VI SA/Wa 2073/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2010 r. sprawy ze skargi O. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę Decyzją z [...] października 2009 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, działając na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. po rozpoznaniu wniosku złożonego przez O. S.A. z siedzibą w P. (dalej jako skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Kierownika Rejonu w Z. z [...] lipca 2009 r. w przedmiocie obciążenia strony karą pieniężną w związku z samowolnym zajęciem pasa drogowego dróg krajowych nr [...] i [...] w S. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...] marca 2007 r. uzgodniono lokalizację zjazdów publicznych z drogi krajowej nr [...] i [...] do stacji paliw O. w S. Decyzja wydana na podstawie artykułu 29 ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. nr 71 z 2000 r., poz. 838 ze zm. dalej jako u.d.p.) zezwalała na lokalizację zjazdów publicznych na czas określony tj. do [...] czerwca 2008 r. Na mocy powyższej decyzji zostały wybudowane zjazdy publiczne wraz z układem drogowym stacji paliw i w takiej formie mogły funkcjonować do końca czerwca 2008 r. Zgodnie z warunkami zawartymi w decyzji przed upływem terminu w niej określonego należało wystąpić o ponowne uzgodnienie lokalizacji zjazdu publicznego lub też przystąpić do realizacji układu docelowego. Skarżący nie wystąpił ze stosownym wnioskiem, wobec czego pismem z [...] marca 2009 r. zwrócono mu uwagę, że zezwolenie na lokalizację zjazdów wydane zostało na czas określony i należy bezzwłocznie dokonać regulacji prawnej w tym zakresie pod rygorem wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie ustawy o drogach publicznych. Pismem z [...] kwietnia 2009 r. skarżący wystąpił o przedłużenie terminu pozwolenia na lokalizację zjazdów w obrębie stacji paliw usytuowanej w S. Pismem z [...] czerwca 2009 r. GDDKiA Oddział w K. Rejon w Z. skarżący został wezwany do przedłożenia do [...] czerwca 2009 r. dokumentów przedłużających termin pozwolenia na lokalizację przedmiotowych zjazdów lub też do rozebrania zjazdów i przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego pod groźbą naliczenia kary pieniężnej. W odpowiedzi na powyższe skarżąca, pismem z [...] czerwca 2009 r., poinformował GDDKiA Oddział w K. Rejon w Z. o złożonym wniosku z [...] kwietnia 2009 r., wnosząc ponownie o wydanie decyzji przedłużającej termin pozwolenia na lokalizację zjazdów do [...] grudnia 2010 r. GDDKiA Oddział w K. Rejon w Z. w piśmie z [...] czerwca 2009 r. wskazał, że wydanie decyzji przedłużającej termin pozwolenia na lokalizację zjazdów nie leży w jego kompetencji i wezwał do rozebrania zjazdów i przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. Decyzją z [...] lipca 2009 r. GDDKiA Oddział w K. Rejon w Z., działając na podstawie art. 29a ust. 1, 2 i 3, art. 39 ust. 1 oraz art. 40 ust. 1, 2, 3, 4 i 7 u.d.p. oraz § 2 ust. 1 pkt 1 i 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 129 z 2004 r., poz.1369 z późniejszymi zmianami) oraz art. 104 k.p.a. nałożył na O. Spółka Akcyjna z siedzibą w P. karę pieniężną w wysokości 184 876,25 zł, za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...], w km [...]+[...] (zjazd na ul. W.) oraz drogi krajowej nr [...] w km [...]+[...] (zjazd na ul. B.) w miejscowości S. bez zezwolenia. Organ uzasadniając nałożoną karę wskazał, że skarżący przed upływem pierwotnego zezwolenia nie wystąpił o przedłużenie wydanej zgody i dopiero decyzją z [...] lipca 2009 r. uzyskał prawo do czasowej lokalizacji zjazdów publicznych w pasie drogowym DK[...] (ul. W.) oraz DK[...] (ul. B.). Oznacza to, że w okresie od [...] lipca 2008 r. do [...] lipca 2009 r. skarżący użytkował zjazdy bez zezwolenia zarządcy drogi. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wnosił o odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej podając, że skoro pismo GDDKiA Oddział w K. wzywało do uzyskania nowego zezwolenia, to uważał, że jego wniosek zostanie zrozumiany jako wniosek dotyczący całego okresu tj. od daty wygaśnięcia zezwolenia udzielonego decyzją z [...] marca 2007 r. Zwrócił uwagę, że decyzja GDDKiA z [...] lipca 2009 r. zawiera w podstawie prawnej nieścisłość, która uniemożliwia skarżącemu ustalenie, które z uregulowań art. 40 ust. 1 pkt 1-4 u.d.p. zostało zastosowane jako podstawa wyliczenia należności za zajęcie pasa drogowego. Pierwotna decyzja z [...] marca 2007 r. wskazywała, że wniosek Koncernu o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego winien powoływać jako podstawę prawną art. 40 ust. 2 pkt 1 i 3 u.d.p. Natomiast decyzja o nałożeniu kary z [...] lipca 2009 r. w załączniku zawiera wyliczenie kary wskazujące, że podstawą prawną jest § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 maja 2004 r., który odnosi się do art. 40 ust. 2 pkt 1 i 4 u.d.p. Przepis ten nie obejmuje zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami. Stąd wniosek, że samo wyliczenie wysokości kary jest wadliwe w odniesieniu do pierwotnej decyzji z [...] marca 2007. Nadto skarżący zaakcentował, że po powzięciu od organu wiadomości o powstałym z jego strony błędzie podjął działania zmierzające do usunięcia powstałego uchybienia formalnego w postaci niezłożeni wniosku o przedłużenie pozwolenia na użytkowanie zjazdów w roku 2008 r. Wyjaśnił przy tym, że źródłem tej pomyłki nie była jego zła wola, ale odejście pracownika, który prowadził postępowanie w sprawie inwestycji "stacja paliw w S." i zaniedbał przekazania informacji o takiej konieczności swojemu następcy. Podniósł również, że nałożona kara jest niewspółmierna do uchybienia i okoliczności sprawy, biorąc pod uwagę, że zjazdy służą zapewnieniu bezpieczeństwa użytkownikom dróg krajowych nr [...] i [...]. Podkreślał, że w żadnym razie nie uchyla się od wykonywania obowiązków administracyjnych związanych z eksploatacją dróg publicznych, w jego ocenie jednak nałożenie tak wysokiej kary w zaistniałych okolicznościach jest krzywdzące i dlatego wnioskował o zmianę decyzji z [...] marca 2007 r. poprzez uchylenie kary. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] października 2009 r. GDDKiA Oddział w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzając, że skarżący korzystał ze zjazdów publicznych bez wymaganej zgody zarządcy drogi. Organ wskazał, że wysokość kary naliczona została zgodnie z art. 29 a ust. 1 u.d.p. jako 10 - krotność opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4 u.d.p. jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego. Zajęta powierzchnia wyniosła łącznie 63,50 m2, w tym 9,75+27,50 = 37,25 m2 - chodniki i pobocza drogi oraz 26,25 m2 pozostałe elementy pasa drogowego. Stawka opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego zgodnie z § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 1 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg dla których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wynosi: chodnik i pobocze drogi - 1,00 zł, pozostałe elementy drogi - 0,50 zł. Okres samowolnego zajęcia pasa drogowego naliczono od dnia wygaśnięcia zgody na lokalizację zjazdu do dnia wydania przez GDDKiA Oddział w K. decyzji na lokalizację zjazdu tj. [...] lipca 2009 r. Odnosząc się do uwag zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ podał, że nie mogą one stanowić podstawy do uchylenia kary, gdyż ustawa takiej możliwości nie przewiduje. Wskazał również, że pismo z [...] marca 2009 r. było pismem informacyjnym, mającym na celu jak najszybsze uregulowanie sprawy i pozostawało bez wpływu na postępowanie administracyjne i nie mogło wstrzymać naliczenia opłat za zajęcie pasa drogowego. W ocenie organu przywoływanie decyzji z dnia [...] marca 2007 r. jako podstawę prawną należy uznać za mylne, bowiem decyzja ta w zakresie nałożonej kary nie funkcjonuje w obrocie prawnym, bowiem zgodnie z art. 29 ust. 4 u.d.p. decyzja wydana została na czas określony i z dniem [...] czerwca 2008 r. wygasła. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wnosił o zmianę decyzji i uznanie, że ukaranie skarżącego za samowolne zajęcie pasa drogowego karę pieniężną w kwocie 184876,25 zł było nieuzasadnione w okolicznościach sprawy. Skarżący ponownie przypomniał chronologię zdarzeń i wskazał, że występując [...] kwietnia 2009 r. do GDDKiA Oddział w K. o wydanie pozwolenia na lokalizację zjazdów do [...] grudnia 2010 roku działał w przekonaniu, że skoro GDDKiA wzywał go do uzyskania zezwolenia i wskazywał na powstałe uchybienie, to wniosek Koncernu pozwoli na uzupełnienie powstałego nieumyślnie braku zezwolenia za okres od [...] lipca 2008 r. Zaakcentował przy tym, że karę nałożono mimo, iż po powzięciu informacji o powstałym błędzie skarżący podjął bez zwłoki działania zmierzające do usunięcia powstałego uchybienia formalnego. Skarżący ponownie zwrócił uwagę, że decyzja GDDKiA z [...] lipca 2009 r. zawiera w podstawie prawnej nieścisłości, powtarzając argumentację z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał, że również sposób obliczenia wskaźników, stanowiących podstawę wyliczenia należności jest dla niego nieczytelny, a więc obliczona ostatecznie wartość należności budzi wątpliwość. Skarżący zauważył, że nałożona kara jest niewspółmierna do uchybienia i okoliczności sprawy biorąc pod uwagę, że przedmiotowe zjazdy służą zapewnieniu bezpieczeństwa użytkownikom dróg krajowych nr [...] i [...]. Sposób ich urządzenia jest bezpieczny i został przez GDDKiA zaakceptowany decyzją z [...] marca 2007 r. Przedłużający się brak możliwości urządzenia na koszt skarżącego należytego, trwałego rozwiązania komunikacyjnego pozwalającego na dojazd użytkowników dróg krajowych nr [...] i [...] na stację skarżącego jest uzależniony wyłącznie od okoliczności leżących po stronie GDDKiA. Skarżący ponownie podkreślił, że w żadnym razie nie dopuścił się uchybienia umyślnie, a jedynie przez przeoczenie nie złożył wniosku o zezwolenie na dalsze użytkowanie zjazdu po [...] czerwca 2008 r. Przeoczenie to starał się bezzwłocznie naprawić. GDDKiA wiedziała o złożeniu przez skarżącego wniosków o ponowne udzielenie zezwolenia na użytkowanie zjazdów. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Dokonując oceny zasadności skargi O. SA na decyzję Głównego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] października 2009 r., Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu może zostać zrealizowana po uzyskaniu, w drodze decyzji, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę. Stosownie do art. 29 ust. 4 u.d.p. zezwolenie na lokalizację zjazdu może być udzielone na czas określony. W rozpoznawanej sprawie takie zezwolenie na czas określony tj. do [...] czerwca 2008 r. zostało skarżącemu wydane decyzją z [...] marca 2007 r. Chcąc użytkować zjazd po upływie terminu określonego w tej decyzji skarżący winien wystąpić o uzyskanie zezwolenia na dalszą lokalizację zjazdu. W sprawie bezsporne jest, że skarżący z takim wnioskiem wystąpił dopiero [...] kwietnia 2009 r., a decyzja na mocy której uzyskał prawo do czasowej lokalizacji przedmiotowych zjazdów została wydana [...] lipca 2009 r. Decyzja zezwalająca na lokalizację zjazdu została udzielona na czas określony, liczony od daty wydania decyzji. Nie jest bowiem możliwe udzielenie zgody na lokalizację zjazdu z datą wsteczną, skoro zjazd może funkcjonować legalnie dopiero po uzyskaniu zezwolenia na jego lokalizację. W tej sytuacji organ zasadnie uznał, że skarżący użytkował zjazd po terminie określonym w zezwoleniu czyli po [...] czerwca 2008 r. i trwało to do czasu uzyskania kolejnego zezwolenia czyli do [...] lipca 2009 r. Konsekwencją użytkowania zjazdu po terminie podanym w zezwoleniu zarządcy drogi jest - zgodnie z art. 29a ust. 4 u.d.p. – kara pieniężna wymierzana w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja ta ma charakter decyzji związanej, co oznacza, iż organ po stwierdzeniu zaistnienia stanu faktycznego określonego w tym przepisie, obowiązany jest do nałożenia na odpowiedzialny podmiot kary pieniężnej wyliczonej zgodnie z unormowaniami powyższego przepisu. Przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidziały żadnych okoliczności wyłączających odpowiedzialność podmiotu użytkującego zjazd po terminie określonym w zezwoleniu. Nie może być nią zatem – jak podnosi skarżący – brak umyślności w dopuszczeniu do powstawania uchybienia, ani też tymbardziej pismo z [...] marca 2009 r. Z pisma tego nie wynika – wbrew sugestiom skarżącego – że organ zamierzał wydać zezwolenie z datą wsteczną. A nawet gdyby taka sugestia została w nim zawarta, to nie miałaby ona jakiejkolwiek mocy prawnej. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalony jest pogląd, że istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Dlatego też w niekwestionowanych w niniejszej sprawie okolicznościach faktycznych – użytkowaniu zjazdu po terminie określonym w zezwoleniu z [...] marca 2007 r., organ obowiązany był do wymierzenia kary pieniężnej. Podstawę do wymierzenia tej kary stanowi przepis art. 29a ust. 2 u.d.p. Przepis ten nie został wskazany w zaskarżonej decyzji, został natomiast przywołany w decyzji organu I instancji. Uchybienie to jednak pozostaje bez wpływu na wynik sprawy i nie może stanowić podstawy uchylenia decyzji. W orzecznictwie i w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że o braku podstawy prawnej można mówić wówczas, gdy w ogóle nie istnieje przepis prawa pozwalający regulować daną materię w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast decyzja, która nie zawiera podstawy prawnej, określa ją ogólnikowo lub błędnie, nie będzie wydana bez podstawy prawnej. Skarżący w skardze na decyzję z [...] października 2009 r. formułuje zarzuty odnoszące się do decyzji pierwszoinstancyjnej, a dotyczące wskazanej podstawy prawnej w konfrontacji z decyzją z [...] marca 2007 r. W związku z powyższym wskazać należy, że Sąd kontroluje legalność zaskarżonej decyzji. Zauważa jednak, że nieuprawnionym jest zestawianie podstaw prawnych decyzji z [...] lipca 2009 r. i [...] marca 2007 r., gdyż dotyczą one odmiennych stanów faktycznych. W zaskarżonej decyzji, organ wskazał, że kara została naliczona zgodnie z art. 29a ust. 1 u.d.p. i stanowi 10-krotność opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 4 u.d.p. Przepis art. 40 ust. 4 u.d.p. określa, że opłatę za zajęcie pasa drogowego ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego. Organ odwołał się również do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 1 maja 2004 r. określającego opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Zgodnie z § 1 pkt 4 powołanego rozporządzenia określa ono m.in. stawki opłat za zajęcie 1m2 pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Do takiego zajęcia w przedmiotowej sprawie doszło. Organ wskazał przy tym w decyzji zajętą powierzchnię oddzielnie dla chodnika i pobocza drogi i oddzielnie dla pozostałych elementów pasa drogowego. Rozróżnienie to było istotne z uwagi na różne stawki opłaty przewidziane w powyższym rozporządzeniu dla chodników i poboczy i dla pozostałych elementów pasa drogowego. Organ II instancji nie dokonał w zaskarżonej decyzji matematycznych obliczeń nałożonej kary. Obliczenia te zostały przeprowadzone przez organ I instancji i zaprezentowane w załączniku do decyzji. W ocenie Sądu uchybienie powyższe pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, skoro wysokość nałożonej kary pieniężnej została wyliczona ostatecznie prawidłowo. Skarżący w toku postępowania nie kwestionował tych elementów kary, które wynikają z ustalonego stanu faktycznego tj. liczby dni zajmowania pasa drogowego (367 dni) oraz zajętej powierzchni tego pasa (37,25 m chodników i pobocza drogi oraz 26,25 m2 pozostałe elementy pasa drogowego). Natomiast stawka opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego wynika z przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Mając powyższe względy na uwadze Sąd uznał, że organ ustalił istotne elementy stanu faktycznego, pozwalające na zastosowanie przepisów ustawy o drogach publicznych. Nie naruszył przy tym przepisów art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie miał przy tym możliwości, wobec braku stosownych uregulowań prawnych, do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej za użytkowanie zjazdu po terminie określonym w zezwoleniu zarządcy drogi. Dlatego też Sąd na zasadzie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako niezasadną oddalił.