VI SA/Wa 2054/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 3 stycznia 2018 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. R. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej z [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wydania opinii o kandydacie na stanowisko kierownika apteki stwierdza nieważność uchwały Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej z [...] czerwca 2016 r. nr [...]; Zaskarżoną uchwałą z [...] czerwca 2016 r. Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej postanowiło utrzymać w mocy uchwałę nr [...]Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] z dnia [...] marca 2016 r., negatywnie opiniującej kandydaturę A. R. (dalej skarżąca) na stanowisko kierownika apteki ogólnodostępnej. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 39 ust. 1 pkt 10 oraz art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz.1429, dalej jako u.i.a.), art. 138 § 1 i art. 218 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 - dalej k.p.a.), § 1 pkt 1 lit. b uchwały Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] w sprawie upoważnienia Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej do załatwiania spraw w imieniu Naczelnej Rady Aptekarskiej, Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Uchwałą z [...] marca 2016 r. Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] (dalej Prezydium ORA), po rozpoznaniu wniosku Pani A. R., który wpłynął do Izby [...] lutego 2016 r., negatywnie zaopiniowało kandydaturę A. R. na stanowisko kierownika apteki ogólnodostępnej "[...]". W uzasadnieniu uchwały wskazano, że kandydatka na kierownika apteki miała wiedzę o cofnięciu zezwolenia przez Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego na prowadzenie działalności przez aptekę ogólnodostępną w [...] przy ul. [...], w której była zatrudniona jako farmaceuta, a pomimo to prowadziła nadal sprzedaż produktów leczniczych w lokalu nie będącym apteką w rozumieniu Prawa farmaceutycznego. W ocenie Prezydium ORA w [...] kandydatka świadomie łamała prawo. Na skutek złożonego zażalenia, Prezydium NRA uchwałą nr [...], wydaną [...] czerwca 2016 r. postanowiło; " uchylić zaskarżoną uchwałę Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie negatywnego zaopiniowania mgr farm. A. R. na funkcję kierownika apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" mieszczącej się w [...] przy ul. [...]". Uchwała o takiej osnowie została doręczona pełnomocnikowi skarżącej w dniu [...] czerwca 2016 r. Następnie Prezydium NRA skierowało do pełnomocnika skarżącej pismo przewodnie datowane na dzień [...] czerwca 2016 r. wraz z kolejną uchwałą sprawie dotyczącej mgr farm. A. R. z tego samego dnia tj. [...] czerwca 2016 r. pod tym samym numerem. Osnowa doręczonej w dniu [...] czerwca 2016 r. uchwały stanowiła, że Prezydium utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę nr [...] Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] z dnia [...] marca 2016 r. W piśmie przewodnim Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej poinformowało pełnomocnika, że: "(...) w wyniku omyłki zaistniałej na etapie ekspedycji uwierzytelnionej kopii uchwały" pełnomocnikowi skarżącej został "wysłany jeden z wariantów projektu uchwały w sprawie zażalenia mgr farm. A. R., przewidujący uchylenie uchwały nr [...] Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] z dnia [...] marca 2016 r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydium ORA w [...]". Prezes Naczelnej Rady Aptekarskiej wyjaśniła również, że do pełnomocnika "omyłkowo została (...) przesłana niewłaściwa pierwsza strona uchwały, zawierająca jedynie projekt rozstrzygnięcia". Zdaniem organu w załączeniu do pisma z dnia [...] czerwca 2016 r. została przekazana "prawidłowa uchwała Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r." Skarżąca A. R. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę z [...] czerwca 2016 r., zawierającą w osnowie rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy uchwały Prezydium ORA. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie przepisów stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez wydanie uchwały w sprawie rozstrzygniętej inną uchwałą (decyzją) ostateczną, co skutkuje, że zaskarżona uchwała doręczona pełnomocnikowi strony w dniu [...] czerwca 2016 r. jest dotknięta wadą nieważności. Zdaniem skarżącej, w okolicznościach niniejszej sprawy podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały doręczonej w dniu [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie utrzymania w mocy uchwały Prezydium ORA z dnia [...] marca 2016 r. jest art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Skarżąca wyjaśniła, że wskazana podstawa stwierdzenia nieważności zachodzi w sytuacji, kiedy kolejno po sobie wydane zostały dwie decyzje załatwiające sprawę co do istoty, z których pierwsza ma charakter ostateczny. Zaistnienie wskazanej przesłanki wymaga także ustalenia tożsamości sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Tożsamość podmiotowa będzie miała miejsce wtedy, gdy w sprawie występują te same strony. Natomiast sprawy są tożsame pod względem przedmiotowym, o ile tożsama jest podstawa prawna, stan faktyczny oraz prawa i obowiązki stron, które z nich wynikają (decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., [...]). Potwierdza to wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2016 r. (I OSK 787/14, LEX nr 2032840): "Decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Ponadto res iudicata następuje w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy." Zdaniem skarżącej, w chwili doręczenia w dniu [...] czerwca 2016 r. uchwały w przedmiocie utrzymania zaskarżonej uchwały Okręgowej Rady Aptekarskiej, w obrocie prawnym funkcjonowała już uchwała Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej doręczona w dniu [...] czerwca 2016 r. z dnia [...] czerwca 2016 r. uchylająca uchwałę Okręgowej Rady Aptekarskiej z dnia [...] marca 2016 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...]. Zatem uchwała doręczona w dniu [...] czerwca 2016 r. o uchyleniu uchwały Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej z dnia [...] marca 2016 r. jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym. Ponowne orzekanie w przedmiocie rozpoznania zażalenia złożonego na uchwałę Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie mgr farm. A. R. naruszyło zasadę res iudicata. Porównanie treści obu uchwał w sposób jednoznaczny wskazuje, że wydane zostały w tej samej sprawie, dotyczącej mgr farm. A. R. oraz mają ten sam przedmiot, tj. rozpoznanie zażalenia na uchwałę Okręgowej Rady Aptekarskiej z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] wydaną w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie kandydatury mgr farm. A. R. na funkcję kierownika apteki ogólnodostępnej pod nazwą "[...]" mieszczącej się w [...]. Różnica między uchwałą doręczoną w dniu [...] czerwca 2016 r. a uchwałą doręczoną wraz z pismem przewodnim w dniu [...] czerwca 2016 r. dotyczy jedynie rozstrzygnięcia, które w przypadku uchwały doręczonej pełnomocnikowi w dniu [...] czerwca 2016 r. jest korzystne dla mgr farm. A. R. W ocenie skarżącej, tożsamość spraw nie budzi wątpliwości. Dotyczą one tego samego kandydata na kierownika apteki - mgr farm. A. R., tego samego wniosku w sprawie wydania opinii dotyczącej kandydatury na funkcję kierownika apteki ogólnodostępnej pod nazwą "[...]" mieszczącej się w [...] przy ul. [...], co sprawia, że powtórnie wydana w tej samej sprawie uchwała doręczona pełnomocnikowi w dniu [...] czerwca 2016 r., dotknięta jest wadą nieważności. Skarżąca podnosi, że niedopuszczalne jest tłumaczenie organu, iż przesłana uchwała nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały nr [...] Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej z dnia [...] marca 2016 r. była wysłana "w wyniku omyłki, zaistniałej na etapie ekspedycji uwierzytelnionej kopii uchwały", a do pełnomocnika została przesłana "niewłaściwa pierwsza strona uchwały, zawierająca jedynie projekt rozstrzygnięcia". Zachowanie organu, tj. zamiana sentencji - pierwszej strony uchwały z dnia [...] czerwca 2016 r. wydanej w sprawie mgr farm. A. R. przez Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej rażąco narusza prawo, a to wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej wniosło o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzucanych przez skarżącą naruszeń prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ wyjaśnił, że sentencja uchwały doręczonej skarżącej w dniu [...] czerwca 2016 r. uchylająca uchwałę Prezydium ORA i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania, z omyłkowo wysłaną pierwszą stroną, wskazuje na rozstrzygnięcie niezgodne z treścią uzasadnienia uchwały. Z treści uzasadnienia uchwały jednoznacznie można wywnioskować, że skarżąca w opinii Prezydium NRA nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki, w związku z czym postanowiono finalnie utrzymać w mocy uchwałę Prezydium ORA w [...]. Organ wskazał, że w doktrynie podkreśla się, że stosunek uzasadnienia decyzji do rozstrzygnięcia polega na tym, że "uzasadnienie ma objaśnić tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie" (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 488). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Powołany przepis spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej wyrażonej w art. 16 k.p.a., rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia. Jest to konstrukcja polegająca na ochronie powagi rzeczy osądzonej - res iudicata. Obejmuje ona sytuacje, gdy kolejno po sobie wydane zostały dwie decyzje załatwiające sprawę co do istoty, z których pierwsza ma charakter ostateczny. Dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie res iudicata koniecznym jest więc ustalenie tożsamości spraw - rozstrzygniętej poprzednio decyzją mającą walor decyzji ostatecznej i następną decyzją. Tożsamość będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Oczywiście chodzi o te elementy stanu faktycznego, które mają znaczenie dla subsumcji przepisów prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawach rozstrzygniętych kolejnymi decyzjami. Niewątpliwie problem tożsamości wymaga analizy w odniesieniu do okoliczności konkretnej, będącej przedmiotem rozpatrzenia sprawy. Bezsporna w sprawie była okoliczności, że [...] czerwca 2016 r. pełnomocnikowi skarżącej została doręczona uchwała Prezydium NRA nr [...] r. z [...] czerwca 2016 r. o treści sentencji; " uchylić zaskarżoną uchwałę (...). Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie negatywnego zaopiniowania mgr farm. A. R. na funkcję kierownika apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" mieszczącej się w [...] przy ul. [...]". W myśl art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Niewątpliwie racje ma skarżąca wywodząc, że uchwała o treści sentencji wyżej opisanej weszła do obrotu prawnego. Wypływająca z art. 110 k.p.a. zasada związania organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją oznacza w aspekcie proceduralnym to, że decyzja, która została doręczona (ogłoszona) stronie, nie może być zmieniona ani uchylona przez organ, który ją wydał, inaczej niż w postępowaniu administracyjnym przewidzianym w kodeksie i z udziałem stron tego postępowania. Z punktu widzenia konstrukcji przyjętej w tym przepisie jest bez znaczenia, czy decyzja jest decyzją ostateczną, czy też decyzją nieostateczną, jak również to, czy jest to decyzja, na mocy której strona nabyła prawo, czy też decyzja, na mocy której strona nie nabyła prawa. W każdym bowiem wypadku związania chodzi jedynie o to, aby organ administracji publicznej po dacie doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie nie dokonywał samowolnie i bez wiedzy stron zmian w decyzji należycie doręczonej ani też nie uchylał takiej decyzji i zastępował ją innym rozstrzygnięciem.( Komentarz do art. 110 k.p.a. A. Wróbel, Lex). Ponadto, związanie organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją powstaje z chwilą doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie (art. 110) i trwa do czasu jej uchylenia lub zmiany w sposób przewidziany w kodeksie. Warunkiem związania organu wydaną przez siebie decyzją jest doręczenie jej zgodnie z przepisami kodeksu. Jak już wyżej wspomniano, w rozpoznawanej sprawie ww. uchwała Prezydium NRA z sentencją uchylającą zaskarżoną uchwałę organu I instancji została doręczona pełnomocnikowi skarżącej w dniu [...] czerwca 2016 r. W tej sytuacji ponowne doręczenie przez organ II instancji uchwały z poprawioną sentencją jako uchwały "prawidłowej" czyli utrzymującej w mocy uchwałę organu I instancji było bezskuteczne. Prezydium NRA podnosiło, że omyłkowo wysłano pierwszą stronę uchwały, zaś z treści uzasadnienia uchwały jednoznacznie można wywnioskować, że skarżąca w opinii organu nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki, w związku z czym "postanowiono finalnie utrzymać w mocy uchwałę Prezydium ORA w [...]." Takie stanowisko organu jest błędne i nie mogło zostać zaakceptowane przez Sąd. Sąd zauważa, że stosownie do art. 113 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie przyjęta jest teza, że sprostowanie nie może prowadzić do zmiany rozstrzygnięcia (np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 maja 1988 r., III SA 1466/87, OSP 1990, z. 11-12, poz. 398.) "Sprostowaniu nie mogą podlegać błędy i omyłki istotne, których dopuszczono się w stosowaniu prawa, a więc co do ustalenia prawa obowiązującego, stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej oraz ustalenia konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej. Sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany decyzji" (wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2012 r., I OSK 782/12, LEX nr 1264937). Mając na uwadze treść art. 107 § 1 k.p.a. stwierdzić też należy, że uzasadnienie decyzji nie może zastąpić jej rozstrzygnięcia. Sentencja decyzji zawiera rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, dlatego też z uzasadnienia nie można wywodzić wniosków co do zakresu praw przyznanych stronie lub nałożonych na nią obowiązków. W wyroku z dnia 12 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1886/96 - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rozstrzygnięcia decyzji nie można wyprowadzać z treści uzasadnienia (LEX nr 48694). Odnosząc te rozważania, dotyczące decyzji, odpowiednio do uchwał organów samorządowych Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały utrzymującej w mocy uchwałę nr [...] Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] z dnia [...] marca 2016 r. negatywnie opiniującej kandydaturę skarżącej na stanowisko kierownika apteki ogólnodostępnej. Mając powyższe na uwadze w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.