VI SA/Wa 2069/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2018 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej obejmującej kierowanie budową i robotami 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na rzecz skarżącego Z. W. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa ("Krajowa Komisja Kwalifikacyjna", "Komisja", "organ"), decyzją nr [...] , wydaną w dniu [...] kwietnia 2017 r. na podstawie na art. 8b w związku z art. 36 ust.1 pkt 3 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1725), dalej "ustawa o samorządach zawodowych", odmówiła Z. W. ("wnioskodawca", "strona", "skarżący") nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego w specjalności konstrukcyjno - budowlanej obejmującej kierowanie budową i robotami. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna ustaliła, że wnioskodawca nie spełnia warunków formalnych określonych w art. 8b ust. 1 pkt 2 lit. b i c ustawy o samorządach zawodowych. Strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, a organ decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Komisja wskazała, że wnioskodawca uzyskał tytuł inżyniera budownictwa w dniu 16 czerwca 1999 r., a uprawnienia budowlane - w dniu 30 grudnia 1994 r. posiadając wtedy tytuł technika budowlanego w specjalności budownictwo ogólne. Zgodnie z obowiązującym wówczas § 5 ust. 1 pkt 2 i § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46), osoby posiadające wykształcenie techniczne po odbyciu trzyletniej praktyki na budowie mogły pełnić samodzielne funkcje techniczne w budownictwie obejmujące kierowanie, nadzorowanie i kontrolowanie techniczne budowy i robót wyłącznie przy budowie budynków i budowli o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych. Powyższe potwierdza przedłożone przez wnioskodawcę Stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie Nr [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. wydane na podstawie art. 18 ust. 5 i art. 57 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) oraz § 5 ust. 1 pkt 2, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7, § 13 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46), do pełnienia samodzielnej funkcji kierownika budowy i robót w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, upoważniające do: kierowania, nadzorowania i kontrolowania budowy i robót, kierowania i kontrolowania wytwarzania konstrukcyjnych elementów budowlanych oraz do kontrolowania stanu technicznego budynków i innych budowli o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych, z wyłączeniem linii, węzłów i stacji kolejowych, dróg, oraz nawierzchni lotniskowych, mostów oraz budowli hydrotechnicznych i wodno-melioracyjnych; sporządzania projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych budynków inwentarskich i gospodarczych, adaptacji projektów powtarzalnych innych budynków oraz sporządzania planów zagospodarowania działki związanych z realizacją tych budynków. Jak wskazał organ, z akt sprawy wynika, że uprawnienia budowlane wnioskodawcy ograniczone są do powszechnie znanych rozwiązań konstrukcyjnych. Uprawnienia te nie obejmują zatem całego zakresu specjalności. Przy czym bez znaczenia jest, w jaki sposób należy rozumieć ten termin. Jakkolwiek go nie interpretować, bezsprzecznie wprowadza on ograniczenie o charakterze przedmiotowym, które nie występuje w obecnych uprawnieniach budowlanych bez ograniczeń. W tej sytuacji Krajowa Komisja Kwalifikacyjna uznała, że nie może nadać tytułu rzeczoznawcy budowlanego Z. W. Ponowna analiza złożonych dokumentów wykazała, że wnioskodawca nie posiada uprawnień budowlanych do kierowania budową i robotami bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno - budowlanej niezbędnych do uzyskania tytułu rzeczoznawcy budowlanego, przez co nie spełnia warunków formalnych określonych w art. 8 b ust. 1 pkt 2 lit. b i c ustawy z 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz. U. 2016 r. poz. 1725). Strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc w niej m.in., że podział uprawnień budowlanych na uprawnienia bez ograniczeń i w ograniczonym zakresie został wprowadzony dopiero przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, które weszły w życie 1 stycznia 1995 r. Analiza zaś rozwiązań prawnych odnoszących się do tzw. samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zawartych w ustawach Prawo budowlane z 1974 r. i z 1994 r. oraz wydanych na ich podstawie kolejno obowiązujących rozporządzeniach upoważnia do stwierdzenia, że nie ma prostego i jasnego przełożenia uprawnień nabytych pod rządem wcześniej obowiązujących przepisów na aktualne unormowania prawne. W każdym przypadku właściwe organy w ramach określonych postępowań muszą dokonywać oceny wydanych decyzji odnoszących się do uprawnień budowlanych i wynikających z nich kompetencji. Zakres posiadanych uprawnień należy odczytywać zgodnie z treścią decyzji o ich nadaniu i w oparciu o przypisy będące podstawą ich nadania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, przywołując w tym zakresie dotychczasową argumentację. Na rozprawie w dniu 22 marca 2017 r. skarżący powołał się na opracowanie pt. "Uprawnienia budowlane" Zbigniewa Dzierżewicza i Rudolfa Mokrosza, z którego wynika, że w poprzednim stanie prawnym organ przyznając uprawnienia w określonym zakresie nieraz wprost w decyzji określał zakres ich ograniczenia. W przypadku skarżącego taka sytuacja nie zaistniała. Wskazał także na wyjaśnienie terminu "powszechnie znanych rozwiązań konstrukcyjnych" zawarte w pismach organu z lat 70-tych, z których wynika, że termin ten oznacza rozwiązania, których sposób i warunki techniczne określały polskie normy i przepisy techniczno-budowlane. Podniósł, że zgodnie z art. 5 ustawy Prawo budowlane obiekt budowlany należy budować zgodnie właśnie z takimi przepisami. Po zamknięciu rozprawy do akt sprawy wpłynęło pismo skarżącego, w którym dodatkowo wyjaśnił swoje stanowisko w sprawie załączając kopie fragmentów z ww. pracy pt. "Uprawnienia budowlane" z sentencjami decyzji wydawanymi przez organ, w których dokonano ograniczenia określonych uprawnień budowlanych, a także fragmentem wyroku KIO z dnia 13 września 2013 r . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej "p.p.s.a."). Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie organ dopuścił się przede wszystkim - mogącej mieć zasadniczy wpływ na ostateczny wynik sprawy - obrazy przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., polegającej na niewyjaśnieniu okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego jej rozstrzygnięcia oraz dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej. Tym samym organ administracji publicznej, rozstrzygając niniejszą sprawę - naruszył przepis art. 8 k.p.a. i wyrażoną w nim zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa i stosowanego przez nie prawa. Naruszenie wskazanych przepisów procedury administracyjnej stanowi zaś dostateczną podstawę prawną do uchylenia zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej. Zadaniem organu w rozpoznawanej przez Sąd sprawie było sprawdzenie, czy skarżący ubiegający się o nadanie mu tytułu rzeczoznawcy budowlanego, spełnia przesłanki określone w art. 8b ust. 1 ustawy o samorządach zawodowych. Przypomnijmy, że ww. przepis w pkt 2 lit. b) wymaga, żeby wnioskodawca posiadał uprawnienia budowlane bez ograniczeń. Dla wykazania spełniania tej przesłanki wnioskodawca przedłożył dokument pn. Stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie z dnia [...] grudnia 1994 r., uzyskany na podstawie art. 18 ust. 5 i art. 57 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane oraz § 5 ust. 1 pkt 2, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7, § 13 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46). Z ww. dokumentu wynika, że upoważnia on do kierowania, nadzorowania i kontrolowania budowy i robót, kierowania i kontrolowania wytwarzania konstrukcyjnych elementów budowlanych oraz do kontrolowania stanu technicznego budynków i innych budowli o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych, z wyłączeniem linii, węzłów i stacji kolejowych, dróg, oraz nawierzchni lotniskowych, mostów oraz budowli hydrotechnicznych i wodno-melioracyjnych oraz sporządzania projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych budynków inwentarskich i gospodarczych, adaptacji projektów powtarzalnych innych budynków oraz sporządzania planów zagospodarowania działki związanych z realizacją tych budynków. Organ uznał zawarte w ww. dokumencie zastrzeżenie - dotyczące budynków i budowli o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych - za ograniczenie uprawnień budowlanych uniemożliwiające uznanie, że spełniona została przesłanka z art. 8b ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy o samorządach zawodowych. Organ nie dokonał przy tym wykładni zwrotu "powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych" wskazując w zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę, że "bez znaczenia jest, w jaki sposób należy rozumieć ten termin. Jakkolwiek byśmy go nie interpretowali, bezsprzecznie wprowadza on ograniczenie o charakterze przedmiotowym, które nie występuje w obecnych uprawnieniach budowlanych bez ograniczeń.". Sąd z takim podejściem do sprawy organu się nie zgadza. I tak wskazać należy, że art. 8b ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy o samorządach zawodowych powiązany jest z przepisami ustawy Prawa budowlanego 1994 r., z których wynika, że uprawnienia budowlane zarówno do projektowania, jak i kierowania robotami budowlanymi, we wszystkich specjalnościach, mogą być udzielone bez ograniczeń oraz w ograniczonym zakresie. Na podstawie delegacji zawartej w art. 16 ww. ustawy Minister Infrastruktury i Rozwoju wydał rozporządzenie z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. poz. 1278). Z § 12 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia wynika, że uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń uprawniają do projektowania konstrukcji obiektu lub kierowania robotami budowlanymi w odniesieniu do konstrukcji oraz architektury obiektu. Z kolei uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej w ograniczonym zakresie uprawniają do projektowania konstrukcji obiektu lub kierowania robotami budowlanymi w odniesieniu do konstrukcji obiektu, o kubaturze do 1000 m3 oraz: 1) o wysokości do 12 m nad poziomem terenu, do 3 kondygnacji nadziemnych i o wysokości kondygnacji do 4,8 m; 2) posadowionego na głębokości do 3 m poniżej poziomu terenu, bezpośrednio na stabilnym gruncie nośnym; 3) przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6 m i wysięgu wsporników do 2 m; 4) niezawierającego elementów wstępnie sprężanych na budowie; 5) niewymagającego uwzględniania wpływu eksploatacji górniczej. Nadanie uprawnień budowlanych skarżącemu miało zaś miejsce przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r., która to ustawa zasadniczo zmieniła m.in. reguły postępowania i wymagania związane z uzyskiwaniem dostępu do zawodów związanych z budownictwem. Równocześnie uchylona została ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229) regulująca tę problematykę (tj. uprawnień zawodowych) w nieco odmienny sposób, zwłaszcza z punktu widzenia wymagania posiadania odpowiedniego wykształcenia, zasad nabywania prawa do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, a także nadzoru nad przygotowaniem zawodowym i dostępem do tych funkcji. W art. 18 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. wskazano, że samodzielne funkcje techniczne w budownictwie mogą wykonywać wyłącznie osoby posiadające odpowiednie przygotowanie zawodowe do wykonywania tych funkcji, a w szczególności odpowiednie wykształcenie techniczne i praktykę zawodową, dostosowane do rodzaju, stopnia skomplikowania działalności i innych wymagań, związanych z wykonywaną funkcją. Doprecyzowanie tych wymagań zawierało rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 1975 nr 8, poz. 46 ze zm.), które w § 5 ust. 2 stanowiło, że osoby ze średnim wykształceniem technicznym mogą pełnić funkcje techniczne, o których mowa w ust. 1, wyłącznie przy budowie budynków, budowli i instalacji o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych, objętych daną specjalnością techniczno-budowlaną (...). Przepisy prawa, na podstawie których udzielono skarżącemu uprawnień budowlanych, nie zawierały jednak definicji pojęcia "powszechnie znanych rozwiązań konstrukcyjnych". Jak podnosi się w orzecznictwie - np. w wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2008 r., VII SA/Wa 744/08 - zostało ono wyjaśnione przez Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w piśmie z dnia 2 czerwca 1975 r., [...] oraz w piśmie z dnia 15 listopada 1976 r., znak: [...] . Z pism tych wynika, że "za powszechnie znane rozwiązania konstrukcyjne objęte daną specjalnością techniczno - budowlaną, o których mowa w § 5 ust. 2, należy uważać odpowiednio rozwiązania konstrukcyjno-budowlane budynków i innych budowli lub systemy rozwiązań instalacyjnych, których sposób i warunki techniczne wykonania (montażu) określają jednoznacznie polskie lub branżowe normy, przepisy techniczno budowlane, decyzje wydane na podstawie art. 12 lub ogólnie znane opracowania jednostek i placówek naukowo - badawczych oraz badawczo - rozwojowych (art. 9)". Na takie rozumienie ww. pojęcia powoływał się także skarżący na rozprawie w dniu 22 marca 2018 r. W takich okolicznościach sprawy organ, aby prawidłowo zastosować art. 8b ust. 1 ustawy o samorządach zawodowych do stanów faktycznych ukształtowanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów prawa, powinien zrekonstruować zakres (treść) uprawnień budowlanych skarżącego, w tym wyjaśnić pojęcie "powszechnie znanych rozwiązań konstrukcyjnych" stosując przy tym zasady, które sam określił w zaskarżonej decyzji. Wskazał mianowicie, że zakres uprawnień należy oceniać indywidualnie, zgodnie z treścią decyzji o ich nadaniu przy uwzględnieniu przepisów będących podstawą ich nadania. Następnie zaś powinien ocenić, czy uprawnienia budowlane skarżącego są rzeczywiście ograniczone w rozumieniu aktualnych przepisów. Powyższe wymaga zatem wskazania, na czym w obowiązującym stanie prawnym polega ograniczenie uprawnień budowlanych. Pamiętać bowiem należy, że ustawodawca nie unieważnił poprzednio wydanych uprawnień budowlanych, ani nie uniemożliwił starań o uzyskanie uprawnień rzeczoznawcy budowlanego z powołaniem się na poprzednio zdobyte kwalifikacje budowlane. Ww. kwestie muszą być oceniane przez pryzmat zasady zaufania obywatela do organów działających w jego sprawie. Za naruszające tę zasadę należy uznać działanie organu, który odmawiając przyznania określonych uprawnień skarżącemu powołał się na zakres jego kompetencji ograniczony do powszechnie znanych rozwiązań konstrukcyjnych i odmówił jednocześnie wyjaśnienia tego pojęcia na gruncie okoliczności faktycznych sprawy. Tymczasem z analizy orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, iż Trybunał nie ogranicza zakresu oddziaływania zasady ochrony zaufania wyłącznie do procesu stanowienia prawa, tylko wyraźnie akcentuje potrzebę ochrony zaufania obywateli również w procesie stosowania prawa. Trybunał ustalając, że ochronie konstytucyjnej podlega nie tylko zaufanie obywateli do litery prawa, ale przede wszystkim do sposobu jego interpretacji przyjmowanej w praktyce stosowania prawa przez organy państwa (por. E. Morawska, Klauzula państwa prawnego w Konstytucji RP na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Dom Organizatora, Toruń 2003, s. 349 oraz wyrok NSA z 13 grudnia 2016 r. o sygn. akt I GSK 305/15, LEX nr 2227695). Poza tym zauważyć należy, że organ odmawiając skarżącemu nadania uprawnień rzeczoznawcy budowlanego wskazał na niespełnienie przez niego oprócz powyżej omówionego warunku - także warunku opisanego pod lit. c) w pkt 2 art. 8b ust. 1 ustawy o samorządach zawodowych, tj. związanego z posiadaniem co najmniej 10 lat praktyki w zakresie objętym rzeczoznawstwem. W zaskarżonej decyzji brak jednak jakiejkolwiek argumentacji organu odnoszącej się do praktyki zawodowej skarżącego. W tym zakresie decyzja organu nie poddaje się zatem jakiejkolwiek kontroli. Podkreślenia przy tym wymaga, że nie jest rzeczą sądu administracyjnego poszukiwanie uzasadnienia dla stanowiska organu, skoro uzasadnienia takiego nie przedstawił organ i tym samym wyręczanie organu w jego obowiązku stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Mocą tej zasady organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. W takim stanie rzeczy zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Na wniosek skarżącego Sąd - na zasadzie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. - orzekł o zwrocie kosztów postępowania.