VI SA/Wa 2062/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 17 grudnia 2018 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Sygn. akt: VI SA/Wa 2062/18 Uzasadnienie Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. działając na podstawie art. 134 kpa, Główny Inspektor Budowlany stwierdził niedopuszczalność zażalenia złożonego przez A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: skarżąca, strona) na pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. dotyczące wniosku strony z dnia 16 kwietnia 2018 r. o wznowienie postępowania oraz powtórzenie czynności dowodowych. Jak wynika z akt administracyjnych, pismem z dnia 16 kwietnia 2018 r. skarżąca złożyła wniosek o wznowienie wadliwie przeprowadzonego i wadliwie zakończonego postępowania administracyjnego w przedmiocie kontroli wyrobów budowlanych wraz z wnioskiem o powtórzenie czynności dowodowych w wadliwie przeprowadzonym postępowaniu. W odpowiedzi, [...] WINB pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r., skierowanym do pełnomocnika skarżącej, poinformował o brzmieniu przepisu art. 16 ust. 2a ustawy o wyrobach budowlanych i wyjaśnił jego treść. Wskazano w nim również m.in., iż organ po otrzymaniu negatywnych sprawozdań z badań próbki wyrobu budowlanego jest zobligowany do wszczęcia postępowania o nałożeniu kary pieniężnej na producenta, w myśl art. 36b ustawy o wyrobach budowlanych. Organ poinformował również, że sprawozdanie z badań i same badania zostały przeprowadzone przez akredytowaną jednostkę i brak jest podstaw do uznania, że zostały one wykonane w sposób nieprawidłowy. W odniesieniu do wniosku o powtórzenie czynności dowodowych [...] WINB wskazał, że zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o wyrobach budowlanych badanie próbki kontrolnej przeprowadza się na wniosek kontrolowanego. Skarżąca pismem z dnia 11 maja 2018 r. wniosła zażalenie na ww. pismo z dnia [...] kwietnia 2018 r. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania prowadzonego pod sygnaturą [...], względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozstrzygnięcia. Spółka zarzuciła m.in. brak wydania w sprawie wyraźnego i czytelnego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania kontrolnego. GINB w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podkreślił, że postępowanie przed organem zażaleniowym składa się z fazy wstępnej, postępowania wyjaśniającego oraz fazy wydania postanowienia. W fazie wstępnej organ zażaleniowy ma obowiązek ocenić, czy zażalenie jest dopuszczalne oraz czy wniesione zostało w terminie. Z kolei niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn przedmiotowych i przyczyn podmiotowych. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji. Zatem zażalenie nie służy na postanowienie, które nie weszło do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest postanowieniem. Natomiast niedopuszczalność zażalenia z przyczyn podmiotowych obejmuje wniesienie zażalenia przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo wniesienie zażalenia przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Zgodnie z art. 141 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przede wszystkim należy więc ocenić charakter prawny ww. pisma z dnia [...] kwietnia 2018 r" znak: [...], to jest ustalić, czy stanowi ono postanowienie odmawiające, na podstawie art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, wznowienia postępowania. Dla oceny, czy ww. pismo ma charakter postanowienia należy rozważyć i zweryfikować czy zawiera ono podstawowe elementy, które przesądziłyby o takim charakterze prawnym rzeczonego pisma. Organ przywołał art. 124 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym z postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Postanowienie powinno też zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie (§ 2). Pismo spełniające wszystkie wskazane w art. 124 kpa wymogi formalne jest zatem postanowieniem. Organ podkreślił, że w odniesieniu do decyzji administracyjnej, do minimum jej elementów orzecznictwo sądowe zalicza: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81). Każde "pismo" zawierające takie konstytutywne wymogi jest decyzją administracyjną. Skoro zatem postanowienie, tak samo jak decyzja, jest aktem administracyjnym indywidualnym, posiadającym wszystkie jej cechy wyróżniane w doktrynie prawa administracyjnego, również w stosunku do postanowień można mówić o minimum jego elementów prawnie skutecznych (por, wyrok NSA w Warszawie z dnia 23 maja 2011 r., sygn. akt I GSK238/10). W ocenie GINB sporne pismo organu I instancji z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] nie spełnia minimalnych wymogów stawianych postanowieniu. Nie może więc ono zostać zakwalifikowane jako postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Przedmiotowe pismo ma wyłącznie informująco-wyjaśniający, a nie rozstrzygający charakter. Pismo to jest jedynie wypowiedzią organu odnośnie do istniejących przepisów prawa. Rozstrzygnięcie jest zaś kwintesencją postanowienia, wyraża bowiem rezultat stosowania normy prawa do konkretnego wypadku i w kontekście okoliczności sprawy. Brak rozstrzygnięcia w treści postanowienia pozbawia dane pismo charakteru postanowienia. Skoro w treści przedmiotowego pisma nie można się dopatrzyć elementu rozstrzygnięcia, to nie ma ono cech postanowienia, co czyni zażalenie niedopuszczalnym. Od takiego pisma nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, bowiem nie przewiduje go Kodeks postępowania administracyjnego (ani ustawa o wyrobach budowlanych). Natomiast zażalenie jest wtedy między innymi niedopuszczalne, gdy ustawa nie przewiduje możliwości wniesienia takiego środka zaskarżenia. Zatem zaskarżenie zażaleniem pisma z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] - mającego charakter wyłącznie informacyjny - nie jest dopuszczalne. Dokonując więc oceny zażalenia strony we wstępnej fazie postępowania zażaleniowego należy uznać, że zachodzi niedopuszczalność zażalenia. Stwierdzenie bowiem braku istnienia aktu administracyjnego w dacie wniesienia zażalenia, od którego skarżąca mogłaby wnieść środek zaskarżenia jest podstawą do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia z przyczyn przedmiotowych. W świetle art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Nie można jednak domniemywać, iż intencją organu I instancji była właśnie odmowa wznowienia postępowania, w sytuacji braku elementy rozstrzygnięcia w zaskarżonym piśmie. Organ, wydając zaskarżone postanowienie, stwierdził zatem, że wniesione zażalenie nie dotyczyło postanowienia, a jedynie pisma organu, a co za tym idzie było niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Z powyższych względów GINB nie mógł ustosunkować się do argumentacji podniesionej w zażaleniu. Strona wniosła od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie od organu administracji zwrotu kosztów postępowania, zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie: • art. 149 § 1 bądź 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) poprzez nieuzasadnione niezastosowanie i bezpodstawne niedostrzeżenie uchybienia organu wojewódzkiego, polegającego na niewydaniu wyraźnego postanowienia o wznowieniu bądź o odmowie wznowienia postępowania, art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedostrzeżenie, iż organ I instancji powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, czego w sprawie zaniechał, • art. 124 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wadliwe przyjęcie, że pismo organu wojewódzkiego nie spełnia minimalnych wymogów stawianych postanowieniu, • art. 107 § 3 w zw. z art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia okoliczności, na których GINB oparł swoje rozstrzygnięcie, w szczególności jakich dokładnie minimalnych wymogów stawianych postanowieniu nie spełnia pismo organu I instancji, • art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz. U. z 2016 r, poz. 1570 ze zm.) poprzez niedostrzeżenie nieuzasadnionego odmówienia Spółce przymiotu strony postępowania administracyjnego, • art. 10 § 1 oraz art. 79 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedostrzeżenie wadliwości działania organu wojewódzkiego w postaci informowania skarżącej o wszczęciu, przebiegu i zakończeniu postępowania kontrolnego, • art. 64 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez bezpodstawne pominięcie okoliczności niepoinfomnowania przez organ I instancji o toczącym się z urzędu postępowaniu kontrolnym, • art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 30 pkt 4 i art. 31 ustawy o wyrobach budowlanych poprzez pominięcie okoliczności zaniechania wydania w sprawie przez organ wojewódzki w stosunku do skarżącej decyzji merytorycznej, pomimo prowadzonego postępowania kontrolnego, art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) oraz art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuprawione zamkniecie stronie prawa do złożenia zażalenia (na skutek braku wydania postanowienia), co godzi w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, • art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 75 § 1 i art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niepodjęciu czynności zmierzających do właściwego wyjaśnieniu sprawy, pominięciu twierdzeń i wniosków skarżącej oraz rezygnację z wyjaśnienia w uzasadnieniu zasadności przesłanek, którymi kierował się organ. Organ w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, natomiast zaskarżone postanowienie pozostaje w zgodzie z obowiązującym prawem. Podstawą prawną rozstrzygnięcia organu, będącego przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, był przepis art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Należy wyjaśnić, że odwołanie może być niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, takich jak brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. W orzecznictwie sądowym trafnie akcentuje się, że "Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak równiej podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzja administracyjna, a stanowi np. czynność materialno-techniczną, niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawą" (wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 235/00). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z przypadkiem niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z przyczyn przedmiotowym, a mianowicie brak jest substratu zaskarżenia, tj. postanowienia, od którego przysługiwałoby stronie prawo wniesienia zażalenia. Wymaga szczególnego podkreślenia, iż niezbędnym elementem koniecznym orzeczenia administracji publicznej jest władcze rozstrzygnięcie tego organu. Jak słusznie wskazuje się w doktrynie, brak rozstrzygnięcia pozbawia daną czynność organu charakteru decyzji, czy postanowienia, nadając jej zależnie od treści - inny walor (np. informacyjny). Rozstrzygnięcie stanowi bowiem istotę postanowienia - w tym fragmencie organ przesądza o udzieleniu określonemu podmiotowi uprawnienia bądź o nałożeniu na niego obowiązku. Musi ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jakie uprawnienie lub obowiązek skierowano do określonego podmiotu (por. Komentarz do art. 124 kodeksu postępowania administracyjnego ) G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, LEX 2007, wyd. II). W kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, że strona - dopatrując się cech konstytutywnych, właściwych dla postanowienia, złożyła odwołanie od pisma organu z dnia [...] kwietnia 2018 r. Sąd podziela stanowisko zawarte w skarżonym postanowieniu GINB z dnia [...] sierpnia 2018 r. stwierdzającym niedopuszczalność zażalenia złożonego przez A. Sp. z o.o. z siedzibą w m. [...], reprezentowaną przez radcę prawnego K. L. na pismo [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] dotyczące wniosku strony z dnia 16 kwietnia 2018 r., Sygn. Kanc: [...] o wznowienie postępowania oraz powtórzenie czynności dowodowych. Organ, w ocenie Sądu, zasadnie przyjął, iż przedmiotowe pismo nie zawiera zasadniczego elementu decyzji, jakim jest władcze rozstrzygnięcie sprawy. Jak prawidłowo przyjął organ, rzeczone pismo ma charakter stricte informacyjny. Odnosząc się do argumentacji strony, należy stwierdzić, że w myśl art. 149 § 3 kpa odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Brak jednak podstaw do przyjęcia, aby rozstrzygnięcie w powyższym przedmiocie zawarte zostało w zaskarżonym piśmie organu z dnia [...] kwietnia 2018 r. Zarzut naruszenia powyższego przepisu nie mógł być uznany za zasadny. Nie mogły być również uwzględnione zarzuty strony naruszenia art. 124 i art. 107 § 3 w zw. z art. 11 kpa. Zasadne jest twierdzenie organu, iż pismo organu wojewódzkiego z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] nie spełniało minimalnych wymogów stawianych postanowieniu. Z tego powodu nie mogło więc ono zostać zakwalifikowane jako postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Przedmiotowe pismo miało bowiem wyłącznie informująco-wyjaśniający, a nie rozstrzygający charakter. Pismo to było jedynie wypowiedzią organu odnośnie do istniejących przepisów prawa. Brak rozstrzygnięcia w treści postanowienia pozbawia dane pismo charakteru postanowienia. Podkreślenia raz jeszcze wymaga, iż w treści przedmiotowego pisma brak jest elementu rozstrzygnięcia, co pozbawia je jednej z konstytutywnych cech postanowienia. Reasumując, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe, a podnoszone w skardze zarzuty nie mogły skutkować jego uchyleniem. Z uwagi na powyższe, w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w sentencji.