VI SA/Wa 2058/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2014 r. sprawy ze skargi M. D. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przesłania informacji oraz ukarania grzywną 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] marca 2013 r.; 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącej M. D. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny, na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (j.t. Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.) – dalej także jako ustawa lub Pf - § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 października 2002 r. w sprawie podstawowych warunków prowadzenia apteki (Dz. U. Nr 187, poz. 1565) – dalej jako rozporządzenie - oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznych w W. z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie uznania za bezzasadne odmówienie przesłania informacji o obrocie i stanie posiadania w aptece ogólnodostępnej w Z. ul. [...] produktów leczniczych od dnia 1 stycznia 2013 r. do 15 lutego 2013 r. i ukarania M. D. (skarżącą w niniejszej sprawie) grzywną w wysokości 200 zł. Postanowienie wydano w następujących ustaleniach: Wezwaniem z dnia [...] lutego 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny ([...]WIF), na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. w związku z prowadzonym postępowaniem o naruszenie art. 94a ust. 1 ustawy, wezwał M. D. kierownika wskazanej w postanowieniu apteki do przesłania informacji o obrocie i stanie posiadania od 1 stycznia do 15 lutego 2013 r. wymienionych w wezwaniu produktów leczniczych. W odpowiedzi kierownik apteki w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. odmówiła udzielenia informacji powołując się na konieczność wyrażenia zgody przez zarząd spółki będącej właścicielem apteki jednocześnie podając, że po uzyskaniu tej zgody prześle żądane informacje. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny pismem z dnia [...] lutego 2013 r. ponowił wezwanie wskazując, że obowiązek informacyjny kierownika apteki wynika wprost z art. 95 ust. 4 pkt 8 ustawy i z § 14 rozporządzenia. W odpowiedzi kierownik apteki pismem z dnia [...] marca 2013 r. ponownie odmówiła udzielenia informacji wskazując na dotychczasowe nieotrzymanie zgody spółki do jej udzielenia. Jednocześnie kierownik apteki zwróciła się z prośbą o skierowanie wezwania do pracodawcy. W tym stanie sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny wydał postanowienie z dnia [...] marca 2013 r. Organ Inspekcji podkreślił, że kierownik apteki była dwukrotnie wzywana do udzielenia informacji w trybie art. 50 k.p.a., zatem w związku z odmową jej udzielenia zgodnie z art. 88 § 1 k.p.a. została nałożona grzywna. Zdaniem organu Inspekcji kierownik apteki nie miała podstaw do odmowy udzielenia informacji w sytuacji prowadzenia przez Inspekcję postępowania administracyjnego w trybie art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego w związku z reklamą działalności apteki za pomocą czasopisma "P", a obowiązek informacyjny kierownika apteki wynika także z § 14 rozporządzenia. W związku z powyższym organ Inspekcji nie przyjął za uzasadnione okoliczności wskazane w pismach kierownika apteki o odmowie udzielenia informacji. W zażaleniu na to postanowienie skarżąca podnosiła brak uzyskania odpowiedzi od zarządu spółki w przedmiocie udzielenia informacji żądanej przez organ Inspekcji ([...]WIF) i brak w aptece oprogramowania umożliwiającego przekazanie do [...]WIF informacji w formacie elektronicznym xls, zarzuciła, że [...]WIF nie wypowiedział się, czy postępowanie toczy się względem pracodawcy, czy tylko przeciwko stronie wnoszącej zażalenie. Skarżąca podkreślała, że jej odmowa przekazania żądanych informacji nie jest bezpodstawna, gdyż nie jest w stanie wymusić na pracodawcy wydania żądanych dokumentów. Nadto J. K. podniosła zarzuty naruszenia przepisów postępowania stwierdzając brak upoważnienia osoby wydającej zaskarżone postanowienie podnosząc jednocześnie, że nie jest stroną postępowania, gdyż stroną jest właściciel apteki a więc, w prowadzonym postępowaniu naruszono zasady z art. 7 i art. 8 oraz art. 9 k.p.a., a zastosowanie art. 88 k.p.a. było nieuzasadnione, bowiem skarżąca nie odmówiła udzielenia informacji bezzasadnie. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Odnosząc się do zarzutów organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżone postanowienie wydała osoba z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego i stosowne upoważnienie wydane na podstawie art. 268a k.p.a. znajduje się w aktach sprawy, a przepisy prawa nie nakładają na organ obowiązku dołączania upoważnienia stronie postępowania. Zdaniem organu odwoławczego skarżąca jest stroną postępowania zgodnie z § 14 rozporządzenia, gdyż zgodnie z tym przepisem obowiązek udzielenia żądanych informacji spoczywa na kierowniku apteki, a nie na jej właścicielu. To, że stroną postępowania toczącego się w trybie art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego jest właściciel apteki, nie zwalnia jej kierownika od wykonania wezwania o udzielenie informacji wskazanej w pismach organu Inspekcji. Nawet gdyby nie toczyło się żadne postępowanie w tym trybie kierownik apteki powinien wykonać obowiązek informacyjny na żądanie WIF o obrocie i stanie posiadania w aptece produktów leczniczych, w związku z tym zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. nie był zasadny podobnie jak zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., gdyż organ Inspekcji dążąc do wyjaśnienia stany faktycznego powinien otrzymać od kierownika apteki informacje, jako osoby posiadającej dokładną wiedzę o stanie posiadania przez aptekę produktów leczniczych. Nie doszło także do zarzucanego przez skarżącą naruszenia art. 8 i art. 9 k.p.a., gdyż skarżąca była informowana co do żądania organu i celu tego żądania. W ocenie organu odwoławczego skarżąca bezzasadnie odmawiała udzielenia informacji, bowiem zgodnie z § 14 ust. 2 rozporządzenia udzielenie tej informacji jest obowiązkiem kierownika apteki niezależnym od jego chęci, a informacja ta powinna zostać udzielona (zgodnie z powołanym przepisem) w formie żądanej przez organ Inspekcji i to kierownik apteki powinien zadbać o posiadanie właściwego oprogramowania. To natomiast, że [...]WIF nie ukarał skarżąca grzywną 50zł już za pierwszą odmowę udzielenia informacji nie było naruszeniem prawa, gdyż organ Inspekcji może taką grzywnę wymierzyć lecz nie musi, dlatego ponowił wezwanie i przy braku spełnienia ponownego żądania nałożył grzywnę w wysokości 200zł. W skardze na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wnosiła o uchylenie obu postanowień i zasądzenie kosztów postępowania. Postanowieniu zarzucono naruszenie art. 50 § 1 w zw. z art. 88 § 1 k.p.a. oraz § 14 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 października 2002 r. w sprawie podstawowych warunków prowadzenia apteki, a także naruszenie przepisów postępowania – art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca podkreślała, że organ odwoławczy powinien ocenić postanowienie wydane w I instancji w całości merytorycznie pod kątem zastosowanych przepisów materialnych i procesowych, a nie wyłącznie pod kątem zarzutów podanych w odwołaniu, co do których organ odwoławczy także nie ustosunkował się w całości. Organ odwoławczy nie odniósł się do tego, czy faktycznie jest w stosunku do właściciela apteki prowadzone jakieś postępowanie administracyjne i czy skarżąca miała możliwość spełnienia żądania. Z wiedzy skarżącej wynika, że organ Inspekcji nie prowadzi żadnego postępowania przeciwko właścicielowi apteki w szczególności w trybie art. 94a Pf, a organ odwoławczy opierał swą wiedzę w tym przedmiocie jedynie na przypuszczeniach. Skarżąca wskazując na załączone do skargi postanowienia organu Inspekcji stwierdziła niewłaściwość zastosowanych przepisów, co do ukarania grzywną, bowiem takie ukaranie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji prowadzenia postępowania administracyjnego i gdy odmowa wykonania żądanej czynności przedłuża lub utrudnia to postępowanie. W związku z tym ukaranie grzywną musi mieć związek z toczącym się postępowaniem administracyjnym. W ocenie skarżącej odmowa udzielenia żądanej informacji nie była bezzasadna, gdyż nie była uczestnikiem postępowania, w którym miała obowiązek udzielania informacji, a nadto nie miała możliwości udzielenia informacji w żądanej formie z powodu braku oprogramowania komputerowego. Za sprzeczne z art. 88 § 1 k.p.a. uznała nałożenie kary grzywny w kwocie 200 zł bez uprzedniego ukarania karą w kwocie 50zł. Skarżąca podkreślała, że zastosowana w pouczeniu postanowienia [...]WIF formuła o przymusowym doprowadzeniu świadka zupełnie nie ma zastosowania w sprawie. Oparcie natomiast żądania udzielenia informacji o § 14 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia wykracza poza wiedzę dostępną kierownikowi apteki. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające naruszają bowiem prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Zgodnie z § 14 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 października 2002 r. w sprawie podstawowych warunków prowadzenia apteki (Dz. U. Nr 187, poz. 1565) - informacje o obrocie i stanie posiadania określonych produktów leczniczych i wyrobów medycznych kierownik apteki przekazuje wojewódzkiemu inspektorowi farmaceutycznemu (ust. 1). Informacje, o których mowa w ust. 1, kierownik apteki przekazuje w terminie 7 dni od dnia otrzymania żądania, na piśmie i w wersji elektronicznej, przy zastosowaniu formatu pliku wskazanego przez wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego (ust. 2). Cytowany przepis rozporządzenia nie wprowadza żadnej sankcji w stosunku do kierownika apteki z powodu nieudzielania wskazanej informacji. Przepis ten stanowił w obu postanowieniach organów Inspekcji Farmaceutycznej podstawę materialnoprawną żądania udzielenia informacji. Natomiast podstawę nałożenia na J. K. grzywny wywiedziono z art. 88 § 1 k.p.a. - kto, będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 200 zł. Na postanowienie o ukaraniu grzywną służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie oraz je poprzedzające zostało wydane w sprawie, w której organy Inspekcji uznały za konieczne pozyskanie informacji od skarżącej, jako kierownika apteki w sprawie, w której prowadzono postępowanie w trybie art. 94a ust. 1 ustawy – Prawo farmaceutyczne. W związku z tym zażądano od ww. informacji niezbędnych dla wymienionego postępowania wzywając skarżącą, w oparciu o obowiązek wynikający z § 14 rozporządzenia, do udzielenia tych informacji. Nie może być zatem wątpliwości co do tego, że J. K. nie była stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego, bowiem w tej sprawie nie kierowano do skarżącej żadnych zawiadomień ani wezwań. Od skarżącej organ żądał informacji wyłącznie w związku z prowadzonym postępowaniem w trybie art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego, w którym stroną tego postępowania mógł być wyłącznie właściciel apteki, a nie skarżąca. W związku z tym nie był trafny zarzut J. K. o nałożeniu na skarżąca grzywny, jako na stronę (uczestnika) postępowania dotyczącego niedozwolonej reklamy działalności apteki za pomocą czasopisma "P". Ponieważ skarżąca informacji żądanych przez organ Inspekcji na wezwanie z dnia [...] lutego 2013 r. nie przekazała, skierowano do skarżącej [...] lutego 2013 r. drugie wezwanie, jak się okazało także bezskutecznie. W świetle art. 88 ust. 1 k.p.a. skarżąca była więc traktowana jako osoba, od której zgodnie z § 14 rozporządzenia organ Inspekcji Farmaceutycznej miał prawo żądać informacji niezbędnych w prowadzonym postępowaniu na podstawie art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego. Należy jednak mieć na uwadze, że przepis art. 88 ust. 1 k.p.a. nie daje organowi dowolności w przedmiocie ukarania karą grzywny. Grzywna ta jest stopniowana w zależności od tego, czy osoba wezwana po raz pierwszy nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie i wówczas organ może wymierzyć grzywnę do 50 zł oraz w przypadku ponownego wezwania i ponownego nieudzielania odpowiedzi, grzywna ta może zostać wymierzona w wysokości do 200 zł. Jeżeli zatem organ Inspekcji wezwał skarżącą po raz pierwszy [...] lutego 2013 r., to przy odmowie udzielenia żądanej informacji powinien rozważyć nałożenie grzywny w wysokości do 50 zł, gdyż po nałożeniu grzywny do wskazanej wysokości za odmowę wykonania pierwszego wezwania powstawała przesłanka do nałożenia grzywny do 200zł za niewykonanie wezwania powtórnego. Należy stwierdzić bowiem, że organ administracji, wzywając osobę obowiązaną do udzielenia prawnie wymaganej przez organ informacji, nie prowadzi w tym zakresie korespondencji ze zobowiązanym. Wezwanie stanowi nałożenie na osobę wezwaną obowiązku zastosowania się do wezwania. Dlatego odmowa wykonania tego obowiązku jest sankcjonowana grzywną w tym m.in. celu, by wezwanie organu miało walor prawnie skutecznego wymagania i tylko uzasadniona obiektywnie niemożność udzielenia informacji przez osobę wezwaną daje możliwość organowi nienałożenia grzywny, co wyraża się w określeniu "może" użytym w art. 88 § 1 k.p.a. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ Inspekcji nie karząc skarżącej za odmowę udzielenia wyjaśnień na skutek pierwszego wezwania nałożył na nią od razu wyższą grzywnę w związku z powtórnym wezwaniem. Należy jednak w szczególności podnieść, iż organy obu instancji naruszyły przepis art. 88 ust. 1 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Obie kary grzywny wskazane w art. 88 ust. 1 k.p.a. co do ich wysokości poddano uznaniu organu administracji, na co wskazują zapisy – do 50zł i do 200zł. Jeżeli zatem rozstrzygnięcie organu ma charakter decyzji (postanowienia uznaniowego), co do wysokości nałożenia grzywny, organ powinien w uzasadnieniu rozstrzygnięcia szczegółowo wykazać i uzasadnić, z jakich powodów grzywnę nałożył w wysokości najwyższej. Oba postanowienia w tym zakresie takiego uzasadnienia o nałożeniu grzywny w najwyższej wysokości nie zawierają, co stanowiło naruszenie art. 88 ust. 1 w związku z art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji będzie miał na względzie powyższe uwagi wydając ewentualne rozstrzygnięcie w stosunku do skarżącej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) orzekł, jak w pkt 1 sentencji, w pkt 2 po myśli art. 152 P.p.s.a., zaś o kosztach postępowania orzeczono uwzględniając art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.