VI SA/Wa 2070/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 listopada 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] w [...] (dalej: "Strona", "Wspólnota", "Skarżący"), jest decyzja wydana [...] kwietnia 2021 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "organ", "Kolegium") nr [...], wydana na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "K.p.a.") art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018, poz. 570), utrzymująca na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] lutego 2021 r., znak [...], orzekającą o odmowie udzielenia zezwolenia na zajęcie chodnika o pow. 9,68 m w pasie drogowym przy ul. [...] w rejonie [...] poprzez umieszczenie rusztowania na potrzeby remontu elewacji frontowej budynku oraz przejścia bramowego - "Łącznik A" w okresie od 30 kwietnia 2020 r. do 24 grudnia 2020 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że wnioskiem z 10 lipca 2020 r. Strona wystąpiła do Prezydenta [...] o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowym przy ul. [...] w rejonie [...] poprzez umieszczenie rusztowania na potrzeby remontu elewacji frontowej budynku oraz przejścia bramowego - "Łącznik A" w okresie od 30 kwietnia 2020 r. do 30 września 2020 r. Przy piśmie z 30 grudnia 2020 r. Strona zmodyfikowała swoje żądanie określając okres zajęcia do 24 grudnia 2020 r. Kolegium wskazało, że w decyzji I instancji Prezydent [...] wyjaśnił, że przedstawiony projekt czasowej organizacji ruchu nie zawierał zabezpieczenia miejsca robót zajmowanego i wnioskowanego przez Wspólnotę terenu oraz, że za negatywnym rozpatrzeniem wniosku Strony przemawiał także fakt, że teren pasa drogowego części ul. [...] został uprzednio zajęty przez ogródek gastronomiczny, na który organ I instancji wydał decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego. Rozpoznając odwołanie od decyzji I instancji SKO, po przytoczeniu mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa wskazało, że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie w tym z protokołu kontroli z [...] maja 2020 r. wynika, że w pasie drogowym ul. [...] stwierdzono funkcjonowanie rusztowania budowlanego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi, podmiotem dokonującym zajęcia była Wspólnota i, że powyższe ustalenie dotyczy innego przedmiotu postępowania administracyjnego tj. kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Kolegium wyjaśniło następnie, że chronologicznie, Strona wystąpiła o zgodę na zajęcie pasa drogowego 13 lipca 2020 r., o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy ul. [...] w rejonie [...] o pow. 9,68 m2 poprzez umieszczenie rusztowania na potrzeby remontu elewacji frontowej budynku oraz przejścia bramowego - "Łącznik A". Początkowo okres zajęcia pasa drogowego został określony od 30 kwietnia 2020 r. do 30 września 2020 r. Natomiast przy piśmie z 30 grudnia 2020 r. Strona zmodyfikowała swoje żądanie określając okres zajęcia do 24 grudnia 2020 r. Przez cały wnioskowany okres o zajęcie pasa drogowego ul. [...] rusztowanie funkcjonowało w pasie drogowym. Organ wskazał dalej, że zgodnie z treścią art.61 § 1 K.p.a. datą, wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W orzecznictwie sądowym przyjęty jest pogląd, że nie można wydać zezwolenia na zajęcie pasa drogowego za okres poprzedzający dzień złożenia wniosku w tym przedmiocie. Najwcześniej takie zezwolenie można wydać od daty złożenia wniosku o ile wniosek taki spełnia wymagane przepisami warunki formalne. W niniejszej sprawie Strona złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 13 lipca 2020 r. (data wpływu wniosku do Zarządu Dróg Miejskich w [...], zgodnie z prezentatą wpływu). Dotyczył on udzielenia zezwolenia w okresie od 30 kwietnia 2020 r. do 30 września 2020 r. W dniu 13 lipca 2020 r. zostało zatem wszczęte postępowanie o udzielenie zgody na zajmowanie pasa drogowego przez Wspólnotę. Organ wyjaśnił, że zezwolenie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: "u.d.p."), ma wymiar czasowy, odnosi się bowiem do wskazanego w nim okresu (co wynika z art. 40 ust. 4, 5, 6 oraz § 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 roku w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego - Dz. U. z 2004 roku, nr 140, poz. 148). Zatem w okresie od 30 kwietnia 2020 r. do 12 lipca 2020 r. odmówienie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez organ pierwszej instancji było prawidłowe bowiem niedopuszczalne jest wydanie zezwolenia na okres wsteczny, poprzedzający dzień złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, gdyż o zezwolenie można wystąpić jedynie na okres poprzedzający zajęcie, a nie za okres wsteczny oraz na okres przed wystąpieniem z wnioskiem o zezwolenie. Organ stwierdził również, że tak samo podjęta przez Prezydenta [...] decyzja z dnia [...] lutego 2021 r. za okres od 12 lipca 2020 r. do 24 grudnia 2020 r. odpowiada prawu. Odmowa udzielenia zezwolenia na zajęcie chodnika o pow. 9,68 m2 w pasie drogowym przy ul. [...] w rejonie [...] poprzez umieszczenie rusztowania na potrzeby remontu elewacji frontowej budynku oraz przejścia bramowego - "Łącznik A" w okresie od 30 kwietnia 2020 r. do 24 grudnia 2020 r., wynikała z faktu przedłożenia niekompletnego projektu czasowej organizacji ruchu do czego zobowiązał Stronę organ w wezwaniu z [...] lipca 2020 r. (brak uwzględnienia zabezpieczenia miejsca robót rzeczywiście zajmowanego i wnioskowanego przez Wspólnotę terenu). Dodatkowym argumentem był fakt wydania uprzednio dla innego podmiotu w sąsiednim miejscu zgody na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rejonie ul. [...] poprzez umieszczenie w nim ogródka gastronomicznego. Jak wynika z ustalonego przez Skład Orzekający stanu faktycznego i prawnego sprawy decyzja zezwalająca na zajęcie ww. fragmentu pasa drogowego została wydana [...] maja 2020 r., na wniosek podmiotu z 3 marca 2020 r., a zatem podmiot ten wystosował wniosek wyprzedzająco do Wspólnoty. Wniosek Wspólnoty wpłynął do organu 13 lipca 2020 r., a zatem po wydaniu decyzji przez Prezydenta [...]. Oznacza to, że organ nie mógł prowadzić tych dwóch postępowań jednocześnie skoro jedno z nich zakończyło się przed wszczęciem drugiego. Ponadto umieszczenie rusztowania w bliskim sąsiedztwie ogródka gastronomicznego mogło doprowadzić do zaistnienia niebezpiecznych zdarzeń w związku z prowadzonymi robotami budowlanymi, w stosunku do osób z niego korzystających. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący, zaskarżając decyzję SKO z [...] kwietnia 2020 r., wniósł o jej uchylenie oraz zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do wydania decyzji w terminie 30 dni ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy, tj. wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia 30 kwietnia 2020 r. do dnia 24 grudnia 2020 r., a także o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 7, art. 7b, art. 8 oraz art. 9 w zw. z art. 140 K.p.a., mające wpływ na wynik postępowania, poprzez brak właściwego wyjaśnienia okoliczności niniejszej sprawy oraz poczynienie błędnych ustaleń faktycznych; prowadzenie postępowania administracyjnego oraz wydanie decyzji z naruszeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, jak również prowadzenie postępowania i wydanie decyzji w sposób podważający zaufanie do organu administracji, z naruszeniem zasady proporcjonalności, 2) art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., poprzez nieprawidłową interpretację i zastosowanie przedmiotowych przepisów i w konsekwencji przyjęcie, że brak jest prawnych możliwości do wydania z mocą wsteczną zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na potrzeby przeprowadzenia remontu, podczas gdy wydanie zezwolenia z mocą wsteczną w szczególnych okolicznościach, jest nie tylko dopuszczalne, ale także w okolicznościach sprawy wskazane. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że organ usunął z pola uwagi, że Wspólnota wykonywała prace remontowe oraz konserwatorskie, których koszt jest pokrywany częściowo z dotacji Biura [...] Konserwatora Zabytków Miasta, które wydało zaskarżoną decyzję oraz, że były one konieczne z uwagi na zły stan elewacji. Wartość wykonywanych robót to niemal 1.200.000 zł, przy czym starania o dotację konserwatorską, charakteryzowało się niepewnością jej otrzymania, aż do ostatniej chwili. Ponadto, odnosząc się do "zajętego" fragmentu o powierzchni 9,68 m2, Skarżący wskazał, że Wspólnota wyszła w tym zakresie naprzeciw planom Dzielnicy, wyrażając zgodę na otwarcie prześwitów dla umożliwienia swobodnego przejścia z ulicy [...], której fragmentem zarządza Zarząd Terenów Publicznych (dalej: "ZTP"), przy czym zapoznanie się z planami przejścia oznaczonego jako "Łącznik A", powstało wrażenie, że fragment przylegający do budynku znajduje się w gestii ZTP, które było uzasadnione w świetle przedstawionych okoliczności. Omyłkowe złożenie pisma z informacją do ZTP było zatem uzasadnione, przy założeniu że przedmiotowy fragment chodnika znajduje się w pasie drogowym, co również może budzić określone wątpliwości. Zdaniem Skarżącego, Wspólnota bezsprzeczne miała podstawy do przyjęcia, że przedmiotowy fragment chodnika znajduje się w gestii ZTP, jak i że pismo z informacją o zajęciu na potrzeby remontu, stanowiło właściwy tryb załatwienia sprawy. Zwłaszcza, że następnie stanowisko pisemne Wspólnoty zostało zmodyfikowane i przybrało formę wniosku o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na potrzeby remontu, którego z tych względów nie sposób ocenić jako zajęcia samowolnego, czy też dokonanego z intencją naruszenia przepisów. Skarżący wskazał, że Wspólnota nie dokonała zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia z premedytacją, nadto istnieją uzasadnione względy, dla których zezwolenie takie powinno zostać udzielone, przy czym niewątpliwie może ono zostać udzielone również na okres wsteczny. Skarżący nadmienił, że wyłącznie decyzja w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres prowadzenia remontu, może być oceniona jako decyzja realizująca słuszny interes obywateli, co przesądza o wadliwości zaskarżonej decyzji. Skarżący dodał, że pierwotnie pismo zostało wniesione do ZTP 30 kwietnia 2020 r. Tym samym doszło do naruszenia art. 19 w zw. 65 § 1 K.p.a., zgodnie z którymi organ z urzędu bada swoją właściwość oraz niezwłocznie przekazuje sprawę do organu właściwego, gdyby bowiem respektowano przedmiotowe przepisy, a sprawa została niezwłocznie przekazana zgodnie z właściwością, niewątpliwie cały okres od 30 kwietnia 2020 r. do 12 lipca 2020 r., bądź znaczna jego część nie byłaby traktowana jako okres "wsteczny" w odniesieniu do daty złożenia wniosku, a sam wniosek "o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego" zostałby złożony znacznie wcześniej. Ponadto, zdaniem Skarżącego, stanowisko organu jest w tym zakresie całkowicie wadliwe, albowiem jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w określonych sytuacjach możliwe jest wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego z mocą wsteczną, a nawet jest to wskazane. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem wydane w niniejszej sprawie decyzje nie naruszają przepisów prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie. Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i ust. 2 u.d.p., po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zezwolenia zarządcy drogi. Jak wynika z art. 40 ust. 2 u.d.p., zezwolenie to dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. W niniejszej sprawie doszło do zajęcia chodnika o pow. 9,68 m² w pasie drogowym przy ul. [...] w rejonie [...] poprzez umieszczenie rusztowania na potrzeby remontu elewacji frontowej budynku oraz przejścia bramowego - "Łącznik A". Powyższe zajęcie pasa drogowego zostało ujawnione podczas rutynowej kontroli przez zarządcę drogi pasa drogowego w powyższym rejonie [...] maja 2020 r. W wyniku czynności kontrolnych Wspólnota 13 lipca 2020 r. złożyła do organu wniosek o zajęcie chodnika o pow. 9,38m2 w pasie drogowym ul. [...] w celu funkcjonowania rusztowania na potrzeby wykonania remontu elewacji budynku – "Łącznik A" we wnioskowanym terminie od 30 kwietnia 2020 r. do 30 września 2020 r., przy czym, jak wyjaśnił organ I instancji w decyzji z [...] lutego 2021 r., Wspólnota pismem z 24 kwietnia 2020 r. poinformowała Zarząd Terenów Publicznych (dalej: "ZTP") o powyższym zajęciu przedmiotowego obszaru pasa drogowego, błędnie uznając, że przedmiotowy obszar pasa drogowego stanowi własność ZTP. W ocenie Sądu, organ I instancji prawidłowo uznał pismo Strony z 24 kwietnia 2020 r., jako wniosek wniesiony do prawidłowego organu 6 maja 2020 r., zgodnie z datą prezentaty kancelarii ZTP. W tej sytuacji Kolegium błędnie uznało w zaskarżonej decyzji, że w niniejszej sprawie Strona wystąpiła do Prezydenta [...] o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowym przy ul. [...] w rejonie [...] poprzez umieszczenie rusztowania na potrzeby remontu elewacji frontowej oraz przejścia bramowego - "Łącznik A" w okresie od 30 kwietnia 2020 r. do 30 września 2020 r. dopiero wnioskiem z 10 lipca 2020 r. W konsekwencji, jakkolwiek Sąd zgadza się ze stanowiskiem Kolegium, że niedopuszczalne jest wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres wsteczny, poprzedzający dzień złożenia wniosku o takie zezwolenie, w niniejszej sprawie ten problem nie wystąpił. Sąd uznał, że pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji SKO prawidłowo utrzymało w mocy decyzję I instancji. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 40 ust. 16 u.d.p., Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, określa warunki niezbędne do udzielania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego na cele, o których mowa w ust. 2, mając na względzie bezpieczeństwo użytkowania i ochronę dróg. Jak wynika natomiast z § 1 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U z 2016 r. poz. 1264), do wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego należy załączyć zatwierdzony projekt organizacji ruchu, jeżeli zajęcie pasa drogowego wpływa na ruch drogowy lub ogranicza widoczność na drodze albo powoduje wprowadzenie zmian w istniejącej organizacji ruchu pojazdów lub pieszych. W przedmiotowej sprawie, jak wskazał organ I instancji w decyzji z [...] lutego 2021 r., Wspólnota ustawiając rusztowanie budowlane na chodniku wprowadziła tym samym zmiany w istniejącej organizacji ruchu pieszych przed uzyskaniem zatwierdzenia projektu czasowej organizacji ruchu. Przedstawiony bowiem przez Wspólnotę, przy piśmie z 2 września 2020 r. projekt czasowej organizacji ruchu nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. nie zawierał zabezpieczenia miejsca robót rzeczywiście zajmowanego i wnioskowanego przez Wspólnotę terenu, który Wspólnota wykazała do zajęcia na uzupełnieniu wniosku z 13 lipca 2020 r. oraz na zwymiarowanym załączniku mapowym przedstawionym przez Wspólnotę przy piśmie z 24 sierpnia 2020 r. Zatem, jak prawidłowo wskazał organ I instancji w decyzji z [...] lutego 2021 r., mimo tego, że Inwestor uzupełnił wniosek o projekt czasowej organizacji ruchu to nie wypełnił on żądania organu wynikającego z przepisów ww. rozporządzenia Rady Ministrów (§ 1 ust. 3 pkt. 2), gdyż przedstawiony dokument nie obrazował zajęcia pasa drogowego wnioskowanego przez Stronę. Oznacza to, że w okresie objętym zaskarżoną decyzją (Strona zmodyfikowała pierwotnie wnioskowany okres zajęcia pasa drogowego pismem z 30 grudnia 2020 r. – do 24 grudnia 2020 r.), Wspólnota nie spełniała warunku udzielenia zezwolenia na zajecie pasa drogowego określonego w § 1 ust. 3 pkt 2 ww. rozporządzenia Rady Ministrów, na co wskazał organ I instancji w decyzji z [...] lutego 2021 r. Nie było zatem podstaw prawnych do wydania wnioskowanego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego we wnioskowanym okresie. Organ I instancji prawidłowo zatem odmówił Wspólnocie, decyzją z [...] lutego 2021 r., zezwolenia na zajęcie chodnika o pow. 9,68m2 w pasie drogowym ul. [...] przy nr [...] - w rejonie [...] na czas funkcjonowania rusztowania na potrzeby wykonania remontu elewacji frontowej budynku oraz przejścia bramowego – "Łącznik A" w terminie od 30 kwietnia 2020 r. do 24 grudnia 2020 r., a Kolegium, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, prawidłowo utrzymało w mocy decyzję I instancji. W świetle powyższego Sąd uznał za niezasadne zarzuty skargi. Odmowę wydania wnioskowanego zezwolenia na zajęcie pada drogowego w sytuacji gdy Skarżący nie spełnił wymogu określonego przepisami prawa w zakresie bezpieczeństwa ruchu, nie można uznać za rozstrzygniecie naruszające interes społeczny i słuszny interes obywateli, jak również podważające zaufanie do organu administracji, czy naruszające zasadę proporcjonalności. W związku z tym nie można uznać, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 7b, art. 8 oraz art. 9 w zw. z art. 140 K.p.a., mającego istotny wpływ na wynik sprawy, czy też do naruszenia art. art. 40 ust. 1 i ust. 2 u.d.p., mającego wpływ na wynik sprawy. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które Sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), Sąd orzekł jak w sentencji.