VI SA/Wa 2061/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 maja 2017 r. sprawy ze skargi M.Z. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia i umorzenia postępowania w sprawie z wniosku o zwolnienie od opłaty za udział w egzaminie wstępnym na aplikację notarialną oddala skargę Minister Sprawiedliwości postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), zwanej dalej ,,/c.p.a.", w zw. z art. art. 71 b § 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2014 r. poz. 164, z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia M. Z. (dalej "skarżący"), uchylił postanowienie Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. i umorzył postępowanie w sprawie wniosku o zwolnienie od opłaty za udział w egzaminie wstępnym na aplikację notarialną. Jak wynika z akt sprawy, M. Z. skierował wniosek z dnia 28 kwietnia 2016 r. do Komisji Egzaminacyjnej ds. aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w Izbie Notarialnej w [...] o dopuszczenie do egzaminu wstępnego na aplikację notarialną wraz z wnioskiem o zwolnienie od opłaty za egzamin wstępny. Uzasadniając wniosek, skarżący powołał się na art. 71 e ust. 1 i ust. 2 ustawy o notariacie w związku z art. 267 k.p.a. oraz wskazał, iż znajduje się on w trudnej sytuacji materialnej i osobistej, która uniemożliwia uiszczenie opłaty za egzamin wstępny bez uszczerbku dla utrzymania koniecznego. Na potwierdzenie ww. okoliczności załączył do wniosku oświadczenie o stanie rodzinnym, majątku, dochodach i źródłach utrzymania. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. o nr [...], Przewodniczący Komisji Egzaminacyjnej ds. aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Izb notarialnych w [...] i [...], odmówił skarżącemu zwolnienia z uiszczenia opłaty za udział w egzaminie wstępnym na aplikację notarialną. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż przepisy ustawy o notariacie w sposób kompleksowy regulują kwestie związane z opłatą za egzamin wstępny i nie przewidują możliwości zwolnienia od obowiązku jej poniesienia przez kandydata. Ponadto, stwierdził, iż opłata za egzamin wstępny nie jest opłatą w rozumieniu art. 267 k.p.a. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożył zażalenie, w którym zarzucił naruszenie przepisów o właściwości polegające na wydaniu postanowienia przez Przewodniczącą Komisji, a nie przez Komisję, jako organu kolegialnego co skutkuje nieważnością postępowania na podstawie art. 156 k.p.a.; naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. polegające na braku uzasadnienia prawnego postanowienia oraz błędną interpretacją art. 267 k.p.a. w zw. z art. 71 e ustawy o notariacie polegającą na stwierdzeniu, iż brak uregulowania kwestii zwolnienia od uiszczenia opłaty za egzamin w ustawie o notariacie powoduje brak możliwości zwolnienia od rzeczonej opłaty na podstawie art. 267 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano, że zarówno przepisy k.p.a. jak i ustawy o notariacie nie dają Przewodniczącemu Komisji Egzaminacyjnej ds. aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Izb Notarialnych w [...] i [...] prawa do samodzielnego rozstrzygania wniosku o zwolnienie od uiszczenia opłaty za egzamin. Skarżący podniósł również, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w sposób wyczerpujący powinno informować stronę o motywach, którymi kierował się Przewodniczący, a tymczasem pomięto wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co przejawia się brakiem uzasadnienia zastosowania art. 264 § 2 k.p.a. w niniejszej sprawie. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, Minister Sprawiedliwości wydał wymienione na wstępie postanowienie z dnia [...] sierpnia 2016 r. o nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie z dnia [...] czerwca 2016 r. i umorzył postępowanie w sprawie wniosku o zwolnienie od opłaty za udział w egzaminie wstępnym na aplikację notarialną. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie Przewodniczący Komisji Egzaminacyjnej nie był uprawniony do rozpatrywania sprawy z wniosku o zwolnienie za opłaty za udział w egzaminie wstępnym. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, w sytuacji braku uiszczenia opłaty, Przewodniczący winien był, zgodnie z art. 71 d ust. 6 Prawa o notariacie wezwać skarżącego w trybie określonym w art. 71 d ust. tejże ustawy do jej uiszczenia w terminie 7 dni. Po zastosowaniu opisanego trybu, w przypadku nieuiszczenia przez kandydata opłaty za udział w egzaminie wstępnym zdaniem organu II instancji, Przewodniczący Komisji Egzaminacyjnej powinien wydać postanowienie o zwrocie wniosku, na które przysługuje zażalenie do Ministra Sprawiedliwości na podstawie art. 71 d ust. 7 ustawyo notariacie, z jednoczesnym poinformowaniem skarżącego, iż przepisy ustawy o notariacie nie przewidują instytucji zwolnienia od opłaty za udział w egzaminie wstępnym i nie ma możliwości rozpatrzenia wniosku w tym zakresie. Organ II instancji uznał zatem, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia prawa przez organ I instancji, jako że Przewodniczący Komisji Egzaminacyjnej wydał rozstrzygnięcie nieznajdujące oparcia w przepisach prawa, w związku z czym uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie w tym zakresie na podstawie art. 138 ust.1 pkt 2 k.p.a. z powodu braku podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia. Ponadto organ podkreślił, że gdyby ustawodawca dopuszczał możliwość zwolnienia od opłaty za udział w egzaminie wstępnym, wprowadziłby odpowiedni przepis regulujący tę kwestię, analogicznie jak w przypadku wprowadzenia regulacji odnośnie do zwrotu tej opłaty. Wskazał, że przepis art. 71 e ustawy o notariacie, ma charakter kategoryczny i zarówno on, jak i żadna inna norma ustawy o notariacie nie zawiera wyjątków podmiotowych ani przedmiotowych, determinujących możliwość zwolnienia z tej opłaty. Organ odwoławczy wskazał, że Przewodniczący Komisji Egzaminacyjnej nie był uprawniony do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w przedmiocie wniosku M. Z.. Przepisy prawa materialnego nie dopuszczają bowiem możliwości wydania takiego orzeczenia. W ocenie Ministra postępowanie pierwszoinstancyjne obarczone było wadą powodującą konieczność uchylenia nieprawidłowego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji - umorzenia postępowania, jako prowadzonego bez podstaw materialnoprawnych. Od wymienionego na wstępie postanowienia, skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2016 r., w której wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, a także o zwolnienie z kosztów sądowych. W uzasadnieniu wskazał, że ustawa o notariacie nie zawiera przepisu szczególnego wyłączającego stosowanie art. 267 k.p.a. i nie reguluje ono w sposób kompleksowy kwestii zwolnienia kandydata od opłaty za udział w postępowaniu administracyjnym dot. dopuszczenia do egzaminu wstępnego na aplikację notarialną. Skarżący w tym zakresie odwołał się wykładni systemowej i funkcjonalnej przepisów prawa. Skarżący podniósł również, że zawód notariusza powinny wykonywać osoby cechujące się najlepszym przygotowaniem prawniczym bez względu na ich sytuację materialną, a nie jedynie osoby zamożne, których majątek pozwala na opłacenie egzaminu wstępnego na aplikację notarialną. Skarżący zwrócił też uwagę, iż przedmiot postępowania administracyjnego wyznaczony jest wnioskiem złożonym przez stronę inicjującą postępowanie, a zatem w niniejszym postępowaniu, organ winien rozpoznać wniosek w zakresie zwolnienia skarżącego od opłaty za egzamin wstępny na podstawie art. 267 k.p.a. W odpowiedzi na skargę z dnia 3 października 2016 r. Minister Sprawiedliwości wniósł o oddalenie skargi skarżącego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie Ministra Sprawiedliwości nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Organ dokonał prawidłowej wykładni przepisów uznając, że regulacja odnosząca się do opłat za egzamin wstępny na aplikację notarialną zawarta w przepisach art. 71 d i 71 e ustawy o notariacie ma charakter zupełny i w związku z tym przepis art. 267 k.p.a. nie mógł być w sprawie zastosowany. Sąd podzielił zatem pogląd organu, że wobec braku podstaw prawnych do odmowy zwolnienia skarżącego z opłaty za egzamin wstępny na aplikację notarialną, postanowienie Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej ds. Aplikacji Notarialnej na obszarze właściwości Izb Notarialnych w [...] [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. powinno zostać uchylone a postępowanie umorzone na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. I tak, zgodnie z art. 71 d § 2 ustawy o notariacie zgłoszenie, o którym mowa w § 1 pkt 1, tj. o przystąpieniu do egzaminu wstępnego na aplikację notarialną, powinno zawierać: wniosek o dopuszczenie do egzaminu wstępnego, kwestionariusz osobowy, życiorys, kopię dokumentu potwierdzającego ukończenie wyższych studiów prawniczych w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskanie tytułu magistra lub zagranicznych studiów prawniczych uznanych w Rzeczypospolitej Polskiej, albo zaświadczenie o zdaniu egzaminu magisterskiego, oryginał dowodu uiszczenia opłaty za egzamin wstępny oraz 3 zdjęcia zgodnie z wymaganiami obowiązującymi przy wydawaniu dowodów osobistych. Na podstawie § 3 art. 71 d ustawy o notariacie zgłoszenie powinno być złożone przez kandydata najpóźniej 45 dni przed dniem rozpoczęcia egzaminu wstępnego do komisji kwalifikacyjnej. Termin do złożenia zgłoszenia nie podlega przywróceniu. Jeżeli zaś zgłoszenie nie spełnia wymagań formalnych określonych w § 2, przewodniczący komisji kwalifikacyjnej wzywa kandydata listem poleconym do usunięcia braków w trybie przepisu art. 64 § 2 k.p.a. (71 d § 4 ustawy o notariacie). § 5 analizowanego artykułu stanowi, ze jeżeli kandydat nie uzupełni braków formalnych zgłoszenia zgodnie z § 4 lub nie spełni warunku, o którym mowa w ust. 2a, zgłoszenie pozostawia się bez rozpoznania. O pozostawieniu zgłoszenia bez rozpoznania przewodniczący komisji kwalifikacyjnej orzeka postanowieniem i zawiadamia kandydata listem poleconym za poświadczeniem odbioru. Na postanowienie przysługuje zażalenie do Ministra Sprawiedliwości. Jeżeli zażalenie jest uzasadnione, przewodniczący komisji kwalifikacyjnej może, nie przesyłając akt Ministrowi Sprawiedliwości, uchylić zaskarżone postanowienie i sprawę rozpoznać na nowo. W wypadku nieuiszczenia przez kandydata opłaty za udział w egzaminie wstępnym, przewodniczący komisji kwalifikacyjnej wzywa go w trybie określonym w § 4, do uiszczenia opłaty w terminie 7 dni (71 d § 6 ustawy o notariacie). Jeżeli kandydat pomimo wezwania, o którym mowa w § 6, nie uiścił opłaty za udział w egzaminie wstępnym, przewodniczący komisji kwalifikacyjnej wydaje postanowienie o zwrocie zgłoszenia. Na postanowienie to przysługuje zażalenie do Ministra Sprawiedliwości. Jeżeli zgłoszenie zostało złożone po terminie, o którym mowa w § 3, przewodniczący komisji kwalifikacyjnej wydaje decyzję odmawiającą dopuszczenia kandydata do udziału w egzaminie wstępnym. Od decyzji tej przysługuje odwołanie do Ministra Sprawiedliwości (71 d § 8 ustawy o notariacie). O terminie i miejscu przeprowadzenia egzaminu wstępnego przewodniczący komisji kwalifikacyjnej zawiadamia kandydata, który został zakwalifikowany do udziału w egzaminie wstępnym, listem poleconym za poświadczeniem odbioru, co najmniej 14 dni przed dniem rozpoczęcia egzaminu wstępnego (71 d § 9 ustawy o notariacie). Z art. 71 e § 1 ustawy o notariacie z kolei wynika, że kandydat uiszcza opłatę za udział w egzaminie wstępnym, która stanowi dochód budżetu państwa. § 1a. W przypadku wydania postanowienia o pozostawieniu zgłoszenia bez rozpoznania, wydania decyzji odmawiającej dopuszczenia do udziału w egzaminie wstępnym albo złożenia nie później niż 14 dni przed terminem egzaminu wstępnego pisemnego oświadczenia kandydata o odstąpieniu od udziału w egzaminie wstępnym, dwie trzecie uiszczonej opłaty podlega zwrotowi na pisemny wniosek kandydata złożony przewodniczącemu komisji kwalifikacyjnej w terminie 30 dni od dnia złożenia tego wniosku. § 2. Minister Sprawiedliwości po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Notarialnej określa, w drodze rozporządzenia, wysokość opłaty - nie wyższą niż równowartość minimalnego wynagrodzenia za pracę, o którym mowa w ustawie z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. z 2015 r. poz. 2008 oraz z 2016 r. poz. 1265) uwzględniając konieczność prawidłowego i efektywnego przeprowadzenia egzaminu wstępnego. Z ww. przepisów wynika, że udział w egzaminie wstępnym na aplikacje notarialną jest odpłatny. Opłata w tym zakresie podlega wniesieniu przed egzaminem, a dowód jej uiszczenia powinien był dołączony do zgłoszenia o przystąpieniu do egzaminu wstępnego na aplikację notarialną. W sytuacji, gdy zgłoszenie, o którym mowa w art. 71 d § 1 pkt 1 ustawy o notariacie obarczone jest brakiem formalnym polegającym na niezałączeniu do zgłoszenia oryginału dowodu uiszczenia opłaty za wspomniany egzamin, przewodniczący komisji kwalifikacyjnej wzywa stronę do usunięcia braku formalnego - w trybie art. 64 § 2 k.p.a. - poprzez złożenie oryginału dowodu uiszczenia opłaty za ten egzamin, w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia zgłoszenia bez rozpoznania. Jeżeli natomiast, przewodniczący komisji kwalifikacyjnej ustali, że strona w ogóle nie uiściła opłaty za udział w egzaminie wstępnym na aplikację notarialną, zobowiązany jest wezwać ją - w trybie art. art. 71 d § 6 ustawy o notariacie - do uiszczenia takiej opłaty w terminie 7 dni. W obowiązującym stanie prawnym skutkiem nieuiszczenia opłaty za egzamin wstępny na aplikację notarialną, bez względu na przyczynę, jest wydanie przez przewodniczącego komisji kwalifikacyjnej postanowienia o zwrocie zgłoszenia (na które to postanowienie przysługuje zażalenie do Ministra Sprawiedliwości). Celem opłaty jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów prawidłowego i efektywnego przeprowadzenia egzaminu wstępnego, a w razie jej nieuiszczenia sankcją jest zwrot podania (zgłoszenia), a nie egzekwowanie opłaty. Zdaniem Sądu, gdyby ustawodawca dopuścił możliwość zwolnienia z opłat za egzamin notarialny, stosowne postanowienie w tym zakresie zawarłby właśnie w art. 71 d ustawy o notariacie - w zależności od przyjętej techniki legislacyjnej - czy to poprzez odesłanie do art. 267 k.p.a., czy ustanowienie odrębnej w tym względzie regulacji. Należy także podkreślić, że wypełnienie wymagań z art. 71 d § 2 i 3 (z zastrzeżeniem § 2a) ustawy o notariacie prowadzi do zakwalifikowania kandydata do udziału w egzaminie wstępnym. Nieuiszczenie opłaty przez kandydata, pomimo wezwania, o którym mowa w § 6, uniemożliwia zakwalifikowanie go do udziału w egzaminie wstępnym. Powtórzyć należy, że jeżeli kandydat nie uiścił opłaty za udział w egzaminie wstępnym, przewodniczący komisji kwalifikacyjnej wydaje postanowienie o zwrocie zgłoszenia. Ww. przepisy ustawy o notariacie stanowią lex specialis w stosunku do art. 261 k.p.a., który reguluje kwestię opłat i kosztów uiszczanych z góry w postępowaniu administracyjnym. W razie zbiegu norm ogólnych i szczególnych, pierwszeństwo w stosowaniu mają te ostatnie. Zauważyć przy tym należy, że w przepisach szczególnych nie odtworzono instytucji załatwienia podania bez wymaganej opłaty (art. 261 § 4 k.p.a.). Przedłużenie zaś procedury kwalifikowania kandydatów do egzaminu wstępnego na aplikację - poprzez konieczność rozstrzygania w trakcie toczącego się postępowania kwestii wpadkowych (incydentalnych), tj. zwolnienia z opłat za egzamin wstępny - mogłoby uniemożliwić zastosowanie w sprawie regulacji z § 9 art. 71 d ustawy o notariacie, podczas gdy w przepisach tej ustawy nie przewidziano rozwiązania (sposobu działania organu), które mogłoby zostać zastosowane w takiej sytuacji. Sąd - podzielając stanowisko organu - nie dostrzegł naruszenia w tej sprawie przepisów ustawy o notariacie ani k.p.a., jak również art. 65 ust. 1 Konstytucji RP dotyczącego wolności wyboru i wykonywania zawodu. W przywołanym przez stronę wyroku Trybunału Konstytucyjnego, SK 4/99, rzeczywiście Trybunał podkreślił, że "wolność wykonywania zawodu" stanowi jedno z praw jednostki, gwarantowanych postanowieniami rozdziału 2 Konstytucji RP. Ogólna treść tego prawa została określona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 26 kwietnia 1999 r. (K 33/98, OTK ZU Nr 2/1999, s. 334). W odniesieniu do tzw. wolnych zawodów treścią wolności wykonywania zawodu jest stworzenie sytuacji prawnej, w której po pierwsze, każdy mieć będzie swobodny dostęp do wykonywania zawodu, warunkowany tylko talentami i kwalifikacjami; po drugie, mieć będzie następnie rzeczywistą możliwość wykonywania swojego zawodu oraz - po trzecie, nie będzie przy wykonywaniu zawodu poddany rygorom podporządkowania, które charakteryzują świadczenie pracy. Jednak już w dalszej części wywodów w ww. zakresie Trybunał wskazał, że jest jednak rzeczą oczywistą, że wolność wykonywania zawodu nie może mieć charakteru absolutnego i że musi być poddana reglamentacji prawnej, w szczególności gdy chodzi o uzyskanie prawa wykonywania określonego zawodu, wyznaczenie sposobów i metod (ram) wykonywania zawodu, a także określenie powinności wobec państwa czy samorządu zawodowego. Innymi słowy, konstytucyjna gwarancja "wolności wykonywania zawodu" nie tylko nie kłóci się z regulowaniem przez państwo szeregu kwestii związanych tak z samym wykonywaniem zawodu, jak i ze statusem osób zawód ten wykonujących, ale wręcz zakłada potrzebę istnienia tego typu regulacji, zwłaszcza, gdy chodzi o zawód zaufania publicznego. Odpłatność egzaminu wstępnego na aplikację notarialną - która została ograniczona przepisami powszechnie obowiązującymi poprzez ustalanie w rozporządzeniu w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 września 2009 r. (Dz.U. Nr 149, poz.1208), że wynosi ona 50 % minimalnego wynagrodzenia za pracę, ustalonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. Nr 200, poz. 1679, z 2004 r. Nr 240, poz. 2407 oraz z 2005 r. Nr 157, poz. 1314) obowiązującego w roku przeprowadzenia egzaminu, nie może być rozumiana jako naruszająca wolność wykonywania zawodu w rozumieniu 65 ust. 1 Konstytucji RP. Uznając zatem, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawy (Dz. U. 2016 r., poz. 718 ze zm.), skargę oddalił.