VI SA/Wa 2044/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant st. sekr. sąd. Paulina Paczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi D. P. na postanowienie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie odmowy wydania licencji pilota samolotowego turystycznego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z [...] czerwca 2010 r.; 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu. Zaskarżonym postanowieniem Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] czerwca 2010 r. zawieszające postępowanie wszczęte z urzędu w sprawie odmowy wydania D. F., skarżącemu w niniejszej sprawie, licencji pilota samolotowego turystycznego. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. [...] października 2007 r. skarżący złożył wniosek o wydanie licencji pilota samolotowego turystycznego PPL (A). Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego odmówił skarżącemu wydania licencji z uwagi na niespełnienie wymogów określonych w art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze, bo nie zaliczył on egzaminu teoretycznego na licencję pilota samolotowego turystycznego. Skarżący poddał się kolejnym egzaminom uzyskując [...] października 2008 r. raport z egzaminu teoretycznego i [...] stycznia 2009 r. skierowanie na egzamin praktyczny na pilota samolotowego turystycznego, który złożył [...] sierpnia 2009 r. Organ powołując się na informacje uzyskane przez Urząd Lotnictwa Cywilnego uznał jednak, iż istnieje uzasadnione podejrzenie, że podczas zdawania egzaminu teoretycznego doszło do nieprawidłowości, które nie zostały wychwycone przed skierowaniem kandydata na egzamin praktyczny, a jakakolwiek wątpliwość co do poprawności zweryfikowania wiedzy kandydatów i prawidłowości zdanych egzaminów nie pozwala na wydanie licencji, bo ew. uchybienia w procesie jej wydania mogą mieć silne przełożenie na bezpieczeństwo ruchu lotniczego. W konsekwencji organ decyzją z dnia [...] września 2009 r. na podstawie art. 96 ust. 3 w zw. z art. 96 ust. 1 pkt 6 powołanej ustawy odmówił skarżącemu wydania licencji, a wskutek rozpoznania wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. utrzymał ww. decyzję w mocy. Skarżący wniósł skargę do WSA w Warszawie od tej decyzji. Wyrokiem z dnia 26 marca 2010 r. WSA w Warszawie uchylił decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. i decyzję z dnia [...] września 2009 r. uznając, iż zostały one wydane z naruszeniem wskazanych przepisów powołanej ustawy i przepisów procesowych. W sytuacji, gdy skarżący spełnia kryteria ustawowe do wydania licencji powoływanie się przez organ na fakt toczącego się postępowania karnego wobec skarżącego w sprawie nieprawidłowości zaistniałych podczas egzaminu teoretycznego nie stanowi, zdaniem Sądu, podstawy do odmowy wydania ww. licencji. Natomiast nic nie stało na przeszkodzie, aby organ skorzystał z instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W toku postępowania organ winien zatem dokonać ponownej szczegółowej analizy sprawy z uwzględnieniem rozważenia możliwości zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu zakończenia postępowania karnego. Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. organ zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie odmowy wydania mu licencji pilota samolotowego turystycznego w zw. z podejrzeniem, że nie spełnia on warunków określonych w art. 96 ust. 1 pkt 6 powołanej ustawy. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. organ działając z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawiesił postępowanie w sprawie odmowy wydania Pana D. P. licencji pilota samolotowego turystycznego PPL(A), do czasu zakończenia postępowania karnego toczącego się w sprawie [...]. W uzasadnieniu stwierdził, że na podstawie raportu z egzaminu teoretycznego z dnia [...] października 2009 r., skarżący uzyskał zaliczenie egzaminów i w dniu [...] stycznia 2009 r. po przedłożeniu zaświadczenia o ukończeniu szkolenia praktycznego został dopuszczony do egzaminu praktycznego, na który został skierowany dnia [...] stycznia 2009 r. Zgodnie z protokołem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. zdał egzamin praktyczny na pilota samolotowego turystycznego PPL(A). Jednakże na podstawie uzyskanych informacji Prezes Urzędu uznał, iż istnieje uzasadnione podejrzenie, że podczas zdawania egzaminu teoretycznego przez Pana P. doszło do nieprawidłowości, które nie zostały wychwycone przed skierowaniem kandydata na egzamin praktyczny. Zdaniem Prezesa Urzędu jakakolwiek zaś wątpliwość co do poprawności zweryfikowania wiedzy kandydatów i prawidłowości zdanych egzaminów nie pozwala na wydanie licencji, bowiem ewentualne uchybienia w procesie jej wydania mogą mieć wpływ na bezpieczeństwo ruchu lotniczego. Dodatkowo, jak podano, Prezes Urzędu w trakcie rozpatrywania wniosku strony o wydanie licencji otrzymał z Prokuratury Okręgowej w [...] pisma wskazujące na uzasadnione podejrzenie, iż podczas zdawania przez stronę egzaminów teoretycznych na licencję pilota samolotowego turystycznego, doszło do nieprawidłowości (postanowienie z [...] sierpnia 2009 r. oraz pismo z [...] sierpnia 2009 r. w sprawie [...] - pisma te nie zostały udostępnione stronie na tym etapie ze względu na tajemnice śledztwa). Ponadto [...] października 2009 r. do ULC wpłynęło postanowienie Prokuratury Okręgowej w [...] z dnia [...] października 2009 r. o oddaniu D. P. pod dozór Policji, nakazie powstrzymania się od prowadzenia wszelkiego rodzaju samolotów w ruchu powietrznym oraz o poręczeniu majątkowym ([...] listopada 2009 r. postanowienie to zostało uchylone postanowieniem sygn. akt [...] w skutek zażalenia obrońcy D. P. w zakresie m.in. co do nakazu powstrzymania się od prowadzenia wszelkiego rodzaju samolotów w ruch powietrznym). Prokuratura wskazała w postanowieniu z [...] października 2009 r., że D. P. jest podejrzany o to, że udzielił osobie pełniącej funkcję publiczną w Lotniczej Komisji Egzaminacyjnej ULC korzyści majątkowej w zamian za ułatwienie uzyskania pozytywnego wyniku z egzaminu teoretycznego na licencję pilota turystycznego samolotowego, co polegało na przeprowadzeniu w dniu [...] października 2009 r. państwowego egzaminu teoretycznego przez informowanie D. P. w trakcie egzaminów czy udzielił wymaganej do zaliczenia poszczególnych przedmiotów ilości prawidłowych odpowiedzi oraz podawaniu prawidłowych odpowiedzi na pytania, na które udzielił on błędnych odpowiedzi (czyli o czyn z art. 229 § 3 k.k.). Zdaniem organu w rozpatrywanej sprawie okoliczności ujawnione w dokumentach przekazanych przez Prokuraturę rodzą wątpliwości co do dostatecznego przygotowania strony do bezpiecznego wykonywania czynności lotniczych i faktycznego zdania egzaminu teoretycznego, który w myśl art. 96 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo lotnicze ma być potwierdzeniem posiadanej wiedzy i umiejętności. Wprawdzie dokumentacja potwierdza zdanie egzaminu teoretycznego, jednakże zgromadzone w sprawie dowody, tj. dokumenty urzędowe otrzymane z Prokuratury, wskazują na uzasadnione podejrzenie, że egzamin teoretyczny nie odbył się w zgodzie z obowiązującymi przepisami i prawem. Odwołując się do ww. wyroku mając na uwadze treść art. 96 ust. 1 pkt 3 i 6 ustawy Prawo lotnicze organ za zagadnienie wstępne w postępowaniu dotyczącym udzielenia licencji na pilota samolotowego turystycznego uznał rozstrzygnięcie sądu karnego co do popełnienia przez kandydata na pilota przestępstwa dotyczącego prawidłowości przebiegu egzaminu państwowego, o którym mowa w art. 99 ustawy - Prawo lotnicze. Z tego też względu zawiesił postępowanie w sprawie odmowy wydania licencji. Skarżący zgodnie z pouczeniem złożył zażalenie na to postanowienie zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa i art. 10 kpa. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. organ na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270, z późn. zm.) utrzymał w mocy ww. postanowienie z dnia [...] czerwca 2010 r. Organ ponownie odwołując się do ww. wyroku stwierdził, iż po uzyskaniu wyraźnych wskazówek od Sądu co do dalszego sposobu procedowania w przedmiotowej sprawie postanowił zawiesić postępowanie wszczęte dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie odmowy wydania Panu D. P. licencji pilota samolotowego turystycznego PPL(A) do czasu zakończenia postępowania karnego toczącego się w sprawie [...]. Jednocześnie, ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art 10 kpa, Prezes ULC wyjaśnił, iż postanowienie z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie zawieszenia postępowania wszczętego dnia [...] czerwca 2010 r. nie kończy postępowania w sprawie wydania licencji pilota samolotowego turystycznego PPL(A), przez co strona nie jest pozbawiona możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszania żądań. Ma też możliwość zapoznania się z materiałami i dowodami zgromadzonymi w sprawie, gdyż przepis art. 10 KPA odnosi się do postępowania "w sprawie" wydania Panu P. licencji pilota samolotu turystycznego PPL(A) i dotyczy możliwości zapoznawania się z aktami administracyjnymi niniejszej sprawy w każdej jej fazie, tj. do momentu jej ostatecznego zakończenia decyzją administracyjną. W skardze na to postanowienie skarżący ponowił wcześniejsze zarzuty dotyczące naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i art. 10 kpa poprzez jego niezastosowanie i wniósł o jego uchylenie. Nadto wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia niniejszej skargi, bo zgodnie z pouczeniem na postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2010 r. złożył zażalenie do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego a nie skargę do WSA a zatem nie ponosi winy w ewentualnym niedochowaniu terminu. W uzasadnieniu skargi podniósł, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego jest niezgodne z przepisami KPA, albowiem poprzednie postępowanie administracyjne w którym WSA w Warszawie uchylił decyzje Prezesa ULC nie zostało zakończone. Został również naruszony art. 10 k.p.a., bo uniemożliwiono stronie zapoznanie się z materiałem dowodowym. Nadto stwierdził, że prowadzenie postępowania karnego nie jest zagadnieniem wstępnym, o którym mówi art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem skarżącego spełnia on warunki, o których mowa w art. 96 ust. 1 Ustawy Prawo Lotnicze, w tym zwłaszcza warunki, o których mowa w pkt 6 w/w artykułu. Ukończył wszelkie wymagane szkolenia, posiada kilkuletnią praktykę lotniczą, wiedzę i umiejętności potwierdzone zdaniem egzaminu państwowego o którym mowa w art. 99 ust. 1 Ustawy Prawo Lotnicze. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do odmowy wydania mu licencji pilota samolotowego turystycznego PPL(A). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 15 listopada 2010 r. WSA w Warszawie przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi. Postanowienie jest prawomocne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym ta kontrola zgodnie z § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. ppsa - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] czerwca 2010 r. naruszają bowiem prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W postanowieniach organ uzasadniając zawieszenie postępowania powołuje się na ww. wyrok WSA w Warszawie. Podnieść zatem należy, iż tym wyrokiem zostały uchylone decyzje z dnia [...] listopada 2009 r. i z dnia [...] września 2009 r. wydane w postępowaniu o wydanie licencji pilota samolotowego turystycznego. Postępowanie to było prowadzone w zw. z wnioskiem skarżącego w tym przedmiocie, a uchylenie decyzji oznaczało konieczność ponownego prowadzenia stosownych czynności w tym postępowaniu. Stąd też Sąd w uzasadnieniu ww. wyroku wskazał, iż sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym kierunku z uwzględnieniem rozważenia możliwości zawieszenia tego postępowania do czasu zakończenia postępowania karnego. Jednakże zaskarżone postanowienia nie zostały podjęte w tym postępowaniu. Z zawiadomienia z dnia [...] czerwca 2010 r. wynika, że organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie odmowy wydania skarżącemu licencji pilota samolotowego turystycznego. Odwołał się do art. 61 § 1 i 4 kpa. Podnieść zatem należy, iż art. 61 § 1 kpa stanowi, iż postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu ale ten przepis nie oznacza, iż w każdym przypadku organ z urzędu może wg swojego uznania wszcząć postępowanie administracyjne w przedmiocie, który uzna na stosowny. Jest to przepis o charakterze ogólnym doznającym wyłączenia w sytuacji przepisów o charakterze lex specialis. Taki charakter w zakresie odnoszącym się do licencji mają przepisy ustawy Prawo lotnicze. Z tych przepisów w sposób nie budzący wątpliwości wynika, iż postępowanie przed organem o wydanie licencji toczy się z wniosku osoby zainteresowanej jej wydaniem i taki wniosek skarżący złożył. W tym postępowaniu podejmowane jest przez organ rozstrzygnięcie – wydanie licencji bądź odmowa jej wydania. Organ nie ma zatem żadnych uprawnień do wszczęcia postępowania w tym przedmiocie w szczególności zaś nie ma jakichkolwiek podstaw (art. 61 § 1 kpa także ich nie daje) do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie odmowy wydania licencji niezależnie od okoliczności, z których wyprowadził wniosek co do przesłanek uzasadniających taką odmowę. Uprawnienie wszczęcia postępowania z urzędu służy organowi np. w sprawie cofnięcia wydania licencji ale przepis w tym względzie nie znajduje zastosowania w odniesieniu do postępowania w sprawie wydania licencji. Z powyższego wynika, iż organ wszczął postępowanie w sprawie odmowy wydania licencji z naruszeniem przepisów powołanej ustawy nie podejmując, co dodatkowo należy podnieść, jak twierdzi skarżący, żadnych czynności w postępowaniu z jego wniosku o wydanie licencji. Wszczęcie powyższego postępowania w sposób niezgodny z prawem czyni również wadliwym zaskarżone postanowienia z mocy, których wadliwe wszczęte postępowanie zostało zawieszone. Z tych względów nie wdając się w ocenę pozostałych zarzutów skargi Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa orzekł, jak w pkt 1 sentencji zaś w pkt 2 uwzględniając art. 152 ppsa.