminy R., lecz tylko do gminy R.". II. przepisów postępowania administracyjnego, tj.: a. art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. i wyrażonej w tych przepisach zasady praworządności poprzez wydanie przez organy obu instancji decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na podstawie sprzecznej z konstytucyjną zasadą określoności przepisów prawa, zawartą w treści zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zgodnie z którą przepisy muszą być sformułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny, zwłaszcza, gdy chodzi o ochronę praw i wolności oraz o sytuacje, gdy istnieje możliwość stosowania sankcji wobec obywatela, b. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów skarżącego, a w konsekwencji powyższych uchybień - naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Skarżący oświadczył, iż ma pełną świadomość, że posiadana przez niego licencja obejmuje wyłącznie obszar gminy R. Jego zdaniem w dniu kontroli działał w pełnej zgodzie z unormowaniami zawartymi w przepisach ustawy o transporcie drogowym, w szczególności zgodnie z warunkami określonymi w art. 6 ust. 4 i ust. 5 u.t.d. Wskazał, że w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej, wykonywał przewozy taksówką przede wszystkim na obszarze, na który udzielono mu licencji, z wyjątkiem jedynie tych sytuacji, w których otrzymywał od firmy, z którą współpracuje, zlecenie z obszaru miasta R. lub okolicznych miejscowości wchodzących w skład gminy R. na inny obszar, w tym m.in. na obszar W. lub innych ościennych miejscowości podwarszawskich. W takich sytuacjach jednakże, skarżący przestrzegał wszelkich ustawowych ograniczeń, z których jednoznacznie wynika, że nie może on świadczyć usług przewozowych poza obszarem określonym w udzielonej licencji, z wyjątkiem przypadków wyraźnie przewidzianych przez ustawodawcę, a więc w sytuacji przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Zdaniem skarżącego w sprawie nie ulega wątpliwości, iż w dacie kontroli - wracając po wykonaniu zlecenia, podjętego na obszarze objętym posiadaną licencją w rejon tego obszaru - otrzymał przez radio zlecenie zamówione przez pasażera z Warszawy, a więc z innego obszaru, niż wskazany w licencji. W związku z powyższym, przyjąć trzeba, iż w trakcie zatrzymania wykonywał sporny transport taksówką w sposób całkowicie dozwolony przez ustawodawcę w przepisie art. 6 ust. 5 in fine u.t.d. W tej sytuacji nie sposób w ocenie skarżącego przyjąć, jak sugerują to organy, iż w chwili kontroli wykonywał on rzekomo transport drogowy bez wymaganej licencji. Zdaniem skarżącego, organy wydając ww. decyzje, dopuściły się ewidentnego naruszenia art. 6 ust. 5 u.t.d. W sposób całkowicie wadliwy i oderwany od literalnego brzmienia tego przepisu, dokonały one jego absurdalnej i nielogicznej wykładni, polegającej na przyjęciu, iż przewidziany w tym przepisie wyjątek - polegający na możliwości wykonywania przewozu "w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru", należy interpretować w ten sposób, że chodzi tu jedynie o znajdującego się w Warszawie klienta, który zamawia taksówkę "z gminy R., lecz tylko do gminy R.". W ocenie skarżącego, taka interpretacja art. 6 ust. 5 u.t.d. jest wadliwa, albowiem - wbrew sugestiom GITD - "klientem z innego obszaru", w rozumieniu tego przepisu, jest właśnie klient, który nie pochodzi z obszaru wskazanego w licencji, czyli - jeśli chodzi o niniejszą sprawę - klient spoza miasta i gminy R. (a więc przykładowo klient z W.), który dokonuje zamówienia przewozu przez taksówkę z innego obszaru, która zgodnie z przepisami znalazła się na terenie tego innego obszaru, wykonując wcześniej "przewóz z obszaru określonego w licencji poza ten obszar". Według skarżącego przyjęcie takiego sposobu interpretacji art. 6 ust. 5 u.t.d., jaki proponują organy, zmuszałoby Sąd do uznania tych przepisów za sprzeczne z konstytucyjną zasadą określoności przepisów prawa, zawartą w treści zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Skarżący stwierdził, że nawet jeśli istnieje pewna luka w przepisach ustawy o transporcie drogowym, która nie pozwala na uwzględnienie tego, że "w założeniu udzielonego stronie uprawnienia na obszar gminy R., leży stała realizacja obowiązków przewoźnika na tym terenie", to nie zmienia to faktu, iż wyjątki opisane w art. 6 ust. 5 u.t.d., mające charakter incydentalny, winny być interpretowane ściśle i zgodnie z zasadami wykładni prawa, w tym m.in. z uwzględnieniem generalnej zasady niedopuszczalności rozszerzającej wykładni postanowień o charakterze wyjątkowym. Skarżący argumentuje, iż jeśliby nawet przyjąć, że wykonując sporny przewóz naruszył warunki udzielonej licencji, o których mowa w art. 6 u.t.d., z czym stanowczo się nie zgadza, to można byłoby ewentualnie rozważyć przyjęcie naruszenia, polegającego na wykonywaniu transportu drogowego taksówką z naruszeniem warunków określonych w tej licencji, ale w takim przypadku ustawa o transporcie drogowym nie przewiduje jakiejkolwiek kary, w tym pieniężnej, poza ewentualnie podstawą do wszczęcia postępowania ostrzegawczego, poprzedzającego cofnięcie licencji, w sytuacji powtarzających się naruszeń. W odpowiedzi na skargę GITD wnosząc o oddalenie skargi, nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego. Zdaniem organu bezsporne w sprawie jest, że skarżący został zatrzymany do kontroli w W. i na terenie tego właśnie miasta wykonywał przewóz, do czego nie miał uprawnień. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga jest niezasadna. Stosownie do art. 5 ust. 1 u.t.d. podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielana jest zaś przedsiębiorcy na określony pojazd i obszar (art. 6 ust. 1 i ust. 4 u.t.d.). Licencja ta dotyczy zarówno określonego podmiotu (przedsiębiorcy), jak i przedmiotu (określonego pojazdu i obszaru). Nie ulega przy tym wątpliwości, że są to istotne elementy licencji, gdyż pozwalają na zidentyfikowanie zarówno przedsiębiorcy (osoby wykonującej przewóz) jak i pojazdu, na który została udzielona. Wykonywanie transportu drogowego taksówką na podstawie wymaganej licencji oznacza zatem korzystanie z licencji przez uprawniony podmiot, na obszarze określonym w licencji i wymienionym w niej pojazdem. Jak już wspomniano licencja jest źródłem uzyskania przez licencjobiorcę uprawnień w sferze stosunków, co do których generalnie obowiązuje ustawowe wyłączenie swobody podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej. W przypadku licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką generalny zakaz wykonywania licencjonowanej działalności gospodarczej zostaje uchylony tylko w odniesieniu do wykonywania transportu drogowego na określonym obszarze i wymienionym w licencji pojazdem. Innymi słowy licencjobiorcy przysługuje uprawnienie do wykonywania transportu drogowego taksówką ograniczone do oznaczonego indywidualnie w licencji pojazdu i obszaru. W przypadku, gdy transport drogowy taksówką jest wykonywany na obszarze niewymienionym w licencji, a zatem sprzecznie z treścią udzielonej licencji, dochodzi do wykonywania wspomnianego transportu bez wymaganej licencji. Jak wynika z ustalonego stanu faktycznego będącego podstawą do wydania zaskarżonej decyzji skarżący został zatrzymany do kontroli w W. i w chwili zatrzymania wykonywał przewóz pasażerów z ul. [...] w W. na ul. [...] w W. Natomiast posiadana przez niego licencja opiewała na obszar gminy R., co wprost wynika z treści licencji gdzie wskazano obszar wykonywania przewozów; gmina R. Od powyższej zasady wykonywania przewozu na obszarze przewidzianym w licencji istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 6 ust. 5 u.d.p. Stosownie do treści tego przepisu dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Oznacza to, jak słusznie przyjął organ, że kurs musi co najmniej zaczynać się lub kończyć w gminie R. Natomiast skarżący w ramach posiadanej licencji nie jest uprawniony do dokonywania przewozów pasażerów na terenie W. czyli początek i koniec kursu nie może znajdować się w W. W toku postępowania skarżący podnosił, że w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej, wykonywał przewozy taksówką przede wszystkim na obszarze, na który udzielono mu licencji, z wyjątkiem jedynie tych sytuacji, w których otrzymywał zlecenie od korporacji G., z którą współpracuje. Zdaniem skarżącego w dacie kontroli - wracając po wykonaniu zlecenia, podjętego na obszarze objętym posiadaną licencją w rejon tego obszaru - otrzymał przez radio zlecenie zamówione przez pasażera z W., a więc z innego obszaru, niż wskazany w licencji. W związku z powyższym, przyjąć trzeba, iż w trakcie zatrzymania wykonywał sporny transport taksówką w sposób całkowicie dozwolony przez ustawodawcę w przepisie art. 6 ust. 5 in fine u.t.d. W ocenie Sądu argumentów podnoszonych przez skarżącego nie można podzielić bowiem w świetle przepisu art. 6 ust. 5 u.t.d. bez znaczenia jest okoliczność, że otrzymane przez skarżącego przez radio zlecenie pochodziło od pasażera z W., a więc z innego obszaru, niż wskazany w licencji bowiem w efekcie przewożąc tego pasażera na trasie znajdującej się w całości w W. wykonywał przewóz niezgodnie z posiadaną licencją. Innymi słowy skarżący wykonywał niedozwolony przewóz, którego początek i koniec znajdował się w W. W niniejszej sprawie Sąd doszedł zatem do przekonania, że organ w toku postępowania zbadał wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.), oparł swoje rozstrzygnięcia na materiale dowodowym prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny oraz uzasadnił swoje stanowisko wyrażone w decyzjach, w sposób wymagany przez normę prawa zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Zatem odwoływanie się skarżącego do naruszenia w toku postępowania art. 7 Konstytucji RP , art. 6 k.p.a.,art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. 107 § 3 k.p.a i 77 k.p.a. jak też pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 6 ust. 5 u.d.p. okazały się bezzasadne. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.