VI SA/Wa 2062/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Maria Jagielska ( spr. ) Sędzia WSA - Jolanta Królikowska -Przewłoka Asesor WSA - Małgorzata Grzelak Protokolant: Aleksandra Borowiec-Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi M.T. – Biuro Prawne i Konsultingowe Centrum Usług Przewodnickich w L. na decyzję Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] września 2004r. Nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na działalność gospodarczą w zakresie organizowania imprez turystycznych oddala skargę Pan M.T., prowadzący Biuro Prawne i Konsultingowe Centrum Usług Przewodnickich w L. zwany dalej skarżącym, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] września 2004r. o numerze [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004r. cofającą zezwolenie organizatora turystyki nr [...] wydane w dniu [...] lipca 1999r. p. M.T.. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący prowadził od dnia [...] października 1991r. zarejestrowaną działalność gospodarczą pod nazwą Biuro Prawne i Konsultingowe L. ul. G. [...]. Od dnia [...] lipca 1999r. w oparciu o udzielone przez Wojewodę [...] zezwolenie, skarżący w ramach prowadzonego przez siebie przedsiębiorstwa, prowadził dodatkowo działalność gospodarczą w zakresie organizowania imprez turystycznych w kraju. Udzielone zezwolenie zostało zmienione decyzją z dnia [...] września 2000r. w ten sposób, że zmieniły się osoby odpowiedzialne za prowadzenie zakładu, a dodatkowo też zmieniona została nazwa przedsiębiorstwa na Biuro Prawne i Konsultingowe Centrum Usług Przewodnickich. Skarżący, jako prowadzący działalność, na którą uzyskała zezwolenie, zobowiązany był do przedkładania organowi zezwalającemu dokumentów potwierdzających zawarcie kolejnych umów gwarancji lub umów ubezpieczenia przed upływem terminu obowiązywania umowy poprzedniej. Wynikało to z obowiązujących przepisów – art. 10 ust.1 ustawy o usługach turystycznych i zostało powtórzone w decyzji zezwalającej na prowadzenie tych usług w pkt 4.1). W związku z nieprzedłożeniem wymaganego dokumentu w wymaganym czasie, skarżący był w 2000r.oraz w 2002r. wzywany przez Wojewodę [...] do wywiązania się z tego obowiązku. Ostatnie przedłożone organowi ubezpieczenie odpowiedzialności cywilnej organizatora turystyki opiewało na okres od [...] czerwca 2003r. do [...] czerwca 2004r. Dnia [...] lipca 2004r. skarżący skierował do organu wniosek o wyrażenie zgody na zawieszenie działalności gospodarczej w zakresie organizowania turystyki. Prośbę uzasadnił brakiem zleceń na imprezy turystyczne. Organ, po udzieleniu skarżącemu informacji, z której wynikało, że wydana skarżącemu decyzja zezwalająca na organizowanie imprez turystycznych jest ostateczna, wydana na czas nieokreślony i brak jest możliwości jej zawieszenia, wezwał skarżącego po raz kolejny do przedłożenia kolejnego zabezpieczenia finansowego w terminie [...] dni od otrzymania wezwania pod rygorem cofnięcia zezwolenia. Skarżący pismem z dnia [...] lipca 2004r. wniósł o wydanie w sprawie jego wniosku o zawieszenie działalności gospodarczej w zakresie organizowania turystyki formalnej decyzji w rozumieniu art. 104 Kpa. Organ decyzją z dnia [...] sierpnia 2004r. na podstawie art. 7 ust. 1 i 2, art. 10a ust. 1 pkt 2 i 4 w związku z art. 5 ust. 2 i art. 10 ust. 1 oraz na podstawie art. 10a ust. 1 pkt 3 w związku z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o usługach turystycznych ( Dz. U. z 2003r. Nr 124, poz. 1152 ze zmianami ) cofnął skarżącemu wydane mu [...] lipca 1999r. zezwolenie organizatora turystyki nr [...]. W uzasadnieniu podał, że skarżący nie przedłożył zabezpieczenia finansowego na dalsze prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie organizowania turystyki, co zgodnie z art. 10a ust. 1 pkt 2, 3 i 4 ustawy o usługach turystycznych skutkować musi cofnięciem zezwolenia. W złożonym odwołaniu M.T. wniósł o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania ewentualnie o zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia jego wniosku dotyczącego zawieszenia postępowania. Skarżący podał, że w sprawie cofnięcia zezwolenia organizatora turystyki zostało wszczęte postępowanie, w trakcie którego wezwano go do przedstawienia dokumentów związanych z zabezpieczeniem finansowym przewidzianym dla organizatora turystyki. Z chwilą wszczęcia tego postępowania skarżący złożył formalny wniosek o zawieszenie postępowania, który nie został rozstrzygnięty przez organ. Pismo informacyjne, które otrzymał skarżący na swój wniosek pozbawiło go możliwości złożenia zażalenia. Minister Gospodarki i Pracy decyzją nr [...] z dnia [...] września 2004r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie uzasadnił faktem niewywiązania się przez skarżącego z obowiązku przedłożenia organowi udzielającemu zezwolenia dokumentu potwierdzającego zawarcie kolejnej umowy gwarancji lub ubezpieczenia, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy w jej brzmieniu w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Jak podaje organ, skarżący był wzywany pismem z dnia [...] lutego 2004r. o wskazanym znaku, do przedłożenia kontynuacji zabezpieczenia, jednak czynności tej nie dopełnił, składając [...] lipca 2004r. wniosek o zawieszenie działalności gospodarczej organizatora turystyki. Wniosek ten nie był wnioskiem złożonym w trybie art. 98 § 1 oraz art. 101 § 3 Kpa. bowiem nie dotyczył postępowania, które w dacie złożenia wniosku nie było prowadzone, lecz zawieszenia działalności gospodarczej w zakresie organizatora turystyki, którego to zawieszania nie przewidywała ustawa o usługach turystycznych o czym skarżący został poinformowany. Ponadto, postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia nie zostało wszczęte przed dniem złożenia wniosku o zawieszenie działalności gospodarczej w zakresie organizowania turystyki jak twierdzi skarżący, a dnia [...] lipca 2004r. tj. po dniu złożenia wniosku. Organ powołując się na orzecznictwo NSA, stwierdził, że naruszenie przez skarżącego obowiązków określonych w art. 5 ust. 2 i art. 10 ust. 1 ustawy o usługach turystycznych wyczerpywało przesłankę wymienioną w art. 10a ust. 1 pkt 2, 3 i 4 tej ustawy. Organ odniósł się także do zmienionego, w dacie orzekania przez organ II instancji, stanu prawnego podając, iż do niezakończonego postępowania sprawie o cofnięcie zezwolenia stosuje się przepisy obowiązujące w dniu orzekania przez organ i instancji. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze, skarżący domagał się uchylenia wskazanej decyzji Ministra Gospodarki i Pracy i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] oraz umorzenia postępowania w tej sprawie. Skarżący podniósł, że w świetle brzmienia art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. - Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej ( Dz. U. Nr 173, poz. 1808 ) sprawa powinna być umorzona, ponieważ stała się bezprzedmiotowa, skoro z dniem 21 sierpnia 2004r. uchylone zostały postanowienia ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o usługach turystycznych wprowadzające zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie usług turystycznych. Nie można wobec nieistniejącego już systemu zezwoleń prowadzić postępowania w sprawie o jego cofnięcie. Ponadto, skarżący podkreślił, że organ I instancji, a za nim organ II instancji zignorowały złożony wniosek o zawieszenie postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko zwrócił uwagę na przepisy art. 73 ust. 3 i ust. 5 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej, w świetle których skarżący w dniu wejścia życie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej posiadał ważne zezwolenie na organizowanie imprez turystycznych i podlegał wpisowi do rejestru działalności regulowanej. Posiadane przez niego zezwolenie zachowywało moc do dnia doręczenia skarżącemu zaświadczenia o wpisie do rejestru działalności regulowanej. Przesłanka cofnięcia zezwolenia jaką w dotychczasowym stanie prawnym było nieprzedstawienie kontynuacji zabezpieczenia finansowego mieści się w katalogu przesłanek wymienionych w art. 68 oraz art. 71 obowiązującej ustawy o swobodzie działalności gospodarczej będącej podstawą do wykreślenia z rejestru działalności regulowanej. Ponieważ przepisy przejściowe regulowały wyłącznie kwestie wszczętych i niezakończonych postępowań w sprawach o udzielenie zezwolenia nie zaś jego cofnięcia, do sprawy rozpatrywanej nie można było zastosować art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 – Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej i umorzyć postępowania. Minister mając na uwadze ogólne zasady prawne rozpoznał złożone odwołanie od decyzji Wojewody [...] opierając się na przepisach obowiązujących w dacie orzekania przez organ I instancji. Skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2005r. stwierdził, że odpowiedź organu na skargę powinna zostać przez sąd pominięta ponieważ opiera się na przepisach nieistniejących; podkreślił, że zgodnie z art. 73 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej, przedsiębiorców posiadających zezwolenie organizatora turystyki z urzędu wpisuje się do rejestru działalności regulowanej z dniem wejścia w życie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej tj., z dniem 21 sierpnia 2004r. Decyzja Wojewody [...] była nieprawomocna w tym dniu ponieważ zostało wniesione od niej odwołanie. Nie było więc przeszkód, aby skarżący został wpisany do rejestru działalności regulowanej. Jednocześnie przepisy, na które powołuje się organ w zakresie zezwoleń zostały z dniem 21 sierpnia 2004r. uchylone całkowicie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Innymi słowy, sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Analizując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powołanych wyżej kryteriów skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie nie jest kwestionowany przez skarżącego fakt nieprzedstawienia organowi udzielającemu zezwolenia dokumentu potwierdzającego zawarcie kolejnej umowy gwarancji lub ubezpieczenia, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o usługach turystycznych przed upływem terminu obowiązywania umowy poprzedniej. Obowiązek taki wynikał z przepisu art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o usługach turystycznych ( Dz. U. z 2001r. Nr 55, poz. 578 ze zmianami ) w brzmieniu z dnia wydania decyzji przez organ I instancji, jak również właściwym dla czasu wykonania tego obowiązku przez skarżącego. Naruszenie tego obowiązku, zgodnie z art. 10a ust. 1 pkt 4) ustawy o u.t. skutkowało, w obowiązującym wówczas stanie prawnym, obowiązkiem cofnięcia zezwolenia albo ograniczenia jego zakresu terytorialnego. Organ cofając zezwolenie podał, poza wskazanym art. 10a ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy, jako podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia dodatkowo art. 10a ust. 1 pkt 2 ustawy o u.t., jednak wystarczającym dla obowiązku wydania decyzji cofającej udzielone zezwolenie, w określonym w danej sprawie stanie faktycznym, było spełnienie przesłanki nieprzedstawienia kolejnej umowy gwarancji lub ubezpieczenia. W dacie wydania, wskutek złożonego odwołania, decyzji przez Ministra Gospodarki i Pracy obowiązywał już inny stan prawny. Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997r. o usługach turystycznych została zmieniona ustawą z dnia 22 lipca 2004r. – Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej ( Dz. U. nr 173, poz. 1808 ). Zgodnie z tym aktem prawnym działalność gospodarcza w zakresie organizowania imprez turystycznych oraz pośredniczenia na zlecenie klientów w zawieraniu umów o świadczenie usług turystycznych stała się działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej i wymagała uzyskania wpisu w rejestrze organizatorów turystyki i pośredników turystycznych. Kluczowym jednak dla rozpoznania złożonego przez skarżącego odwołania były przepisy przejściowe i końcowe oraz uchylający zawarte w rozdziale 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej. Przepis art. 73 ust. 3 cyt. ustawy stanowi, że przedsiębiorców, którzy w dniu wejścia w życie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a zatem w dniu 21 sierpnia 2004r.,posiadają ważne zezwolenie na wykonywanie działalności gospodarczej ( m.in. określonej w ustawie o usługach turystycznych ) wpisuje się z urzędu do rejestru działalności regulowanej, zgodnie z zakresem zezwoleń. Jednakże przepis art. 73 ust. 5 tej ustawy ustanowił zasadę, zgodnie z którą do dnia doręczenia przedsiębiorcy zaświadczenia o dokonaniu wpisu do rejestru działalności regulowanej, zezwolenia na wykonywanie działalności gospodarczej wydane na podstawie ustaw, o których mowa w ust. 3 ( m.in. ustawa o usługach turystycznych ) zachowują moc. Jak oświadczył skarżący na rozprawie przed sądem administracyjnym, do dnia rozprawy nie otrzymał zaświadczenia o dokonaniu wpisu do działalności regulowanej. A zatem, w dacie rozpatrywania odwołania i wydania przez organ II instancji zaskarżonej decyzji, skarżący legitymował się ważnym zezwoleniem na prowadzenie usług turystycznych wydanym na podstawie ustawy o usługach turystycznych. Jeśli tak, to wadliwym jest twierdzenie, że organ winien był umorzyć postępowanie dlatego, że wskutek zmiany stanu prawnego instytucja zezwolenia już nie funkcjonuje i nie można wydawać decyzji w przedmiocie jego cofnięcia. Ustawa - Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej w art. 75 nakazała umorzenie postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, ale wyłącznie w sprawach udzielenia zezwoleń, nie zaś cofnięcia udzielonego zezwolenia. Umorzenie postępowania odwoławczego nie mogło również nastąpić na podstawie art. 138 §1 pkt 3 Kpa. z powodu bezprzedmiotowości, bowiem zezwolenie udzielone skarżącemu, jak postanowiła ustawa – Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej było ważne i na dzień wydania zaskarżonej decyzji stanowiło podstawę prowadzenia działalności regulowanej, a skarżący odwołania nie cofnął. Przesłanka cofnięcia zezwolenia przez organ I instancji istniała w dacie wydania tej decyzji, wobec czego organ II instancji, mając na uwadze byt tej przesłanki jako podstawy zakazu prowadzenia działalności objętej wpisem, nie popełnił błędu, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji. Należy w tym miejscu zauważyć, że umorzenie postępowania odwoławczego w sprawie o cofnięcie udzielonego zezwolenia spowodowałoby dokonanie wpisu skarżącego do rejestru działalności regulowanej i prowadzenie jej, gdy tymczasem skarżący naruszył warunki prowadzenia działalności objętej zezwoleniem, nie zaś wpisem do rejestru działalności regulowanej, w sposób powodujący zastosowanie sankcji cofnięcia zezwolenia przez organ je udzielający. Zarzut skarżącego dotyczący rozpatrzenia przez organ sprawy o cofnięcie zezwolenia wobec nierozpatrzenia wcześniejszego wniosku o zawieszenie działalności turystycznej nie może znaleźć uznania Sądu wobec faktu stwierdzenia przez organ zaistnienia przesłanki cofnięcia udzielonego zezwolenia. Niezależnie w jakiej fazie znajdowałoby się powstępowanie w sprawie ze złożonego o zawieszenie działalności wniosku, zaistnienie okoliczności nakazującej cofnięcie zezwolenia, nakłada na organ obowiązek wykonania dyspozycji ustawowej. Mimo, że organ popełnił błąd nie rozstrzygając w sprawie ze złożonego wniosku, nie mógł mieć on wpływu na postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) orzekł jak w sentencji.