VI SA/Wa 2043/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2010 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego J. P. kwotę 162 (sto sześćdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedsiębiorca J. P. złożył skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2010r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Drogowego z dnia [...] kwietnia 2010r. Nr [...] o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 4050 złotych za naruszenie przepisów dotyczących czasu pracy kierowcy Z. L. Organ odwoławczy uznał, że przeprowadzenie kontroli drogowej autobusu marki B. nr rejestracyjny [...], w dniu [...] marca 2009r. na parkingu fabryki "[...]" było zgodne z prawem. Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu \drogowego, w którym strona kwestionuje możliwość przeprowadzenia kontroli na parkingu [...] stwierdził, że przedmiotowa kontrola była przeprowadzona w wyniku zorganizowanej przez ITD we [...] akcji, gdzie kontroli poddanych zostało kilkadziesiąt autokarów i w której uczestniczyli inspektorzy z całego województwa [...]. GITD podkreślił, że typowanie pojazdów do kontroli odbywało się jeszcze na drogach publicznych, między innymi na drodze wojewódzkiej nr [...] na odcinku M. – B. i tylko z uwagi na bezpieczeństwo pasażerów i przeprowadzających kontrolę oraz sprawne przeprowadzanie czynności kontrolnych kierowane one były na parking fabryki "[...]". Jako podstawę prawną przeprowadzonej kontroli GITD wskazał przepis art. 55 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 129 a) i 134 a) ustawy Prawo o ruchu drogowym. Jak wynika z ustaleń organu, autobusem poddanym kontroli wykonywano przewóz okazjonalny osób na podstawie licencji Nr [...] na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu osób autokarem lub autobusem. W skardze do Sądu J. P. podtrzymał zarzuty podnoszone w toku postępowania administracyjnego dotyczące braku uprawnień organu do wykonania przedmiotowej kontroli ze względu na miejsce, w którym przeprowadzono czynności kontrolne. Strona podnosi, że organ nie uwiarygodnił, iż przedmiotowy pojazd został wytypowany do kontroli podczas poruszania się po drodze publicznej. Nie wskazano bowiem w jakim konkretnie miejscu i czasie samochód został przewidziany do kontroli. Ponadto w skardze ponowiono zarzuty dotyczące wyszczególnionych przez organ naruszeń odnoszących się do czasu pracy kierowcy. Strona podnosi, że organ nie ustalił stanu faktycznego sprawy w tym zakresie. Nie wyjaśnił sposobu odbierania przez kierowcę okresu odpoczynku czy uzasadnienia przyjęcia tygodniowego okresu rozliczeniowego, w kontekście dyspozycji art. 8 ust. 9 Rozporządzenia WE. Ponadto skarżący zarzucił organowi brak zastosowania art. 93 ust. 7 utd pomimo wykazania przez stronę okoliczności zwalniających przedsiębiorcę z odpowiedzialności. Zdaniem skarżącego, wykazał on, że sprawował ścisły nadzór i kontrolę nad kierowcami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie w dniu 22 grudnia 2010r. pełnomocnik organu stwierdził, że nie jest w stanie przedstawić dowodu, iż pojazd poddany kontroli został zatrzymany do kontroli na drodze wojewódzkiej nr [...] i skierowany na parking [...] w celu przeprowadzenia kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Skarga jest uzasadniona. W niniejszej sprawie organ ustalił, że poddany kontroli pojazd wykonywał transport drogowy osób na podstawie licencji Nr [...] na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu osób autokarem lub autobusem. Tak więc był to przewóz okazjonalny, jak słusznie wskazał organ w zaskarżonej decyzji. Jest to zresztą okoliczność nie kwestionowana w toku postępowania administracyjnego. Powyższe ustalenie ma zasadnicze znaczenie, gdy chodzi o ocenę stwierdzonych naruszeń w aspekcie legalności zebranego materiału dowodowego. Ustawa o transporcie drogowym zawiera odnośnie działań inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego, odrębne (różniące się od Policji) szczególne regulacje, które winny być stosowane w pierwszym rzędzie jako wzorzec do kontroli pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 69 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym inspektor wykonuje czynności kontrolne, z zastrzeżeniem ust. 1 a) – który to wyjątek nie ma zastosowania w niniejszej sprawie – w umundurowaniu oraz posługuje się legitymacją służbową i znakiem identyfikacyjnym. Z kolei przepis art. 71 ustawy o transporcie drogowym reguluje warunki dokonywania zatrzymań pojazdów do kontroli przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego, stanowiąc, że zatrzymanie do kontroli może być dokonane tylko przez umundurowanych inspektorów znajdujących się pobliżu oznakowanego pojazdu służbowego (pkt 1) lub w miejscu oznakowanym znakiem drogowym uprzedzającym o kontroli (pkt 2). Przewidziane w tym przepisie zatrzymanie jest czynnością otwierającą dokonywanie kontroli pojazdu, bez której nie mogłyby być realizowane zadania sprawdzające kontroli i zgromadzenie materiału dowodowego ilustrującego wyniki kontroli. Z powyższych względów, ocena legalności zatrzymania pojazdu nie może być pomijana przy rozpoznawaniu skarg na decyzje administracyjne o nałożeniu kary pieniężnej, wydane w związku z ustaleniami kontroli drogowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2009r. sygn. akt II GSK 770/08). Na gruncie niniejsze sprawy znaczenie mają również obowiązujące w dniu przedmiotowej kontroli przepisy Rozporządzenia ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego wydane na podstawie art. 89 ust. 5 pkt 1-4 utd (Dz. U. z dnia 30 kwietnia 2008r. Nr 76, poz. 454) a także art. 129 a) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. W myśl § 3 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008r. Inspektor Transportu Drogowego i uprawniony pracownik GITD dokonują kontroli w zakresie przewozu drogowego w trybie i na warunkach określonych w ustawie oraz w przepisach o kontroli ruchu drogowego, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozporządzenia. Przy czym, co należy podkreślić, ani przepisy ustawy i transporcie drogowym ani przepisy wzmiankowanego rozporządzenia nie regulują w odmienny sposób kwestii uprawnień określonych w art. 129 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, do którego odsyła art. 129 a) tej ustawy, gdy idzie o wydawanie poleceń kontrolowanemu uczestnikowi ruchu – co do sposobu jego zachowania (v. art. 129 ust. 2 pkt 7 b) ustawy Prawo o ruchu drogowym). Jak już wspomniano, jedną z podstawowych (pierwszą) czynnością, otwierającą dokonywanie kontroli drogowej pojazdu jest uprawnienie inspektorów ITD do zatrzymywania pojazdów. Na gruncie przepisów ustawy o transporcie drogowym kontroli drogowej, w odróżnieniu od kontroli w przedsiębiorstwie, poddany jest uczestnik ruchu drogowego. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 3 a) ustawy Prawo o ruchu drogowym polecenia lub sygnały związane z kontrolą przestrzegania przepisów w zakresie transportu drogowego, w zakresie związanym z zadaniami, które realizuje inspekcja (v. art. 50 utd) może wydawać uczestnikowi ruchu umundurowany inspektor Inspekcji Transportu Drogowego (v. cytowane wyżej art. 69 ust. 1 i 71 utd). Przy czym, oprócz tego że pojazd powinien być zatrzymany przez umundurowanych inspektorów, muszą oni znajdować się w pobliżu oznakowanego pojazdu służbowego. Polecenie do zatrzymania pojazdu podaje się z dostatecznej odległości, w sposób zapewniający jego dostrzeżenie przez kierującego pojazdem oraz bezpieczne zatrzymanie w miejscu wskazanym przez inspektora. Inspektor w warunkach dostatecznej widoczności podaje sygnały tarczą do zatrzymywania pojazdów /tzw. lizak/ lub ręką, a w warunkach niedostatecznej widoczności – latarką ze światłem czerwonym albo tarczą do zatrzymywania pojazdów ze światłem odblaskowym lub światłem czerwonym. Inspektor jadący pojazdem samochodowym może podawać kierującemu pojazdem polecenia do określonego zachowania się za pomocą urządzeń nagłaśniających, sygnalizacyjnych czy świetlnych. Ponadto polecenie zatrzymania się może zostać podane przez krótkotrwałe włączenie niebieskiego światła błyskowego i sygnału dźwiękowego o zmiennym tonie w przypadku jazdy za kierującym, do którego jest ono skierowane. Polecenie do zatrzymania pojazdu podaje się z dostatecznej odległości, w sposób zapewniający jego dostrzeżenie przez kierującego pojazdem oraz bezpieczne zatrzymanie w miejscu wskazanym przez inspektora. Ze względu na to, że pojazd powinien być zatrzymany w miejscu, gdzie jest to dozwolone, nie utrudnia ruchu i nie zagraża bezpieczeństwu, w celu dojazdu do takiego miejsca, inspektor może wydać kontrolowanemu uczestnikowi ruchu polecenie jazdy za pojazdem ITD. Zasad tych nie stosuje się w razie konieczności zatrzymania pojazdu, co do którego istnieje uzasadnione podejrzenie, iż może on zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego ze względu na stan techniczny lub zachowanie się kierującego. Inspektor po zatrzymaniu pojazdu podaje kierującemu stopień, imię i nazwisko oraz przyczynę zatrzymania. Rozpoczęcie kontroli przez inspektora poprzedzone jest okazaniem kontrolowanemu legitymacji służbowej. Legitymacja, o której mowa upoważnia inspektora do dokonania czynności kontrolnych. Przystępując do czynności kontrolnych, inspektor może wydać polecenie unieruchomienia silnika pojazdu. W przypadkach uzasadnionych względami bezpieczeństwa lub uwarunkowanych charakterem kontroli, inspektor może wydać kierującemu pojazdem lub pasażerowi polecenie opuszczenia pojazdu. W rozpatrywanej sprawie organ stwierdza, że kontrola została przeprowadzona zgodnie z przepisami, podkreśla przy tym, że "typowanie pojazdów do kontroli odbywało się jeszcze na drogach publicznych między innymi na drodze wojewódzkiej nr [...] na odcinku M. – B. i tylko z uwagi na bezpieczeństwo pasażerów i przeprowadzających kontrolę oraz sprawne przeprowadzenie czynności kontrolnych kierowane one były na parking fabryki "[...]". Jednakże organ nie wyjaśnia na czym polegało "typowanie pojazdu" – w tym przypadku autobusu marki B. nr rejestracyjny [...] – do kontroli, której wyniki posłużyły do wydania decyzji nakładającej na skarżącego karę pieniężną. Organ nie tylko nie wykazał, ale nawet nie uprawdopodobnił, że polecenie zatrzymania wymienionego pojazdu nastąpiło na drodze krajowej na drodze wojewódzkiej nr [...] na odcinku M. – B., a następnie, że pojazd ten – wyłącznie ze względu na bezpieczeństwo pasażerów i przeprowadzających kontrolę – został skierowany na parking [...] w celu przeprowadzenia przedmiotowej kontroli, do czego był uprawniony (v. uzasadnienie decyzji organów obu instancji). Jest to okoliczność wymagająca wyjaśnienia w toku ponownego rozpatrzenia sprawy zważywszy, że w opisie stwierdzonych naruszeń w protokole kontroli drogowej z dnia [...] marca 2009r. znak: [...] wskazano, iż pojazd zatrzymano do kontroli około godziny 6:00 na parkingu "[...]" – a nie na drodze krajowej, jak twierdzi się w decyzji. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2008r. sygn. akt II GSK 116/08, wskazano, że stwierdzenie naruszenia przez stronę wymogów obowiązujących przy wykonywaniu transportu drogowego, prowadzące do zastosowania sankcji w postaci kary pieniężnej, musi opierać się na wykazaniu tego naruszenia w sposób zgodny z prawem. W świetle art. 75 k.p.a. jako dowód można bowiem dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Sprzeczne z prawem pozyskiwanie materiału dowodowego przy rozstrzyganiu przez organy administracji publicznej, wyklucza możliwość jego wykorzystania jako podstawy orzekania w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP). Nie może być zatem traktowane jako okoliczność, która nie wypływa na wynik sprawy. Powyższy pogląd został podzielony w przytoczonym na wstępie niniejszych rozważań wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2009r. Również w tej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanowisko powyższe w pełni podziela. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 lit c) p.p.s.a. Ustalenia kontroli muszą być oparte na dowodach zebranych w sposób legalny, zatem w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ wyjaśni w jaki sposób przeprowadził w dniu [...] marca 2009r. kontrolę drogową autobusu marki [...] nr rejestracyjny [...], przy uwzględnieniu przepisów regulujących pragmatykę przedmiotowej kontroli. Wykazanie, że kontrola rozpoczynająca się zatrzymaniem pojazdu została przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi w tej mierze przepisami, otworzy organowi możliwość zastosowania ewentualnych sankcji administracyjnych za stwierdzone w toku czynności kontrolnych naruszenia przepisów. Sąd przy tym podkreśla, że uzasadnienie decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, powinno odpowiadać wymogom zawartym w art. 107 § 3 k.p.a. Z powyższych względów, Sąd pominął, jako przedwczesne na obecnym etapie sprawy, zarzuty skargi obejmujące kwestie nieprawidłowego, zdaniem strony, ustalenia stanu faktycznego w zakresie naruszenia norm czasu pracy kierowcy oraz niezastosowania przez organ przepisu art. 93 ust. 7 utd. O niewykonywaniu uchylonych decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., natomiast o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.