VI SA/Wa 2058/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spraw.) Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Paweł Muszyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi S. C. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P. w R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2004r., Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez zezwolenia oddala skargę W dniu [...] grudnia 2003r. podczas kontroli drogowej autobusu [...] nr rej. [...] należącego do Pana S. C. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P. w R. - mającej miejsce na placu dworcowym w T., kierowca K. C. nie posiadał wymaganego zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego. Stwierdzono, że okazane zezwolenie na linię komunikacyjną [...] -[...] nr [...] wystawione jest na innego przedsiębiorcę P. K. jak i nieaktualizowany rozkład jazdy. Po wszczęciu postępowania strona złożyła pismo z dnia [...] grudnia 2003r. przyznając, że w dniu [...] grudnia 2003r.podczas obsługi tej linii nie posiadała zezwolenia, ale podjęła starania do jego uzyskania, zaś obsługę tej linii podjęła na prośbę Wójta Gminy [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] wydał w dniu [...] stycznia 2004r. decyzję nr [...], którą nałożył na M. sp. z o.o. z siedzibą w K. karę pieniężną 6000 złotych na podstawie art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) w zw. z liczbą porządkową 1.2.1 załącznika do tej ustawy. Wskazał, że na mocy art. 4 pkt 1, pkt 7 oraz art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym kontrolowany pojazd służył do wykonywania krajowego transportu drogowego – przewozu regularnego, a warunkiem jego wykonywania było posiadanie zezwolenia, w zależności od zasięgu przewozów – odpowiednio wójta, burmistrza (prezydenta miasta,) lub marszałka województwa. W chwili kontroli na trasie [...] – [...] strona nie posiadała zezwolenia marszałka województwa. W odwołaniu złożonym do Głównego Inspektora Transportu Drogowego Pan S. C. zarzucił, ze decyzja została wydana w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny z naruszeniem przepisów prawa. Podnosił, że przewóz wykonywał na tej podstawie, że uprzednio – do [...] listopada 2002r. wykonywał go P. K. na podstawie zezwolenia [...] obowiązującego do dnia [...] listopada 2003r. i w uzgodnieniu z nim, Wójtem Gminy [...], Starostwem Powiatowym w [...] zostały podjęte działania zmierzające do zmiany zezwolenia [...] P.K.- na rzecz jego firmy - wobec zmiany przedsiębiorcy – w oparciu o art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Zmiana zezwolenia miała być na krótki okres czasu, do uzyskania przez niego zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym na trasie [...] – [...]. Zarzucił, że kwestię tę organ pominął, przy czym zmiana zezwolenia z uwagi na zmianę przedsiębiorcy była uzasadniona z tego względu, że rozkład jazdy stanowiący załącznik do zezwolenia nr [...] z ważnością od [...] listopada 2002r. jest identyczny z rozkładem jazdy wydanym jako załącznik do jego zezwolenia nr [...] wydanego z dniu [...] stycznia 2004r. – z ważnością od [...] listopada 2003r. Odwołujący powoływał się na zasady słuszności, ponieważ likwidacja usług transportowych P.K. z dniem [...] listopada 2003r. i nie podjęcie przez niego przewozów spowodowałaby niezadowolenie mieszkańców pięciu wsi, przez które przebiega linia autobusowa. Ponadto wiadomym było, że otrzymanie zezwolenia potrwa około 2 miesięcy, a w tym czasie regularna linia [...][...] przestałaby istnieć. Drugim argumentem odwołującego był zarzut, że protokół kontroli sporządzony w obecności kierowcy K. C. jest niewiarygodny, ponieważ zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie drogowym powinien być sporządzony w jego obecności jako przedsiębiorcy. Skoro zakresem kontroli objęto m.in. licencję, zapis urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, jej czas i czas postoju, to kierowca nie był ani uprawniony do udzielania ustnych czy pisemnych wyjaśnień, ani udostępniania dokumentów mających związek z przedmiotem kontroli bez obecności przedsiębiorcy, ponieważ narusza art. 55 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 55 ust.1a ustawy o transporcie drogowym. Okoliczność ta narusza jego interes prawny, ponieważ mógłby wyjaśnić już w dacie kontroli wykonywanie przewozu w ramach zmienionego pozwolenia P. K. oraz to, że złożył wszystkie wymagane dokumenty do uzyskania zezwolenia. Odwołujący prezentował stanowisko, że uzyskane przez niego zezwolenie z dnia [...] stycznia 2004r. nr [...] z rozkładem jazdy od [...] listopada 2003r. identycznym jak rozkład p.K. potwierdzało uprawnienie do wykonywania przewozów poczynając od dnia [...] listopada 2003r., a tym samym w dniu kontroli. Ponadto zarzucił, że w protokole objęto kontrolą licencję, a brak jest adnotacji o objęciu nią zezwolenia, przy czym stwierdzono 1 naruszenie. Na poparcie przedstawionych argumentów odwołujący przedłożył dokumenty: zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym P.K. nr [...] z ważnością do [...] listopada 2003r., swoje zezwolenie wydane [...] stycznia 2004r. z ważnością do [...] stycznia 2009r., wypis z licencji udzielonej [...] listopada 2003r., pismo Marszałka Województwa [...] do Starosty Powiatowego o zajęcie stanowiska w sprawie wniosku o zezwolenie z kopią uzgodnionego rozkładu jazdy – z dnia [...] grudnia 2003r., postanowienie z dnia [...] stycznia 2004r. Prezydenta Miasta [...] uzgadniając pozytywnie przebieg linii komunikacyjnej [...][...] na podstawie rozkładu jazdy załączonego do pisma Urzędu Marszałkowskiego z dnia [...] grudnia 2003r., pismo Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] stycznia 2004r. uzgadniającego wydanie zezwolenia dla przedsiębiorcy S. C., wypis z licencji z dnia [...] listopada 2003r., rozkłady jazdy P.K. ważny od [...].XI.2002r. i rozkład jazdy S.C. nr [...] skoordynowany [...] listopada 2003r., a nadto: pismo własne z [...] października 2003r. do [...] Zarządu Dróg Miejskich z prośbą o bezpłatne korzystanie z przystanku autobusowego z uwagi na podjęcie od dnia [...] listopada komunikacji autobusowej, czasową zgodę Zarządu Dróg Powiatowych w [...] z [...] października 2003r. na korzystanie z wymienionych w tym piśmie przystanków autobusowych oraz pismo Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2003r. z prośbą o rozważenie możliwości przejęcia obsługi linii komunikacyjnej, z której z dniem [...] listopada 2003r. zrezygnował P. K., pismo Urzędu Marszałkowskiego z dnia [...] listopada 2003r. informujące m.in., że skoordynowane aktualnie obowiązujące rozkłady jazdy będące załącznikiem do zezwolenia należy przedłożyć organowi wydającemu zezwolenie. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2004r., Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania S. C. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując jako podstawę prawną jej wydania art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 18 ust.2, art.92 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zmianami) oraz lp. 1.2.1. załącznika do tej ustawy. Wskazał, że stan faktyczny ustalony w protokole kontroli został potwierdzony zarówno w wyjaśnieniach przedsiębiorcy jak i w treści samego odwołania. Odnosząc się do zarzutów stwierdził, że art. 24 ust.1 ustawy o transporcie drogowym nie znajduje zastosowania stanowiąc, że zezwolenie zmienia się na wniosek jego posiadacza w razie zmiany oznaczenia przedsiębiorcy lub jego siedziby i adresu. Strona w dacie kontroli w ogóle nie posiadała zezwolenia na obsługę linii regularnej [...] -[...], starając się dopiero o jego wydanie. Skoro z art. 18 ust.1 ustawy o transporcie drogowym wynika wprost, że wykonywanie przewozów regularnych dozwolone jest tylko po uzyskaniu zezwolenia, jego brak w dacie kontroli skutkował nałożeniem kary pieniężnej na mocy powołanych przepisów. Organ II instancji nie podzielił także zarzutów sporządzenia protokołu kontroli z naruszeniem art. 55 ust.1a ustawy o transporcie drogowym, ponieważ przepis ten odnosi się wyłącznie do czynności o których mowa w ust. 1 pkt 5 i 6. Kontrola natomiast dokonana została w oparciu o art. 55 ust.1 pkt 1, 2 i 3 tej ustawy, który to przepis uprawnia wstęp inspektora do pojazdu, kontroli dokumentów oraz kontroli urządzeń pomiarowo-kontrolnych znajdujących się w pojeździe. Z tych czynności na podstawie § 5 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 maja 2002r. w sprawie warunków i sposobu wykonywania kontroli dokumentów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Pan S. C. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i zarzucił: - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 55 ust.1 pkt 5 w związku z art. 55 ust.1 ustawy o transporcie drogowym polegające na tym, że kontrola nie była przeprowadzona w obecności przedsiębiorcy; - błędne ustalenia faktyczne poprzez przyjęcie, że kontrola była dokonana "na drodze", podczas, gdy miała miejsce w czasie postoju kierowcy na przystanku w [...] przy ul. [...] przed rozpoczęciem kolejnego kursu., co stanowi naruszenie art. 7 i 9 kpa; - błędne przyjęcie, że kierowca nie przedłożył zezwolenia w sytuacji kiedy przewoźnik w odwołaniu wykazał okoliczności i fakty przemawiające za możliwością wykonywania przez niego usług za wiedzą i zgodą odpowiednich organów powołanych do realizacji ustawy o transporcie drogowym, co stanowi naruszenie art. 61 § 1 i 4 w związku z art.28 kpa. - nie przyjęcie, że został złożony zgodnie z art. 24 ust.1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym wniosek o zmianę zezwolenia odpowiednio udokumentowany posiadania aktualnego rozkładu jazdy; - nie przyjęcie, że wykonywanie transportu drogowego miało miejsce w ramach istniejącego zezwolenia nr [...] z dnia [...] listopada 2002r. na rzecz jego firmy wobec zmiany przedsiębiorcy. Ponadto podnosił zarzuty wskazane w odwołaniu: że zakres wynikający z protokołu kontroli nie określał kontroli zezwolenia. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o jej oddalenie powołując się wskazaną podstawę prawną znajdującą oparcie w bezspornym stanie faktycznym. Podniósł, że skarżący nie wskazał jaki konkretnie wpływ na wynik sprawy miałyby hipotetyczne naruszenia proceduralne, które w jego ocenie są nietrafne. Wskazywał, że zezwolenie na przewozy regularne ma konstytutywny charakter, dlatego uzyskanie go dopiero w styczniu 2004r. nie oznaczało, że mógł wykonywać przewozy w grudniu 2003r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji. Ponadto nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 - dalej zwaną p.p.s.a.) rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaprezentowany w skardze pogląd, że w przedmiotowej sprawie miało miejsce naruszenie wskazanych przepisów materialnych i procesowych nie znajduje potwierdzenia i uzasadnienia w aktach administracyjnych, dokumentach złożonych w toku postępowania administracyjnego, w którym strona brała czynny udział, a przede wszystkim w zapisach protokołu kontroli z dnia [...] grudnia 2003r., podpisanego przez kontrolowanego kierowcę bez zastrzeżeń. Odnośnie zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że przepis art. 87 § 1 pkt 1a cytowanej ustawy o transporcie drogowym obligował kierowcę pojazdu wykonującego krajowy transport drogowy regularny do posiadania przy sobie i okazania zezwolenia. Obowiązek legitymowania się zezwoleniem do wykonywania tego typu działalności transportowej wynika wprost z art. 18 ust. 1. tej ustawy stanowiąc, że wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. W toku postępowania administracyjnego koniecznym było ustalenie, czy przedsiębiorca w ogóle nie posiadał zezwolenia, czy też posiada zezwolenie, ale nie wyposażył kierowcę w stosowny wypis. Od powyższego ustalenia zależała bowiem wysokość ewentualnej kary, ponieważ w zależności od naruszenia wynosiła ona (na dzień kontroli i wydania decyzji dnia I instancji) odpowiednio: 6000 złotych za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia (lp. 1.2.1. załącznika), bądż 100 złotych za wykonywanie transportu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego wypisu z zezwolenia (lp. 1.2.3. załącznika do ustawy o transporcie drogowym - dodanego przez art. 1 pkt 53 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. (Dz.U.03.149.1452) zmieniającej nin. ustawę z dniem 28 września 2003 r.) W rezultacie już w wyjaśnieniu złożonym organowi w piśmie z dnia [...] grudnia 2003r. Skarżący przyznał, że rozpoczął dopiero starania o uzyskanie zezwolenia (uzyskał je blisko dwa miesiące po kontroli - [...] stycznia 2004r.) zatem bez podstawy prawnej powoływał się w skardze zarówno na porozumienie z poprzednim przewoźnikiem, którego zezwolenie wygasło jak i prawną możliwość wykonywania przez niego usług "za wiedzą i zgodą odpowiednich organów powołanych do realizacji ustawy o transporcie drogowym". Chybiony jest zarzut naruszenia art. 24 ust.1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, skoro przepis ten dotyczy posiadacza zezwolenia, a w dacie kontroli skarżący takim posiadaczem nie był. Nie mógł też wykonywać transportu regularnego w ramach "istniejącego zezwolenia" nr [...] z dnia [...] listopada 2002r., bowiem wydane na rzecz innego przedsiębiorcę - wygasło. Wskazać należy, że istotą każdego zezwolenia jest przyznanie konkretnemu przedsiębiorcy przez organ administracji publicznej uprawnień do podejmowania i prowadzenia określonej działalności gospodarczej. Korzystać z niego może zatem wyłącznie uprawniony. Pogląd taki znajduje oparcie w zapisach ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.). W art. 4 pkt 2 tej ustawy – obowiązującego w dacie kontroli - ustawodawca zdefiniował pojęcie "organ zezwalający" jako organ administracji rządowej lub organ jednostki samorządu terytorialnego upoważniony na podstawie ustawy do wydawania, odmowy wydania i cofania zezwolenia, zaś w art. 27-34 uregulował przepisy dotyczące zezwoleń na wykonywanie działalności gospodarczej, przewidując w art. 27, że uzyskania zezwolenia wymaga wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie określonym w przepisach odrębnych ustaw. W przypadku skarżącego organem upoważnionym do wydania zezwolenia na podstawie art. 18 ust.1 ustawy o transporcie drogowym był Marszałek Województwa [...]. Konsekwencją wydania zezwolenia konkretnemu podmiotowi gospodarczemu jest powstanie stosunku administracyjnoprawnego o treści określonej przez prawo materialne. Z kolei wykonywanie krajowego transportu drogowego bez zezwolenia skutkowało odpowiedzialnością administracyjną przedsiębiorcy, zatem organ prawidłowo – na podstawie wskazanych przepisów - nałożył karę pieniężną. Odnośnie zarzutów naruszenia prawa procesowego, podnieść należy, że kontrola drogowa odbyła się na placu dworcowym w [...] i taki też stan faktyczny został wskazany zarówno w protokole kontroli jak i w uzasadnieniu decyzji II instancji. Celem jej była kontrolę pojazdu wykonującego przewóz regularny, a miejsce dokonania obejmowało zakres trasy wykonywanej przez kierowcę i skarżący tego nie kwestionuje. Zarzuty co do użycia sformułowania "na drodze", bądź "na postoju" należy uznać za bezprzedmiotowe. Zważyć należy, że wykonując swoje zadania określone w art. 50 ustawy o transporcie drogowym w przedmiocie kontroli dokumentów związanych z wykonywaniem transportu drogowego, na mocy art. 55 ust.1 ustawy Inspektor ma m.in. prawo do: 1) wstępu do pojazdu, 2) kontroli dokumentów, 3) kontroli urządzeń pomiarowo-kontrolnych znajdujących się w pojeździe, 4) kontrolowania masy, nacisków osi i wymiarów pojazdu przy użyciu przyrządu pomiarowego. Dopiero natomiast, gdyby żądał od przedsiębiorcy i jego pracowników pisemnych lub ustnych wyjaśnień, okazania dokumentów i innych nośników informacji oraz udostępnienia wszelkich danych mających związek z przedmiotem kontroli ( pkt 5) oraz wstępował na teren przedsiębiorcy, w tym do pomieszczeń, gdzie prowadzi on działalność gospodarczą, w dniach i godzinach, w których jest lub powinna być wykonywana ta działalność (6) to z uprawnień tych może korzystać – wobec treści art. 55 ust.1a - w obecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego wyznaczonej. W świetle obowiązującego w dacie kontroli przepisu art. art. 72 ustawy o transporcie drogowym kontrolowany jest obowiązany umożliwić inspektorowi dokonanie czynności kontrolnych, zaś na mocy art. 73 ust. 1 inspektor mógł m.in.: 1) legitymować kierowców i inne osoby w celu ustalenia tożsamości, jeżeli jest to niezbędne dla potrzeb kontroli, 2) badać dokumenty i inne nośniki informacji objęte zakresem kontroli, 3) dokonywać oględzin i zabezpieczać zebrane dowody. Sytuacja określona w art. 55 ust.1 pkt 5 i 6 – wbrew twierdzeniom skarżącego – nie miała miejsca, zatem chybiony jest zarzut naruszenia art. 55 ust.1a. Strona poinformowana o wszczęciu postępowania i o możliwości składania wyjaśnień korzystała ze swojego prawa w toku postępowania administracyjnego. Bezpośrednie uprawnienie do kontrolowania kierowcy pojazdy wynikał także z treści art. 68 ust. 1 stanowiąc, że kontroli, o której mowa w art. 50 i 87, z zastrzeżeniem ust. 2, podlegają m.in.: 1) kierowcy wykonujący transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne, 2) przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne. Przepis art. 74 cyt. ustawy stanowi o procedurze: z przeprowadzonych czynności kontrolnych: inspektor sporządza protokół, a jego kopię doręcza się kontrolowanemu ( ust.1). Protokół podpisują inspektor i kontrolowany. Do protokołu kontroli kontrolowany może wnieść zastrzeżenia.(ust.2). W ocenie Sądu sposób działania kontrolerów były zgodne z cytowanymi wyżej, obowiązującymi w tym zakresie przepisami, a także z przepisami wskazanego przez organ odwoławczy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 maja 2002 r. w sprawie warunków i sposobu wykonywania kontroli dokumentów związanych z wykonywaniem transportu drogowego i przewozu na potrzeby własne oraz dokumentów stosowanych przez uprawnionych do kontroli, a także wzorów tych dokumentów (Dz. U. Nr 120, poz. 1025 ze zm.), którego uchylenie miało miejsce dopiero z dniem 29 września 2004r. Podnieść należy, że § 5 ust.1a tego rozporządzenia stanowi, iż uprawnieni pracownicy zarządów dróg wykonujący kontrolę dokumentów, o których mowa w § 1 ust. 1, sporządzają protokół kontroli tylko w przypadku ujawnienia nieprawidłowości uzasadniających nałożenie kary pieniężnej. Wprawdzie racje ma skarżący, że w części protokołu odpowiadającej za oznaczenie wymienionych tam skontrolowanych dokumentów brak jest odpowiedniej adnotacji przy zezwoleniu, ale kontrolujący stwierdzili i oznaczyli jedno naruszenie, zaś na następnej stronie protokołu nie tylko wskazali i opisali, że naruszeniem tym jest brak wymaganego zezwolenia, ale i opisali okazane zezwolenie nr [...] i nieaktualny rozkład jazdy na nazwisko P. K. W toku postępowania skarżący nie kwestionował braku zezwolenia, zatem wskazane uchybienie nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe, należało oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.