VI SA/Wa 2062/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Szydłowska po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia protestu w sprawie w sprawie kwalifikacji do systemu podstawowego szpitalnego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić stronie skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych), uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, działając na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 95n ust. 9 pkt 2 oraz art. 95n ust. 16 pkt 2 ustawy z ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1793 ze zm.), dalej "ustawa", "ustawa o świadczeniach", po rozpatrzeniu odwołania S. (dalej: "skarżący"), od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2017 r. w sprawie kwalifikacji do systemu podstawowego szpitalnego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej – uchylił zaskarżoną decyzję w części i przekazał ją do ponownego rozpatrzenia przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. Na powyższą decyzję skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Zakres kognicji sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej: p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę nad działalnością administracji publicznej w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (§ 2a omawianego przepisu), oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3 omawianego przepisu). Na wstępie podnieść należy, że w dniu 4 maja 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 23 marca 2017 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 844), którą wprowadzono do systemu opieki zdrowotnej nową instytucję prawną w postaci systemu podstawowego szpitalnego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej. Powyższa instytucja została uregulowana w nowododanym dziale IVB "System podstawowego szpitalnego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej". W świetle przepisów zawartych w ww. dziale, dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu sporządza i ogłasza w Biuletynie Informacji Publicznej Funduszu wykaz świadczeniodawców zakwalifikowanych do poszczególnych poziomów systemu zabezpieczenia, obejmujący wskazanie: świadczeniodawców zakwalifikowanych do poszczególnych poziomów systemu zabezpieczenia na terenie danego województwa; dla każdego ze świadczeniodawców, o których mowa w pkt 1, wszystkich profili systemu zabezpieczenia, zakresów lub rodzajów, w ramach których będą oni udzielać świadczeń opieki zdrowotnej w systemie zabezpieczenia (art. 95n ust. 1 ustawy). W przypadkach niezakwalifikowania do systemu zabezpieczenia, kwalifikacji do niewłaściwego poziomu systemu zabezpieczenia lub niewłaściwego wskazania profili systemu zabezpieczenia, zakresów lub rodzajów, świadczeniodawca może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia ww. wykazu, środek odwoławczy w postaci protestu (art. 95n ust. 5 ustawy). Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje, w terminie 7 dni od dnia otrzymania protestu, decyzję o uwzględnieniu protestu ewentualnie decyzję o odmowie uwzględnienia protestu (art. 95n ust. 7 ustawy). Od ww. decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu świadczeniodawca może złożyć odwołanie do Prezesa Funduszu, w terminie 7 dni od dnia doręczenia tej decyzji (art. 95n ust. 8 ustawy). W myśl art. 95n ust. 9 ustawy o świadczeniach Prezes Funduszu rozpatruje odwołanie, w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania, i wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i przekazuje ją do ponownego rozpatrzenia przez dyrektora oddziału Funduszu, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. W myśl art. 95n ust.16 pkt 2 ustawy do ww. postępowania w sprawie protestu nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracownika i organu, pełnomocnictw, doręczeń, sposobu obliczania terminów, wydawania uwierzytelnionych odpisów lub kopii akt sprawy, sprostowań oraz stwierdzania nieważności. W przedmiotowej sprawie Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu ogłosił w dniu [...] czerwca 2017 r. w Biuletynie Informacji Publicznej Funduszu wykaz świadczeniodawców zakwalifikowanych do poszczególnych poziomów systemu podstawowego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej na terenie województwa zachodniopomorskiego. Pismem z dnia 3 lipca 2017 r. S. na podstawie art. 95n ust. 5 ustawy o świadczeniach wniósł protest. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu, na podstawie art. 95n ust. 7 ustawy, odmówił uwzględnienia protestu. Działając na podstawie art. 95n ust. 8 ustawy o świadczeniach skarżący pismem z dnia 13 lipca 2017 r. złożył odwołanie od ww. decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu. Po rozpatrzeniu odwołania Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, na postawie art. 95n ust. 9 pkt 2 ustawy o świadczeniach, decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., uchylił zaskarżoną decyzję w części i przekazał ją do ponownego rozpoznania przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. W decyzji zawarto pouczenie, iż przysługuje od niej skarga do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Warszawie. Pismem z dnia 21 sierpnia 2017 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Należy podkreślić, że z kontrolą sądowoadministracyjną mamy do czynienia wówczas, gdy przedmiotem skargi jest działalność organów administracji publicznej w prawnych formach określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a. lub w przepisach szczególnych. Decyzje administracyjne oraz postanowienia, o których mowa w art. 3 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a. wydawane są w sformalizowanym postępowaniu przez organy administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w tej prawnej formie działania (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Mogą być one wydawane również przez inne organy państwowe oraz przez inne podmioty, jeżeli są one powołane do załatwiania spraw w tej formie (art. 1 pkt 2 k.p.a.). Organy administracji, o których mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. określa się mianem organów administracji w znaczeniu ustrojowym, zaś inne organy państwowe i podmioty, o których mowa w art. 1 pkt 2 k.p.a. to tzw. organy administracji w znaczeniu funkcjonalnym. Definicję organów administracji publicznej zawarto w art. 5 § 1 pkt 3 k.p.a. Organy administracji w znaczeniu ustrojowym zdefiniowano poprzez ich wyliczenie. Zaliczono do nich: ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej) i organy jednostek samorządu terytorialnego. W tym samym przepisie do organów administracji publicznej zaliczono też organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2, czyli organy administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym. W toku prowadzonych postępowań zarówno jedne, jak i drugie z doktrynalnie wyróżnionych organów administracji publicznej mogą wydawać także rozstrzygnięcia o charakterze procesowym - postanowienia. Także w przypadku wydawania aktów i podejmowania czynności, oraz bezczynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 8 p.p.s.a. podmioty uprawnione do ich wydawania muszą zawsze mieć oparcie w przepisie powszechnie obowiązującego prawa, i których akty lub czynności będą podlegać kontroli sądów administracyjnych, oraz które prawodawca wyposażył w kompetencję do ich wydawania lub podejmowania. Będą to organy administracji w znaczeniu funkcjonalnym. W tym miejscu zauważyć należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje ugruntowany pogląd, że: "Narodowy Fundusz Zdrowia (...) jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust.1 ustawy o świadczeniach). Nie jest zatem organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych, właściwych organom administracji publicznej. Jednakże na mocy konkretnych przepisów tej ustawy stosuje środki prawne właściwe organom administracji publicznej (np. art. 33 ust. 2, art. 154 ust. 6 ww. ustawy)." (tak: m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 17 października 2008 r., sygn. akt II GSK 394/08 oraz w postanowieniu z 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 57/07 www. orzeczenia.nsa.gov.pl, I. Kowalska – Mańkowska, Komentarz do art. 161 ustawy o świadczeniach, LEX 2015). Z kolei w myśl art. 98 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia jest jedynie organem Narodowego Funduszu Zdrowia. W związku z powyższym, również nie jest organem administracji publicznej i analogicznie, na mocy konkretnych przepisów ustawy o świadczeniach, stosuje środki prawne właściwe organom. W świetle powyższego Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia oraz dyrektorzy oddziałów wojewódzkich Narodowego Funduszu Zdrowia mogą pełnić funkcje organów administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, jednakże rozstrzygnięcia wydane przez dyrektora wojewódzkiego oddziału NFZ lub przez Prezesa NFZ mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego wówczas, gdy ustawa wyraźnie tak wskazuje (vide: postanowienie WSA z dnia 26 września 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1377/16). W ustawie o świadczeniach zdrowotnych wskazano na uprawnienie stron do złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego w następujących przypadkach: 1. decyzja Prezesa NFZ w przedmiocie rozpoznania wniosku o skierowanie na przeprowadzenie poza granicami kraju leczenia lub nadań diagnostycznych oraz pokrycie kosztów transportu do miejsca udzielania świadczeń za granicą (art. 47j ust. 7 ustawy); 2. decyzja Prezesa NFZ w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego (art. 110 ustawy); 3. decyzja dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ w przypadkach rozpoznania środków odwoławczych świadczeniodawców, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (art. 154 ust. 8 ustawy). Brak jest w omawianej ustawie przepisu, który regulowałby uprawnienie do wniesienia do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na wydane na podstawie art. 95n ust. 9 ustawy rozstrzygnięcie Prezesa NFZ w sprawie odmowy uwzględnienia protestu w sprawie kwalifikacji do niewłaściwego poziomu systemu podstawowego szpitalnego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz niewłaściwego wskazania zakresu świadczeń opieki zdrowotnej w systemie zabezpieczania. Także w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 23 marca 2017 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych nie wskazano na możliwość zaskarżenia ww. decyzji do sądu administracyjnego. Tym samym, w ocenie Sądu, wolą ustawodawcy było wprowadzenie dwuinstancyjnego trybu rozpoznawania omawianych protestów, bez możliwości zaskarżenia ostatecznego rozstrzygnięcia Prezesa NFZ do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu samo oznaczenie ww. rozstrzygnięcia nazwą "decyzja" oraz uregulowanie w przepisach ustawy dwuinstancyjnego trybu postępowania w sprawie ww. protestów nie kreuje dla stron uprawnienia do wniesienia skargi, a pouczenie o prawie do wniesienie skargi jest błędne. Podkreślenia wymaga, że także w przepisach regulujących działalność innych podmiotów będących organami administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, np. organów samorządów zawodowych, w analogicznych przypadkach uregulowano uprawnienia do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w przepisach ustaw regulujących działalność organów samorządowych (np. art. 68 ust. 6b, art. 68 ust. 7, art. 75 ust. 8, art. 75 ust. 9, art. 78h ust. 11, art. 79 ust. 4 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze, art. 28 ust. 7, art. 31 ust. 2b, art. 31 ust. 3, art. 33 ust. 8, art. 33 ust. 9, art. 368 ust. 11, art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych.) Za niedopuszczalne należało zatem uznać wniesienie skargi na rozstrzygnięcie nie objęte kontrolą sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 oraz art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.