VI SA/Wa 2074/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Danuta Szydłowska, asesor WSA Maciej Borychowski, Protokolant st. ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wprowadzenia zmian w regulaminie dostępu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego na rzecz strony skarżącej P. S.A. z siedzibą w W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezes Urzędu Transportu Kolejowego (dalej: "Prezes UTD", "organ") decyzją z 22 kwietnia 2024 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "K.p.a."), w związku z art. 13a ust. 1, oraz na podstawie art. 36f ust. 4, w zw. z art. 36a ust. 3 i art. 36f ust. 1 pkt 1, 2, 4 i 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1786, z późn. zm., dalej: "ustawa o transporcie kolejowym" lub "u.t.k."), po rozpatrzeniu złożonego przez [...] S.A. z siedzibą w W. (dalej "Strona", "[...] S.A.", "Operator", "Skarżący", "Spółka"), wniosku z 13 listopada 2023 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Prezesa UTK z 27 października 2023 r., znak: [...], nakazującej Stronie wprowadzenie zmian w "Regulaminie dostępu przez licencjonowanych przewoźników kolejowych do obiektu infrastruktury usługowej - stacji pasażerskiej" (dalej: "Regulamin dostępu"), zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 36f ust. 1 pkt 1, 2, 4 i 5 ustawy o transporcie kolejowym. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes UTK wyjaśnił, że w związku z wejściem w życie 12 grudnia 2021 r. nowego rozkładu jazdy pociągów oraz ogłoszeniem przez [...] S.A. Regulaminu dostępu, w tym także załącznika nr 4 - Cennik dostępu do obiektu infrastruktury usługowej - stacji pasażerskiej (dalej: "Cennik") do Prezesa UTK wpłynęły pisma przewoźników kolejowych oraz organizacji zrzeszających przewoźników kolejowych ("[...]" sp. z o.o., [...] S.A., [...]) w sprawie wzrostu opłat za dostęp do obiektów infrastruktury usługowej (dalej" "obiekty infrastruktury usługowej", "OIU", "obiekty") stacji pasażerskich, w których zwrócono się do Prezesa UTK o weryfikację zasadności podwyższenia ww. opłat. Prezes UTK wyjaśnił, że pismem z 28 kwietnia 2022 r., znak: [...](doręczonym Operatorowi 9 maja 2022 r.), zawiadomił [...] S.A. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego wobec [...] S.A., w przedmiocie niespełniania przez Regulamin dostępu, opracowany przez Operatora, wymagań określonych w art. 36f ust. 1 pkt 1, 2, 4 i 5 ustawy o transporcie kolejowym, w zakresie zasad opracowywania i aktualizowania Regulaminu dostępu, a także w części dotyczącej ustalania opłat za udostępnianie stacji pasażerskich. Prezes UTK następnie dokładnie opisał przebieg postępowania administracyjnego w I instancji i wskazał, że 27 października 2023 r. wydał decyzję, znak: [...], (wpływ do PKP S.A: 30 października 2023 r.), w której nakazał [...] S.A. wprowadzenie zmian w Regulaminie dostępu poprzez: 1) zmianę § 1 ust. 8 Regulaminu dostępu w taki sposób, aby definicja "powierzchni przeznaczonej do obsługi podróżnych" była zgodna z art. 4 pkt 8a i pkt 53 ustawy o transporcie kolejowym i stanowiła zamknięty katalog elementów, które mogą być uznane za taką powierzchnię; 2) zmianę § 10 ust. 5 Regulaminu dostępu poprzez zdefiniowanie ruchu dalekobieżnego i regionalnego w Regulaminie dostępu wraz z uwzględnieniem obiektywnych kryteriów pozwalających na niedyskryminacyjne zastosowanie tych pojęć wobec przewoźników kolejowych; 3) zmianę § 10 ust. 8 Regulaminu dostępu poprzez stworzenie zamkniętego katalogu upustów uwzględniającego zasady niedyskryminującego traktowania przewoźników kolejowych; 4) zmianę załącznika nr 4 do Regulaminu dostępu – Cennika dostępu, przez określenie wysokości opłat, o których mowa w art. 36e ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, z uwzględnieniem uzasadnionych narzutów kosztów pośrednich udostępniania obiektu (powierzchni przeznaczonej do obsługi podróżnych), ponoszonych przez Operatora; 5) zmianę załącznika nr 4 do Regulaminu dostępu – Cennika dostępu, przez uwzględnienie rozsądnego zysku określonego zgodnie z art. 36e ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym. Organ wyjaśnił, że pismem z 13 listopada 2023 r. [...]S.A. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę Prezes UTK dokonał ponownej analizy Regulaminu dostępu oraz Cennika odniósł się do wszystkich nakazanych zmian zawartych w decyzji I instancji oraz do zarzutów i argumentacji podniesionej przez [...] S.A. w odwołaniu od decyzji I instancji. Opisując przebieg postępowania II instancji organ wskazał m.in, że Operator, pismem z 21 grudnia 2023 r. przekazał Informację na temat zmian w Regulaminie dostępu przez licencjonowanych przewoźników kolejowych do obiektu infrastruktury usługowej - stacji pasażerskiej na rok 2024, zgodnie z którą, Zarząd [...] S.A., uchwałą nr [...] z [...] grudnia 2023 r. (dalej: "uchwała Zarządu [....]S.A."), przyjął Regulamin dostępu na rozkład jazdy 2023/2024, zwany dalej również "nową wersją Regulaminu dostępu", w którym, zdaniem Strony, uwzględniono część zastrzeżeń zgłoszonych przez Prezesa UTK w decyzji I instancji. W § 1 nowej wersji Regulaminu dostępu (Definicje): 1) wprowadzono katalog zamknięty elementów, które mogą być uznane za powierzchnię przeznaczoną do obsługi podróżnych; katalog zawiera tereny zielone; 2) w pkt 19 i 20 dodano definicję pojęć "ruch regionalny" oraz "ruch dalekobieżny". Ponadto w § 10 zmieniono pkt 8 i pkt 9 dotyczące udzielania i wysokości upustów za dostęp do stacji pasażerskiej. Odnośnie nakazu zmiany § 1 ust. 8 Regulaminu dostępu w taki sposób, aby definicja "powierzchni przeznaczonej do obsługi podróżnych" była zgodna z art. 4 pkt 8a i pkt 53 ustawy o transporcie kolejowym i stanowiła zamknięty katalog elementów, które mogą być uznane za taką powierzchnię, organ wyjaśnił, że definicja w Regulaminie dostępu, opracowanym przez Operatora, powinna zawierać katalog zamknięty, gdyż pozwoli to na jednoznaczne określenie elementów, które mogą stanowić powierzchnię przeznaczoną do obsługi podróżnych, w taki sposób, aby Operator nie mógł dowolnie rozszerzać tego katalogu ani uwzględniać w bazie kosztowej elementów tam nie wskazanych wprost. Organ dodał, że zmiana tej definicji jest konieczna z uwagi na nieprawidłową kwalifikację terenów zielonych jako powierzchni przeznaczonej do obsługi podróżnych, co w efekcie prowadzi do nieuprawnionego zawyżania bazy kosztów na potrzeby kalkulacji cennika dostępu do obiektu infrastruktury usługowej. Organ wskazał, że z informacji uzyskanych w toku postępowania (pismo [...] S.A. z 20 września 2022 r., str. 9) wynika, że Operator traktuje tereny zielone jako powierzchnie przeznaczone do obsługi podróżnych i ujmuje je w bazie kosztowej, będącej podstawą do naliczania opłaty dla przewoźników za korzystanie z OIU - stacji pasażerskiej. Prezes UTK dodał, że w nowej wersji Regulaminu dostępu, zmienionej uchwałą Zarządu [...] S.A., Skarżący wprowadził wprawdzie katalog zamknięty powierzchni kwalifikowanych jako przeznaczonych do obsługi podróżnych, jednocześnie jednak ujmując w nim tereny zielone, co zdaniem organu jest nieuprawnione. Organ stwierdził, że Z brzmienia definicji stacji pasażerskiej i dworca kolejowego, ujętych w art. 4 ustawy o transporcie kolejowym (odpowiednio w pkt 53 i pkt 8a), wynika, że przez udostępnianie stacji pasażerskiej należy rozumieć udostępnianie dworca kolejowego wraz z infrastrukturą umożliwiającą pasażerom dotarcie do peronów z drogi publicznej lub dworca, pieszo lub pojazdem. Zatem powierzchnia nie znajdująca się w dworcu kolejowym, jak również powierzchnia nie będąca infrastrukturą, umożliwiającą pasażerom dotarcie do peronów z drogi publicznej lub dworca, nie może być uznana za powierzchnię służącą obsłudze podróżnych. Zdaniem organu, cechą braną pod uwagę przy dokonywaniu takiej kwalifikacji powinna być niezbędność powierzchni dla obsługi podróżnych. Innymi słowy, infrastruktura niezbędna do obsługi podróżnych to taka, która umożliwia podróżującym kupno biletu, oczekiwanie na pociąg oraz dostanie się na perony, pieszo lub pojazdem, z drogi publicznej lub dworca kolejowego, przez przeznaczone do tego ciągi komunikacyjne (drogi). Tymczasem teren zielony nie jest bezpośrednio związany z podróżą pociągiem, czyli nie jest elementem niezbędnym do odbycia takiej podróży, co więcej obiekt nie traci funkcji obsługi podróżnych z powodu braku takiej powierzchni. Organ podkreślił, że w skład OIU - stacji pasażerskiej nie wchodzi cała nieruchomość gruntowa, rozumiana jako wyodrębniona powierzchnia gruntu z wytyczonymi granicami, na której posadowiony jest dworzec kolejowy, ale jej część, tzn. grunt pod budynkiem dworca kolejowego, jak również grunt, który stanowi powierzchnię przeznaczoną do obsługi podróżnych tj. parkingi, drogi dojścia. Natomiast dla uznania takiego gruntu za powierzchnię przeznaczoną do obsługi podróżnych, konieczny jest jego niezbędny dla takiej obsługi charakter. Odnosząc powyższe do terenów zielonych, które w żaden sposób nie są niezbędne, aby pasażer mógł realizować podróż, organ nie znalazł podstaw do ich uznania za powierzchnię przeznaczoną do obsługi podróżnych. Odnośnie powoływania się Skarżącego na zasady przewozu zwierząt, jako uzasadnienie dla uznania terenów zielonych za powierzchnię przeznaczoną do obsługi podróżnych, organ zauważył, że argument ten jest chybiony, ponieważ zasady te dotyczą przewozu zwierząt w pociągach, nie wskazują natomiast terenów zielonych jako powierzchni dedykowanej obsłudze podróżnych, ani tym bardziej nie określają zasad korzystania z terenów zielonych przez podróżujących ze zwierzętami. Odnośnie nakazu zmiany § 10 ust. 5 Regulaminu dostępu poprzez zdefiniowanie ruchu dalekobieżnego i regionalnego w Regulaminie dostępu wraz z uwzględnieniem obiektywnych kryteriów pozwalających na niedyskryminacyjne zastosowanie tych pojęć wobec przewoźników kolejowych, Prezes UTK wskazał, że na podstawie Regulaminu dostępu, w wersji niezmienionej uchwałą Zarządu [...]S.A., stawki za dostęp do OIU ustalane były tylko w oparciu o kryterium podmiotowe, tj. arbitralne przyjęcie, że ruch dalekobieżny jest wykonywany jedynie przez następujących przewoźników kolejowych: [...] S.A., [...] sp. z o.o. oraz [...] a.s., bez uwzględnienia czynników obiektywnych dla danej trasy np. jej długości lub przebiegu geograficznego, a w efekcie bez podania merytorycznego wyjaśnienia i określenia wytycznych uzasadniających taki podział, co,. Zdaniem organu, stało w sprzeczności z zasadą równego i niedyskryminującego dostępu przewoźników kolejowych do OIU, wyrażoną w art. 36a ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym. Organ dodał, że [...]S.A. wprowadziła podział na ruch regionalny i ruch dalekobieżny, ale jednocześnie nie wyjaśniła, w jaki sposób przewoźnicy mogą sprawdzić, czy przy naliczaniu opłat za dostęp do OIU powinni być kwalifikowani jako dalekobieżni czy regionalni. Nie ustalono bowiem w Regulaminie dostępu kryteriów tego poddziału, a [...] S.A. arbitralnie przyjęła, że będzie uznawać za dalekobieżnych, i tym samym obciążać wyższymi stawkami za dostęp do OIU, wybranych przewoźników. Organ stwierdzi, że Operator powinien był zawrzeć stosowne regulacje w Regulaminie dostępu, aby przewoźnicy obiektywnie mogli zweryfikować, czy słusznie płacą jedno- czy dwukrotność stawki. Prezes [...]S.A., do w nowej wersji Regulaminu dostępu definicji pojęć "ruch regionalny" oraz, ruch dalekobieżny" (§ 1 ust. 19 i 20) tylko w części czyni zadość nakazowi Prezesa UTK, określonemu w pkt 2 sentencji decyzji I instancji, nie rozwiązuje jednak ostatecznie problemu braku wyczerpującego uzasadnienia dla podziału i zróżnicowania w stosunku 1: 2 na dwie kategorie stawek za dostęp do OIU. Określenie tych definicji nie rozwiewa bowiem w pełni wątpliwości dotyczących przesłanek rozróżnienia ruchu dalekobieżnego od ruchu regionalnego i tym samym stwarza sytuację, w której względem przewoźników, w sposób nie wystarczająco uzasadniony, stosowane są różne stawki na tej samej trasie. Przyjęty w nowej wersji Regulaminu dostępu przez Operatora podział na dwie kategorie stawek za dostęp do OIU - stacji pasażerskich tj. opłatę za dostęp do stacji pasażerskiej przewidzianą dla ruchu regionalnego i dalekobieżnego, nie został, zdaniem organu, wyczerpująco uzasadniony. Takiej oceny nie zmienia również fakt wprowadzenia do nowej wersji Regulaminu dostępu definicji pojęć "ruch regionalny" oraz "ruch dalekobieżny", ponieważ w dalszym ciągu pojawiają się wątpliwości, czy w określonych sytuacjach stosowane są właściwe stawki. Odnośnie nakazu zmiany § 10 ust. 8 Regulaminu dostępu poprzez stworzenie zamkniętego katalogu upustów uwzględniającego zasady niedyskryminującego traktowania przewoźników kolejowych, Prezes UTK wyjaśnił, że w wersji Regulaminu dostępu sprzed 5 grudnia 2023 r., użycie w § 10 ust. 8 Regulaminu dostępu wyrażenia "specyficzne uwarunkowania", bez doprecyzowania o jakie konkretnie uwarunkowania chodzi, dawało Operatorowi dużą przestrzeń dla interpretacji tego pojęcia w zakresie przyznawania upustów w opłacie za dostęp do stacji pasażerskiej. Taki zapis nie informował bowiem ani o wysokości upustu, ani też o sposobie jego obliczania. Prezes UTK nie zgodził się jednak ze stwierdzeniem Skarżącego, że dokonana uchwałą Zarządu [...] S.A. z 5 grudnia 2023 r., zmiana brzmienia § 10 ust. 8 Regulaminu dostępu nie budzi wątpliwości co do rozumienia ww. pojęć. Szczególnie, zdaniem organu, w zakresie pkt 2) dot. specyficznych uwarunkowań infrastruktury, które wpływają na ruch pasażerski mogą powstawać wątpliwości związane z ustaleniem przez Operatora powierzchni, z której pasażerowie danego przewoźnika nie korzystają. Pojawia się bowiem pytanie, w jaki sposób Operator ustali, którzy pasażerowie, a dokładniej pasażerowie którego przewoźnika, korzystają bądź nie z danej powierzchni, a co za tym idzie, jaką metodą zostanie wyliczony dla danego przewoźnika upust w opłacie za dostęp do stacji pasażerskiej, a także kto i w jakiej sytuacji takie badanie przeprowadzi. Organ stwierdził, że jest to kwestia istotna, ponieważ, zgodnie z nowym brzmieniem § 10 ust. 8 pkt 2 nowej wersji Regulaminu dostępu, wysokość upustu zależy od udziału powierzchni przeznaczonej do obsługi podróżnych, z której pasażerowie danego przewoźnika nie korzystają, w łącznej powierzchni przeznaczonej do obsługi podróżnych udostępnianej na danej stacji pasażerskiej. Zdaniem Organu, § 10 ust. 8 pkt 2 Regulaminu dostępu wymaga zmiany poprzez ustalenie metody liczenia opustu oraz określenie przesłanek jej stosowania, w sposób precyzyjny, nie budzący wyżej wskazanych wątpliwości. Organ pozytywnie ocenił zmianę § 10 ust. 9 nowej wersji Regulaminu dostępu, polegającą na dokonaniu przez [...] S.A. doprecyzowania brzmienia przepisu, konkretyzującego, że upust w maksymalnej wysokości 20% miesięcznej opłaty za dostęp do stacji pasażerskiej dotyczy stacji pasażerskich wskazanych w umowie zawartej pomiędzy [...] S.A. a przewoźnikiem, określającej zasady naliczania oraz wysokość opłat z tytułu dostępu do stacji pasażerskiej. Odnośnie nakazu z pkt 4 decyzji I instancji – zmiany załącznika nr 4 do Regulaminu dostępu – Cennika dostępu, przez określenie wysokości opłat, o których mowa w art. 36e ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, z uwzględnieniem uzasadnionych narzutów kosztów pośrednich udostępniania obiektu (powierzchni przeznaczonej do obsługi podróżnych), ponoszonych przez Operatora, organ wskazał w decyzji I instancji, że w procesie kalkulacji kosztów opłat dostępu przez licencjonowanych przewoźników kolejowych do OIU - stacji pasażerskich, [...] S.A. stosuje narzut kosztów pośrednich odnoszonych z poziomu Rejonów Administrowania i Utrzymania Nieruchomości (dalej: "Rejonów") oraz Oddziałów Gospodarowania Nieruchomościami (dalej "OGN"). [...] S.A. posiada system ewidencji kosztów oparty na miejscach powstania kosztów (dalej: "MPK") odwzorowujący jej strukturę organizacyjną. Organ wymienił koszty pośrednie Rejonów oraz OGN i wyjaśnił, że średnioważony narzut kosztów pośrednich (Rejonów oraz OGN-ów) na obiekty OIU - stacje pasażerskie za 2020 r. wynosił 16,1% (17,4 min zł) wartości poniesionych kosztów na wszystkie nieruchomości. Jednocześnie kwota ta stanowi 29,5% kosztów bezpośrednich przypisanych do OIU - stacji pasażerskich w cenniku na rjp 2021/2022 . (suma kosztów bezpośrednich stacji pasażerskich pomniejszona o wskaźnik udziału komercji za 2020 r. wyniosła 59,2 mln zł). Natomiast w 2021 r. średnioważony narzut kosztów pośrednich wyniósł 16,2% (18,0 min zł) wartości poniesionych kosztów utrzymania i eksploatacji posiadanych nieruchomości. Jednocześnie kwota ta stanowi 29,3% kosztów bezpośrednich przypisanych do OIU - stacji pasażerskich w cenniku na rjp 2022/2023 (suma kosztów bezpośrednich stacji pasażerskich pomniejszona o wskaźnik udziału komercji za 2021 r. wyniosła 61,5 min zł). Organ wskazał, że z wyjaśnień Strony wynika, że do ustalenia procentowego narzutu kosztów pośrednich wykorzystuje się sumę kosztów zaksięgowanych na MPK-ach danej jednostki gospodarczej (Rejonu lub OGN), ale w przypadku oddziałów pomniejszona jest ona o koszty alokowane do zleceń sprzedaży pozostałych usług niezwiązanych z najmem/dzierżawą. Tak ustalona wartość kosztów pośrednich w relacji do sumy kosztów bezpośrednich poniesionych na wszystkich obiektach nieruchomości danej jednostki w danym miesiącu stanowi narzut kosztów, który jako wskaźnik procentowy jest następnie alokowany do poszczególnych obiektów (w tym także dworców). Organ też wskazał, że zgodnie z treścią pisma [...] SA z 5 grudnia 2022 r. w procesie ustalania narzutu kosztów pośrednich Rejonu, Operator dokonuje obliczenia ilorazu kosztów pracowników Rejonów i łącznych kosztów utrzymania i eksploatacji posiadanych nieruchomości (bezpośrednich). Analogiczne podejście stosowane jest w przypadku narzutu kosztów pośrednich OGN, w którym oblicza się iloraz kosztów pracowników OGN i łącznych kosztów utrzymania i eksploatacji posiadanych nieruchomości. Zdaniem Prezesa UTK, nie ulega wątpliwości, że koszty funkcjonowania Rejonów i OGN w pewnej części dotyczą także powierzchni przeznaczonej do obsługi podróżnych i część ich kosztów powinna być ujęta w kalkulacji opłat z tytułu jej udostępniania. Jednakże [...] S.A. nalicza je w odniesieniu do sumy wszystkich kosztów bezpośrednich obiektów nieruchomości, nie biorąc pod uwagę struktury wewnętrznej ponoszonych kosztów pośrednich odzwierciedlonej w postaci MPK-ów. Praktyka taka, zdaniem organu, jest niezrozumiała, biorąc pod uwagę, że [...]S.A. w ramach oddziałów ma jasno wydzielone jednostki funkcjonalne (wydziały=MPK), które pozwalają stwierdzić, czy ewidencjonowane na nich koszty mają powiązanie z zarządzaniem obiektami i udostępnianiem dworców kolejowych, czy też nie. Analiza wskazuje, że nie wszystkie koszty ewidencjonowane na MPK-ach mają takie powiązanie (np. koszty Wydziału Mieszkaniowego). A zatem powinny być przez [...]SA wyłączone z puli kosztów pośrednich wykorzystywanych do obliczenia ich narzutu (podobnie jak Operator czyni to w przypadku MPK menadżera dworca). Organ stwierdził, że wybiórcze czy wręcz dowolne stosowanie przez Operatora metody wyłączeń potwierdza, że metodyka kalkulacji opłat nie jest przejrzysta, a praktyka [...] S.A. w tym zakresie nie została przez Operatora należycie uzasadniona i rzetelnie udokumentowana. Organ dodał, że słuszność takich wniosków potwierdza również Raport dla UTK nr [...] firmy [...] (m. in. na str. 11, str. 13, str. 16 i str. 41). Organ stwierdził, że stosowana przez Operatora praktyka obliczania narzutu kosztów pośrednich Rejonu i OGN nie znajduje uzasadnienia w kontekście poszukiwania nośników rozliczania kosztów w relacji przyczynowo-skutkowej. W opinii Prezesa UTK, w zakresie nośników kosztów Operator powinien korzystać z weryfikowalnych metod, np. opartych o metodologię rachunku kosztów działań (ABC, Activity Based Costing). Dotyczy to w szczególności rozliczania kosztów pracy. Organ wskazał, że w przypadku kalkulacji cennika [...] S.A. wzrost wielu pozycji kosztów operacyjnych, np. wynikający z procesów inflacyjnych, wzrostu jednostkowych kosztów usług, nie jest w relacji przyczynowo-skutkowej z wielkością kosztów wynagrodzeń pracowników Rejonów i OGN (pochodna liczby pracowników i poziomów wynagrodzeń). Opisana konstrukcja wskaźników narzutu w żaden sposób nie chroni odbiorców usług przed nieuzasadnionym zawyżaniem kosztów pośrednich, np. wynikających z nieefektywności wewnątrz organizacyjnych. Nie stanowi również dla Operatora żadnej zachęty do poprawy efektywności, gdyż całość ponoszonych kosztów pośrednich rozliczana jest na kalkulowane obiekty, w tym stacje pasażerskie. Organ wskazał, że podstawowe koszty utrzymania i eksploatacji dworców to koszty ochrony, sprzątania i energii, czyli koszty usług obcych. Właściwy pracownik lub pracownicy odpowiadają za zawarcie stosownych umów, a potem za nadzór nad wykonywaną usługą. Dla przykładu nakład pracy pracowników [...]S.A. przy realizacji umowy na energię elektryczną jest praktycznie taki sam przy wydatkach w wysokości 10 000 zł czy 100 000 zł. Podobna sytuacja ma miejsce w przypadku zlecania na zewnątrz ochrony czy sprzątania dworców - nakład pracy po stronie Rejonu lub OGN nie wzrasta liniowo w zależności od wartości umów. Dlatego sam sposób wyliczania kosztów pośrednich jest nieprzejrzysty i nieadekwatny do realnych kosztów ponoszonych przez Rejony i OGN na obsługę powierzchni służących do obsługi podróżnych. Organ podkreślił, że [..] S.A. w trakcie toczącego się postępowania nie potrafiła określić, w jakim stopniu pracownicy poszczególnych Rejonów i OGN są zaangażowani w działania na rzecz dworców. Mając na uwadze powyższe, [...] S.A. nie uzasadniła przyjętej metody obliczania kosztów pośrednich. Zdaniem organu, poprawny klucz alokacji kosztów pośrednich Rejonów i OGN powinien jak najdokładniej odzwierciedlać np. czas pracy pracowników tych komórek zaangażowanych w proces zarządzania OIU - stacjami pasażerskimi. Uwzględniając obiektywne trudności z pozyskaniem tak szczegółowych danych operacyjnych o czasie zaangażowania poszczególnych pracowników w zarządzanie danymi nieruchomościami, Operator powinien podejmować próby uwzględnienia rozpoznawalnego w strukturze MPK-ów powiązania tych kosztów z obiektami kalkulacji (stacje pasażerskie). [...] S.A. prowadzi rachunek kosztów według miejsc powstawania, dlatego też jest w stanie określić, które koszty (które MPK-i) w całości lub części powinny zostać wyłączone z podstawy (bazy) kosztów pośrednich, która jest następnie kalkulowana na stacje pasażerskie (takie wyłączenia Spółka dokonuje w odniesieniu np. do kosztów menadżera dworca). Prezes UTK stwierdził, że przyjęcie a priori, że koszty wszystkich pracowników Rejonów i OGN powinny być rozliczane w narzucie kosztów pośrednich na stacje pasażerskie jako obiekty OIU, jest nie do przyjęcia przez Prezesa UTK. Zdaniem organu, powyższe dowodzi, że przedstawione szacunki w zakresie kalkulacji kosztów pośrednich Rejonów i OGN nie spełniają zasady rzetelności, a tym samym wiarygodności. Organ dodał, że dodatkowych argumentów dostarcza analiza informacji zawartych w Sprawozdaniu Zarządu z działalności [...] za 2021 r., z którego wynika, że Spółka w 2021 r. zarządzała 20 230 nieruchomościami budynków o powierzchni użytkowej 4,98 min m2. Jednocześnie budynki czynnych dworców kolejowych to 558 sztuk o powierzchni użytkowej 0,66 min m2, co wyliczając w uproszczony sposób stanowi 2,7% liczby zarządzanych nieruchomości ogółem i udział w 13,3% powierzchni wszystkich budynków. W analizie dokonanej przez Prezesa UTK dotyczącej stosowanej przez [...] S.A. metodyki obciążania kosztów bezpośrednich kosztami pośrednimi stacji pasażerskich, ustalono, że jest to udział na poziomie około 16% kosztów pośrednich, czyli o ok. 3 p.p. wyższy, aniżeli narzut kosztów pośrednich w odniesieniu do zarządzanej powierzchni budynków i o prawie 13 p.p. wyższy, gdyby posługiwać się kluczem opartym na liczbie zarządzanych nieruchomości. W ocenie Prezesa UTK, na potrzeby kalkulacji opłat, zasadne jest wdrożenie przez Operatora precyzyjnej metody rejestracji zaangażowania zasobów ludzkich Regionów i OGN, np. poprzez nośniki wymienione powyżej, zwłaszcza biorąc pod uwagę, że OIU to tylko część powierzchni czynnych dworców kolejowych i jednocześnie powierzchnia służąca do obsługi podróżnych to nie tylko budynki, ale również grunty (parkingi, drogi dojścia). Pozwoli to na wierne odwzorowanie zużycia zasobów w procesie udostępniania stacji pasażerskich, a docelowo również pozwoli na rzetelne skalkulowanie narzutów kosztów pośrednich na potrzeby cennika opłat za dostęp do stacji pasażerskich. W odniesieniu do wielkości narzutów kosztów pośrednich na zarządzane stacje pasażerskie przez [...] S.A., w ocenie Prezesa UTK, prawidłowym kierunkiem analizy jest benchmark rynkowy. W zaskarżonej decyzji organ podtrzymał powyższe stanowisko i nie zgodził się z zarzutami Strony podniesionymi we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W pkt 5 decyzji I instancji Prezes UTK nakazał Skarżącemu zmianę załącznika nr 4 do Regulaminu dostępu – Cennika dostępu, przez uwzględnienie rozsądnego zysku określonego zgodnie z art. 36e ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym. W zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że [...] S.A. selektywnie odnosi się do sformułowań zawartych w uzasadnieniu pkt 5 sentencji decyzji I instancji, nadając nadmierną wartość raportowi dla UTK, sporządzonemu na jego zlecenie przez firmę [...] (dalej: "Raport"), pomijając jednocześnie istotę sprawy, jaką jest wynikający z przepisów kierunek/sposób rozumienia, czym jest rozsądny zysk, a także w jaki sposób jego wartość powinna zostać ustalona. Organ wskazał, że definicja rozsądnego zysku zawarta w art. 36e ust. 2 u.t.k., jest tożsama z definicją rozsądnego zysku zawartą w art. 3 pkt 17 dyrektywy 2012/34/EU, gdzie "rozsądny zysk" oznacza stopę zwrotu z własnego kapitału, która uwzględnia ryzyko, w tym związane z przychodami - lub brak takiego ryzyka - ponoszone przez operatora obiektu infrastruktury usługowej i uwzględnia średnią stopę dla danego sektora w ostatnich latach. Organ wyjaśnił, że na podstawie tej samej, co w ustawie o transporcie kolejowym definicji rozsądnego zysku, wynikającej z dyrektywy 2012/34/EU, interpretuje się rozsądny zysk i dokonuje się jego kalkulacji w innych państwach UE, co zostało, jak wskazał organ szerzej opisane na s. 29 decyzji I instancji, gdzie Prezes UTK powołuje się m. in. na opracowanie IRG-Rail Initial report on the chargingprinciple ofArticle 31 (7) of Directive 2012/34/EU. Organ wskazał, że jak oceniono w przytaczanej przez [...] S.A. wielokrotnie ekspertyzie prof. M. W. i prof. D. Z., na s. 15: "Wpisuje się to w ogólną zasadę wynikającą z Dyrektywy 2012/34". Co więcej, w analogiczny sposób dokonuje się kalkulacji rozsądnego zysku również w innych sektorach regulowanych. [...] S.A. mogła zgłębić zagadnienie kalkulacji rozsądnego zysku w innych państwach Unii Europejskiej, przez innych operatorów obiektów infrastruktury usługowej, a nawet samodzielnie przeanalizować, jak powyższe zagadnienie zostało uregulowane w innych sektorach, jednak nic nie wskazuje na to, by takich analiz dokonała, a przytaczana przez nią wielokrotnie ekspertyza prof. M. W. i prof. D. Z. całkowicie pomija tę kwestię (mimo, że autorzy ww. ekspertyzy za tzw. porównywalne państwa na potrzeby własnego opracowania uznali Francję, Austrię, Niemcy i Szwajcarię, ale tylko w zakresie, jaki odpowiadał przyjętym na potrzeby tego opracowania założeniom Operatora). Prezes UTK dodał, że [...] S.A. wykazuje pewną niekonsekwencję, z jednej strony kwestionując wagę Raportu, który służył do opracowania Wytycznych dla przedsiębiorstw sektora kolejowego dotyczących szacowania poziomu rozsądnego zysku w procesie ustalania opłat za udostępnianie obiektów infrastruktury usługowej, a który uwzględniał praktyki kalkulacji rozsądnego zysku przez operatorów obiektów infrastruktury usługowej i praktyki organów regulacyjnych w innych państwach Unii Europejskiej, a także praktyki operatorów i organów regulacyjnych w innych sektorach regulowanych, z drugiej strony przyjmując za wiążącą i niepodlegającą dyskusji ekspertyzę prof. M. W. i prof. D. Z., która w części dotyczącej metody ustalania rozsądnego zysku ma charakter opinii prawnej, uzupełnionej o elementy kalkulacyjne pasujące Operatorowi do zastosowania literalnej wykładni art. 36e ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym. Ze względu na to, że w wyżej wymienionej ekspertyzie dokonano obliczeń wyłącznie stopy zwrotu z kapitału własnego, pomijając równie istotną i niezbędną stopę zwrotu z kapitału obcego, a także ze względu na to, że w celu pozyskania źródeł do oszacowania stopy wolnej od ryzyka, beta kapitału własnego i premii za ryzyko rynkowe posłużono się danymi i wskaźnikami finansowymi opracowanymi przez niezależnych ekonomistów (A. Damodaran, Duff & Phelps) dla rynku zarządzania nieruchomościami w Stanach Zjednoczonych, podczas gdy ww. źródła (baza danych A. Damodaran, baza Duff & Phelps) posiadają dane co najmniej dla rynku europejskiego, ale również rynków rozwijających się, co bardziej odpowiada realiom gospodarczym Polski. Zatem, zdaniem Prezesa UTK, wnioski [..] S.A. oparte na tej ekspertyzie nie mogą być przyjęte za uzasadnione, a szacunki z niej wynikające są obarczone błędami metodycznymi, które Prezes UTK opisał w treści decyzji I instancji. Prezes UTK nie podziela opinii [...] S.A. jakoby obowiązkiem organu było wzięcie pod uwagę w pierwszej kolejności, że rozsądny zysk nie może być większy niż 10% w skali roku. Organ podkreślił, że sformułowanie "10% w skali roku" nie jest elementem definicji, tylko ustalonym przez ustawodawcę górnym limitem dla określenia jego wartości. Ponadto, to sformułowanie jest dodatkową regulacją w stosunku do definicji rozsądnego zysku zawartej w dyrektywie 2012/34/EU, uwarunkowaną specyfiką rynku kolejowego w Polsce, i również z tego względu poszukiwanie danych i wskaźników finansowych dotyczących rynku amerykańskiego oraz oparcie na nich metodyki kalkulacji chociażby kosztu kapitału własnego (w znaczeniu literalnym), jest błędem metodycznym Operatora. Co więcej, jak dodał organ, zaprezentowany przez [...] S.A. w piśmie z 13 listopada 2023 r. kierunek interpretacji, jakoby z art. 36e ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym wynikało, że wartość rozsądnego zysku nie może przekroczyć 10% wartości kosztów udostępniania obiektu ponoszonych przez Operatora, jest nadmiernym uproszczeniem, bowiem wartość rozsądnego zysku powinna zostać przez [...] S.A. obliczona (z zastrzeżeniem, że średnioważony koszt kapitału nie przekracza 10%), a następnie porównana z bazą kosztów udostępniania obiektu (wartość rozsądnego zysku nie może przekraczać wartości odpowiadającej 10% udziału w kosztach udostępniania obiektu, a wartość odpowiadająca 10% kosztów udostępniania obiektu nie może przekraczać wartości rozsądnego zysku ustalonego w sposób opisany przez Prezesa UTK w decyzji I instancji i wytycznych dla przedsiębiorstw sektora kolejowego, dotyczących szacowania poziomu rozsądnego zysku w procesie ustalania opłat za udostępnianie obiektów infrastruktury usługowej). Organ podkreślił, że treść art. 36e ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym od czasu wydania przez Prezesa UTK poprzedniego rozstrzygnięcia w sprawie regulaminu dostępu do stacji pasażerskich [...] S.A. uległa zmianie (ostatnia zmiana przepisu nastąpiła nowelizacją ustawy o transporcie kolejowym z 17 kwietnia 2020 r., wcześniej od 30 grudnia 2016 r. treść przepisu brzmiała następująco Opłaty, o których mowa w ust. 1, nie mogą przekraczać kosztów udostępniania obiektu ponoszonych przez operatora powiększonych o rozsądny zysk określony jako stopa zwrotu z kapitału własnego ustalona przez operatora, uwzględniająca ewentualne ryzyka, w szczególności związane z przychodami, oraz średnią stopę zwrotu dla danego sektora w ostatnich latach, nie większą niż 10%). Prezes UTK uznał, że metoda kalkulacji rozsądnego zysku przez Operatora zdaje się tkwić w warunkach prawnych obowiązujących przed nowelizacją z 2020 r. Prezes UTK podkreślił, że Operator jest zobligowany do ustalania opłat zgodnie z art. 36e ustawy o transporcie kolejowym, mając na względzie najlepsze praktyki międzynarodowe oraz wytyczne organu regulacyjnego dotyczące kalkulacji rozsądnego zysku (Wytyczne dla przedsiębiorstw sektora kolejowego dotyczące szacowania poziomu rozsądnego zysku w procesie ustalania opłat za udostępnianie obiektów infrastruktury usługowej), które w sierpniu 2023 r. podlegały publicznym konsultacjom, a także którym poświęcono obszerny panel szkoleniowy w ramach szkolenia dla operatorów obiektów infrastruktury usługowej w 2023 r. Operator powinien zmierzać do tego, by stosowaną przez siebie ewidencję i metodę szacowania kosztów związanych z powierzchnią przeznaczoną do obsługi podróżnych dostosować do ww. przepisów i wytycznych. Prezes UTK podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji I instancji, że prowadzenie przez Operatora tzw. rachunkowości regulacyjnej, publikowanie w sprawozdaniach finansowych bilansów i rachunków zysków i strat dla działalności związanej z zarządzaniem stacjami pasażerskimi, ułatwiłyby Operatorowi proces kalkulacji opłat za dostęp do stacji pasażerskich, a tym samym też nadzór Prezesa UTK nad tym procesem. Organ nie zgodził się z zarzutami Strony dotyczącymi naruszenia przez organ przepisów postępowania, podniesionymi we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pismem z 23 maja 2024 r. Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa UTK z 22 kwietnia 2024 r., zaskarżając ją w całości oraz wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji I instancji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego w całości, a także o zasądzenie na rzecz Skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 36f ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 8a i pkt 53 oraz art. 36j ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie kolejowym, poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na uznaniu, że § 1 ust. 8 Regulaminu dostępu przyjętego przez PKP S.A. powinien stanowić zamknięty katalog elementów składających się na powierzchnię przeznaczoną do obsługi podróżnych, oraz poprzez przyjęcie, że tereny zielone znajdujące się na gruncie, na którym znajduje się stacja pasażerska zarządzana przez [...] nie mogą być uznane za powierzchnię przeznaczoną do obsługi podróżnych, a co za tym idzie, że koszty związane z utrzymaniem terenów zielonych nie mogą być ujęte w kosztach kalkulacji opłaty za dostęp do stacji pasażerskich objętej Cennikiem dostępu, w sytuacji gdy postanowienie § 1 ust. 8 Regulaminu dostępu jest zgodne zobowiązującymi przepisami ustawy, w szczególności definicją powierzchni przeznaczonej do obsługi podróżnych zasadnie uwzględnia jako powierzchnię przeznaczoną do obsługi podróżnych także tereny zielone znajdujące się na gruncie, na którym posadowione są dworce kolejowe; 2) art. 36f ust. 1 pkt 5 oraz art. 36a ust. 3 w zw. z art. 36j ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym, poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na uznaniu, że wprowadzony przez [...] w § 10 pkt 5 Regulaminu dostępu podział na ruch dalekobieżny oraz regionalny oraz wprowadzenie zróżnicowanych opłat za dostęp do stacji pasażerskich w zależności od rodzaju wykonywanych przewozów narusza zasadę niedyskryminacyjnego dostępu do stacji pasażerskich, w sytuacji gdy przyjęty w § 10 pkt 5 Regulaminu dostępu podział nie narusza obowiązujących w tym zakresie przepisów, a zróżnicowanie opłaty naliczanej za dostęp do stacji pasażerskich w przypadku przewozów regionalnych oraz dalekobieżnych jest uzasadnione kosztowo i nie stanowi dyskryminacji przewoźników; 3) art. 36f ust. 1 pkt 5 i art. 36e ust. 1 w zw. z art. 36j ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym oraz art. 4 ust. 2 lit. n rozporządzenia wykonawczego Komisji 2017/2177 z dnia 22 listopada 2017 r. w sprawie dostępu do obiektu infrastruktury usługowej i usług związanych z koleją (Dz. Urz. UE L Nr 307, z 23 listopada 2017, str. 1, dalej: "Rozporządzenie 2017/2177"), poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż zastosowany przez [...]S.A. w § 10 ust. 8 Regulaminu dostępu katalog przesłanek uzasadniających przyznanie upustów jest wadliwy i pozwala Operatorowi na bardzo szerokie pole do interpretacji pojęcia "specyficznych uwarunkowań", w sytuacji gdy postanowienie § 10 ust. 8 Regulaminu dostępu jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, a zawarte w nim przesłanki przyznawania upustów nie prowadzą do dyskryminacyjnego różnicowania przewoźników; 4) art. 36e ust. 1 i 2 w zw. z art. 36j ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że załącznik nr 4 do Regulaminu dostępu – Cennik, w sposób nieprawidłowy określa wysokość opłat z tytułu dostępu, w tym poprzez uwzględnienie nieuzasadnionych narzutów kosztów pośrednich udostępniania stacji pasażerskich ponoszonych przez [...], w sytuacji gdy Cennik oparty jest o należycie skonstruowany model oraz bazę kosztową; 5) art. 36e ust. 1 i 2 w zw. z art. 36j ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że załącznik nr 4 do Regulaminu - Cennik w sposób nieprawidłowy określa wysokość opłat z tytułu dostępu, poprzez wadliwe wyliczenie rozsądnego zysku z tytułu udostępniania stacji pasażerskich w sytuacji, gdy Cennik oparty jest o należycie skonstruowany model oraz bazę kosztową, a rozsądny zysk, zgodnie z przepisami u.t.k., nie przekracza 10 % kosztów udostępniania stacji pasażerskich; 6) art. 7, art. 77 § 1 i 80 K.p.a. w zw. z art. 13a ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, poprzez niezebranie i nierozpatrzenie przez organ w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich niezbędnych środków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a to w szczególności na skutek nieprzeprowadzenia przez organ wszechstronnego postępowania wyjaśniającego i nieuzasadnione pominięcie wniosków dowodowych Strony o przeprowadzenie dowodu z uzupełniającego stanowiska zajętego przez podmiot działający pod firmą: [...] w raporcie sporządzonym dla Prezesa UTK oraz o przeprowadzenie rozprawy celem wyjaśnienia wątpliwości i nieprawidłowości w przedmiotowym raporcie zgłoszonych przez Stronę, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że Regulamin dostępu zawiera postanowienia sprzeczne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami oraz, że wymaga dokonania określonych przez organ zmian; 7) art. 75 § 1 w zw. z art. 84 § 1 K.p.a. w zw. z art. 13a ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, poprzez dopuszczenie i przeprowadzenie przez organ dowodu sprzecznego z prawem, tj. dowodu z dokumentu oznaczonego jako "Raport" sporządzonego na zlecenie organu przez podmiot działający pod firmą: [...], którego przeprowadzenie nastąpiło z naruszeniem art. 84 § 1 K.p.a., albowiem organ uznając, że do rozstrzygnięcia sprawy wymagane są wiadomości specjalne winien był na podstawie art. 84 § 1 K.p.a., przeprowadzić dowód z opinii biegłego, a zamiast tego zlecił sporządzenie "opinii" podmiotowi trzeciemu, do której jak uznał, nie znajdują zastosowania regulacje dotyczące opinii biegłego, w tym brak jest możliwości ustosunkowania się przez Stronę do tak sporządzonej opinii, a z kolei w razie przyjęcia, że organ posiada wiadomości niezbędne do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie powinien był ocenić zebrany materiał dowodowy samodzielnie, a nie posiłkować się dowodem z Raportu sporządzonego przez podmiot trzeci, który zastępczo dokonał oceny stanu faktycznego sprawy, w tym stanowiska Skarżącego oraz wyciągnął wnioski, na których następnie oparł się organ wydając decyzję w sprawie; 7) art. 84 K.p.a. w zw. z art. 13a ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, poprzez niedopuszczenie i nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu rachunkowości i kontrolingu w sytuacji, gdy organ uznał, że do rozstrzygnięcia sprawy wymagane są wiadomości specjalne, skoro dopuścił w tym zakresie dowód z Raportu sporządzonego przez formalnie niepowołany do tego podmiot trzeci; 8) art. 10 § 1 w zw. z art. 78 § 1 i art. 79 § 2 K.p.a. w zw. z art. 13a ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, poprzez bezpodstawne nieuwzględnienie wniosku dowodowego Skarżącego o przeprowadzenie dowodu z uzupełniającego stanowiska podmiotu działającego pod firmą: [...] przedstawionego w Raporcie, sporządzonego w niniejszej sprawie na zlecenie organu oraz o przeprowadzenie rozprawy z udziałem tego podmiotu, a to w sytuacji, gdy Strona zgłaszała umotywowane zastrzeżenia co do wniosków wypływających z tego Raportu, które to wnioski organ uznał za okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i opierał się na nich przy wydaniu decyzji I instancji oraz utrzymującej jej w mocy zaskarżonej decyzji; 8) art. 8 ust. 2 K.p.a. w zw. z art. 13a ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym oraz art. 14 ustawy z dni 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2024 r. poz. 236, dalej: "P.p.") poprzez naruszenie przez organ zasady pewności prawa i odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym - na skutek nakazania [...] S.A. wprowadzenia w Regulaminie dostępu zmian mocą decyzji z I instancji w sytuacji, gdy podział na ruch regionalny i dalekobieżny oraz zasada, iż opłata za dostęp do stacji pasażerskiej w ruchu dalekobieżnym równa jest dwukrotności stawki w ruchu regionalnym, a także sposób ustalania upustu, metodologia liczenia kosztów pośrednich i poziom zysku określony na poziomie 10 % są stosowane przez [...]S.A. w Regulaminie dostępu od 2017 r., tj. od nowelizacji ustawy o transporcie kolejowym na podstawie, której wprowadzono opłatę za dostęp do stacji pasażerskich (w odniesieniu do sposobu ustalania upustu - od roku 2019), a wskazane powyżej postanowienia Regulaminu były już przedmiotem analiz i postępowań nadzorczych prowadzonych przez organ, który w dotychczasowych decyzjach nie kwestionował zasadności rozwiązań przyjętych przez [...] S.A.; 9) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. żart. 127 § 3 K.p.a. w zw. z art. 13a ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, poprzez utrzymanie w mocy w całości decyzji I instancji w przedmiocie nakazania [...] S.A. wprowadzenia zmian w Regulaminie dostępu w całości, w sytuacji gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie wynika, że z jednej strony Skarżący wprowadził w Regulaminie dostępu zmiany wskazane przez organ w pkt 1, 2 i 3 decyzji I instancj (tj. zmiany w § 1 pkt 8, 19, 20, § 10 ust. 8 i 9 Regulaminu dostępu), a z drugiej, tj. w pozostałym zakresie zmiany te mają uzasadnionych podstaw prawnych, w związku z czym organ winien, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. uchylić swoją decyzję w całości i umorzyć postępowanie wszczęte z urzędu jako bezprzedmiotowe. Z uwagi na fakt, że Skarżący w trakcie postępowania administracyjnego toczącego się przed Prezesem UTK powoływał się na dokumenty lub informacje, które były w posiadaniu organu lub do których miał swobodny dostęp, a więc nie było potrzeby ich każdorazowego przedkładania organowi, to z daleko idącej ostrożności procesowej, na wypadek gdyby organ przedmiotowych dokumentów nie załączył do akt niniejszej sprawy administracyjnej przekazywanych do Sądu, Skarżący wniósł na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "P.p.s.a.") o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów, gdyż jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie: 1) Decyzja Prezesa UTK nr [...] z 10 października 2018 r. w sprawie zmiany przez [...] S.A. Regulaminu dostępu przez licencjonowanych przewoźników kolejowych do obiektu infrastruktury usługowej - stacji pasażerskiej, 2) Decyzja Prezesa UTK nr [...] z 15 marca 2019 r. uchylająca wcześniejszą decyzję z 10 października 2018 r. umarzając w całości postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, 3) Skarga przewoźnika [...]S.A. skierowana do Prezesa UTK za pismem nr [..] z dnia 7 czerwca 2019 r, dotycząca dostępu do obiektów infrastruktury usługowej, sposobu kalkulacji oraz systemu pobierania opłat w tych obiektach, 4) Odpowiedź Prezesa UTK na skargę [...]S.A. z 7 czerwca 2019 r., nr pisma [...] z 26 sierpnia 2019 r., 5) Zawiadomienie Prezesa UTK za pismem [...] z 26 sierpnia 2019 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie niespełniania przez Regulamin dostępu przez licencjonowanych przewoźników kolejowych do obiektu infrastruktury usługowej - stacji pasażerskiej wymagań określonych w art. 36f ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy o transporcie kolejowym, 6) Decyzja Prezesa UTK nr [...] z 3 marca 2020 r. umarzająca w całości postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość, 7) Wzór wniosku o przydzielenie trasy pociągu z instrukcją wypełniania wniosku, obowiązujący w [....] S.A., składany każdorazowo przez przewoźników podczas konstruowania rozkładu jazdy - wszystkie na potwierdzenie faktu, że Skarżący już od 2017 r., stosuje w Regulaminie dostępu podział na ruch regionalny i dalekobieżny, a także zasadę, iż cena dostępu do stacji pasażerskiej w ruchu dalekobieżnym równa jest dwukrotności stawki w ruchu regionalnym oraz określony sposób ustalania upustu (w odniesieniu do ustalania upustu - od roku 2019), metodologia liczenia kosztów pośrednich i poziom zysku określony na poziomie 10 %, których to postanowień Regulaminu dostępu przez cały ten czas nie kwestionował także sam organ; 8) Wytyczne dla przedsiębiorstw sektora kolejowego dotyczące szacowania poziomu rozsądnego zysku w procesie ustalania opłat za udostępnianie obiektów infrastruktury usługowej, na potwierdzenie niewiążącego charakteru tego dokumentu, jak również na potwierdzenie faktu, że gdyby [...] S.A. była zobligowana do stosowania przedmiotowych wytycznych, to doprowadziłoby to do zwiększenia bazy kosztowej w porównaniu do tej stosowanej aktualnie, a w konsekwencji do zwiększenia jednostkowych stawek za zatrzymanie pociągu przy stacji pasażerskiej i do zwiększenia wysokości opłat wnoszonych przez przewoźników; 9) Zasady przewozu zwierząt publikowane na stronach UTK, na potwierdzenie faktu, że organ uznaje zwierzęta za pasażerów, jak również, że tereny zielone wykorzystywane także i przez tych pasażerów winny być zaliczane do powierzchni przeznaczonej do obsługi podróżnych, a co za tym idzie, że koszty związane z utrzymaniem tych terenów zielonych mogą być ujęte w kosztach kalkulacji opłaty za dostęp do stacji pasażerskich objętej Cennikiem. W uzasadnieniu skargi Skarżący obszernie przedstawił argumentację popierającą zarzuty skargi. W odpowiedzi na skargę Prezes UTK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskrzonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisów prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 2 u.t.k., do zadań Prezesa UTK, w zakresie regulacji transportu kolejowego, należy nadzór nad sprawiedliwym i niedyskryminującym traktowaniem przez operatorów obiektu infrastruktury usługowej wszystkich przewoźników kolejowych w zakresie dostępu do obiektu infrastruktury usługowej przez: a) kontrolę poprawności opracowania oraz stosowania regulaminu, o którym mowa w art. 36f, b) nadzór nad zawieraniem umów z operatorami obiektu infrastruktury usługowej, c) nadzór nad poprawnością ustalania i pobierania przez operatora obiektu infrastruktury usługowej opłat za korzystanie z obiektu infrastruktury usługowej. Stosownie natomiast do art. 36f u.t.k.: "1. Operator opracowuje regulamin dostępu do obiektu, zwany dalej "regulaminem obiektu", w którym określa w szczególności: 1) obiekty, których dotyczy, i ich rodzaje; 2) zakres udostępniania obiektów, za który operator jest odpowiedzialny; 3) procedurę udostępniania obiektów, w tym termin składania oraz zakres informacji, jakie powinien zawierać wniosek, o którym mowa w art. 36b ust. 1; 4) szczegółowe warunki techniczne dostępu do obiektów; 5) wysokość opłat, o których mowa w art. 36e ust. 1. 2. Regulamin obiektu podlega aktualizacji w razie zmiany informacji w nim zawartych. 3. Operator nie później niż na 2 tygodnie przed dniem publikacji regulaminu sieci, określonym w art. 32 ust. 3: 1) publikuje regulamin obiektu na swojej stronie internetowej; 2) przekazuje Prezesowi UTK i zarządcy, z którego siecią kolejową jest połączony obiekt, regulamin obiektu albo informuje ich o adresie strony internetowej, na której regulamin obiektu został opublikowany. 4. Prezes UTK, uwzględniając konieczność zapewnienia niedyskryminującego i równego traktowania przewoźników kolejowych ubiegających się o dostęp do obiektu, z urzędu lub na wniosek przewoźnika kolejowego, w drodze decyzji, nakazuje operatorowi wprowadzenie zmian w opublikowanym regulaminie obiektu, jeżeli regulamin obiektu nie spełnia wymagań określonych w przepisach niniejszego rozdziału. 5. W decyzji, o której mowa w ust. 4, Prezes UTK może w szczególności nakazać zmianę: 1) wysokości opłat, o których mowa w art. 36e ust. 1, uwzględniając zasady kalkulacji opłaty, o których mowa w art. 36e ust. 2, oraz wysokość opłat pobieranych przez innych operatorów za udostępnianie i świadczenie usług w takich samych obiektach; 2) terminów składania wniosków, o którym mowa w art. 36b ust. 1, uwzględniając zdolność przepustową drogi kolejowej wchodzącej w skład obiektu, rodzaj usług w nim świadczonych oraz uzasadnione potrzeby przewoźników kolejowych." Skarżący sporządził Regulamin dostępu oraz w załączniku nr 4 Cennik, który został poddany kontroli Prezesa UTK pod względem poprawności jego opracowania oraz stosowania, czego efektem jest decyzja z 27 października 2023 r, nakazująca Operatorowi wprowadzenie wskazanych w tej decyzji zmian w Regulaminie dostępu oraz utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja. Sąd uznał za prawidłowe stanowisko Prezesa UTK zawarte w decyzji I instancji oraz w zaskarżonej decyzji w kwestii nakazu zmiany § 1 ust. 8 Regulaminu dostępu w taki sposób, aby definicja "powierzchni przeznaczonej do obsługi podróżnych" była zgodna z art. 4 pkt 8a i pkt 53 ustawy o transporcie kolejowym i stanowiła zamknięty katalog elementów, które mogą być uznane za taką powierzchnię. Jak wynika z art. 36a ust. 1 u.t.k., udostępnianie obiektu infrastruktury usługowej polega na umożliwieniu przewoźnikom kolejowym, na ich wniosek, dostępu do torów kolejowych w tym obiekcie oraz korzystania z usług, o których mowa w ust. 2 i 3 załącznika nr 2 do ustawy, do których świadczenia obiekt został specjalnie przystosowany. W przypadku gdy wymaga tego specyfika świadczonych usług, udostępnianie obiektu obejmuje również korzystanie z obiektu. Z ust. 3 wynika natomiast, że przewoźnicy kolejowi są uprawnieni do dostępu do udostępnianych obiektów infrastruktury usługowej, w tym do torów kolejowych w tych obiektach i świadczonych w nich usług, o których mowa w ust. 2 załącznika nr 2 do ustawy, na równych i niedyskryminujących zasadach. Skarżący w § 1 ust. 8 Regulaminu dostępu zdefiniował powierzchnię przeznaczoną do obsługi podróżnych jako powierzchnię, która jest: udostępniana nieodpłatnie podróżnym, wyznaczona w ramach stacji pasażerskich zarządzanych przez [...] S.A., obejmująca m.in.: 1) poczekalnię, hol dworcowy, antresolę, toalety, powierzchnie przed kasami, punkty informacyjne - jeżeli występują; 2) piesze ciągi komunikacyjne (umożliwiające korzystanie z usług pasażerskich na stacji pasażerskiej) – jeżeli występują; 3) miejsca parkingowe i postojowe dla pojazdów - jeżeli występują; 4) powierzchnię stanowiącą dostęp do peronów z drogi publicznej lub dworca kolejowego - jeżeli występują. Organ słusznie wskazał w decyzji I instancji, iż powyższa definicja powierzchni przeznaczonej do obsługi podróżnych zawiera otwarty katalog powierzchni co pozwala na ujęcie w powierzchni służącej odprawie podróżnych także innych powierzchni, niewskazanych wyraźnie w § 1 ust. 8 Regulaminu dostępu. Skarżący wypełniając zawarty w pkt 1 rozstrzygnięcia decyzji I instancji, nakaz zmiany § 1 ust. 8 Regulaminu dostępu, w nowej wersji Regulaminu dostępu, wprowadził zamknięty katalog powierzchni, które mogą być uznane za powierzchnię przeznaczoną do obsługi podróżnych, obejmując jednocześnie w tym katalogu tereny zielone. Organ natomiast już w decyzji I instancji stwierdził, że Operator w obszarze początkowej ewidencji księgowej popełnia błąd założeń, przyjmując nieprawidłowo tereny zielone jako powierzchnię przeznczoną do obsługi podróżnych, co w sposób oczywisty i nieuprawniony zawyża poziom kosztów bezpośrednich, a zatem stanowi naruszenie art. 36e ust. 1 u.t.k. Z tego względu w zaskarżonej decyzji Prezes UTK utrzymał w mocy nakaz zmiany § 1 ust. 8 Regulaminu dostępu w taki sposób, aby definicja "powierzchni przeznaczonej do obsługi podróżnych" była zgodna z art. 4 pkt 8a i pkt 53 u.t.k. i stanowiła zamknięty katalog elementów, które mogą być uznane za taką powierzchnię, wyjaśniając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nieuprawnione jest ujęcie terenów zielonych w katalogu powierzchni przeznaczonej do obsługi podróżnych. W zakresie zatem rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 decyzji I instancji sporna jest kwestia ujęcia terenów zielonych w katalogu powierzchni przeznaczonej do obsługi podróżnych, które zdaniem organu w świetle art. 4 pkt 8a i pkt 53 u.t.k. nie stanowią powierzchni przeznaczonej do obsługi podróżnych. Zgodnie z art. 4 pkt 8a u.t.k., pojęcie dworzec kolejowy oznacza obiekt budowlany lub zespół obiektów budowlanych, w którym znajdują się pomieszczenia przeznaczone do obsługi podróżnych korzystających z transportu kolejowego, położony przy linii kolejowej. Z pkt 53 tego artykułu wynika, że pojęcie stacja pasażerska oznacza obiekt infrastruktury usługowej obejmujący dworzec kolejowy wraz z infrastrukturą umożliwiającą pasażerom dostęp do peronu, pieszo lub pojazdem, z drogi publicznej lub dworca kolejowego. Pojęcie obiekt infrastruktury usługowej oznacza natomiast, zgodnie z pkt 51 tego artykułu, obiekt budowlany wraz z gruntem, na którym jest usytuowany, oraz instalacjami i urządzeniami, przeznaczony w całości lub w części do świadczenia jednej lub większej liczby usług, o których mowa w ust. 2 i 3 załącznika nr 2 do ustawy. Jak wynika natomiast z ust. 2 pkt 1 załącznika nr 2 do u.t.d., dostęp do obiektu obejmuje dostęp do torów kolejowych oraz świadczenie usług w następujących obiektach infrastruktury usługowej: stacja pasażerska oraz należące do niej budynki i urządzenia, w tym tablice z informacjami dla pasażerów i powierzchnia przeznaczona do sprzedaży biletów. Jak słusznie wskazał organ w decyzji I instancji powierzchnia służąca obsłudze podróżnych nie została zdefiniowana w ustawie o transporcie kolejowym, jednak w świetle przytoczonych przepisów przez powierzchnię służącą obsłudze podróżnych należy rozumieć infrastrukturę służącą obsłudze podróżnych polegającą na zapewnieniu możliwości zakupu biletu, oczekiwania na pociąg oraz dotarcia na poziom peronów, pieszo lub pojazdem, z drogi publicznej lub dworca kolejowego przez specjalnie dedykowane do tego ciągi komunikacyjne (drogi). Dworzec kolejowy jest obiektem budowlanym lub zespołem obiektów budowlanych, w którym znajdują się pomieszczenia przeznaczone do obsługi podróżnych korzystających z transportu kolejowego, położony przy linii kolejowej. Dworzec kolejowy nie obejmuje zatem powierzchni znajdującej się poza samym obiektem budowlanym. Powierzchnię taką obejmuje stacja pasażerska która jest obiektem infrastruktury usługowej obejmującym dworzec kolejowy wraz z infrastrukturą umożliwiającą pasażerom dostęp do peronu, pieszo lub pojazdem, z drogi publicznej lub dworca kolejowego. Definicja stacji pasażerskiej zatem poza dworcem kolejowym obejmuje infrastrukturą umożliwiającą pasażerom dostęp do peronu, pieszo lub pojazdem, z drogi publicznej lub dworca kolejowego, co z cała pewnością nie obejmuje terenów zielonych znajdujących się przy dworcu kolejowym. Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem organu, że w zakres stacji pasażerskiej nie wchodzi cała nieruchomość gruntowa, rozumiana jako wyodrębniona powierzchnia gruntu z wytyczonymi granicami, na której posadowiony jest dworzec kolejowy, ale jej część, tzn. grunt pod budynkiem dworca kolejowego, jak również grunt, który stanowi powierzchnię przeznaczoną do obsługi podróżnych tj. parkingi, drogi dojścia. Sąd stwierdza w związku z tym, że pomimo, że Skarżący w nowej wersji Regulaminu dostępu, wprowadził zamknięty katalog powierzchni, które mogą być uznane za powierzchnię przeznaczoną do obsługi podróżnych, to jednak obejmując jednocześnie w tym katalogu tereny zielone nie zmienił § 1 ust. 8 Regulaminu dostępu w taki sposób, aby definicja "powierzchni przeznaczonej do obsługi podróżnych" była zgodna z art. 4 pkt 8a i pkt 53 u.t.d. W tym zakresie zatem (w zakresie pkt 1 decyzji I instancji) organ prawidłowo utrzymał w mocy decyzję I instancji, a zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 36f ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 8a i pkt 53 oraz art. 36j ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.k., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że powierzchnia przeznaczona do obsługi podróżnych nie obejmuje terenów zielone znajdujące się na gruncie, na którym znajduje się stacja pasażerska – jest z powyższych względów niezasadny. Prezes UTK nakazał również Skarżącemu w pkt 2 decyzji I instancji zmianę § 10 ust. 5 Regulaminu dostępu poprzez zdefiniowanie ruchu dalekobieżnego i regionalnego w Regulaminie dostępu wraz z uwzględnieniem obiektywnych kryteriów pozwalających na niedyskryminacyjne zastosowanie tych pojęć wobec przewoźników kolejowych, uznając, że z brzmienia dotychczasowego zapisu wynika, że stawki za dostęp do obiektów infrastruktury usługowej ustalane były tylko w oparciu o kryterium podmiotowe, tj. arbitralne przyjęcie, że ruch dalekobieżny jest wykonywany jedynie przez wskazanych przewoźników kolejowych. Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu, że zastosowanie stawek dostęp do obiektów infrastruktury usługowej wobec przewoźników kolejowych, powinno odbywać się na podstawie obiektywnych kryteriów sformułowanych w taki sposób, aby każdy przewoźnik kolejowy mógł ustalić która stawka opłaty – dotycząca ruchu dalekobieżnego, czy regionalnego – ma do niego zastosowanie w związku z dostępem do obiektów infrastruktury usługowej w ramach danego przewozu, co jest istotne w związku ze zróżnicowaniem w Cenniku wysokości opłaty w ruchu regionalnym i dalekobieżnym w stosunku 1: 2. Organ słusznie bowiem wskazał w decyzji I instancji, że przyjęta przez Skarżącego kategoryzacja może skutkować tym, że na tej samej trasie w stosunku jednego z przewoźników kolejowych zastosowanie znajdzie stawka za ruch dalekobieżny, natomiast w stosunku do innych przewoźników na tej samej trasie obowiązywać będzie stawka dwukrotnie niższa, liczona dla ruchu regionalnego, co stanowiłoby naruszenie zasady niedyskryminacji. Naruszeniem zatem dokonanym przez [...] SA jest według organu brak zdefiniowania w Regulaminie dostępu pojęć ruchu dalekobieżnego i regionalnego oraz brak wskazania wytycznych uzasadniających taki podział. Należy jednocześnie zauważyć, że organ dodał w uzasadnieniu decyzji I instancji, że [...] SA nie wykazała uzasadnienia dla pobierania dwukrotnie większej opłaty za dostęp do swoich obiektów - stacji pasażerskich od "przewoźników dalekobieżnych". Podkreślenia jednak wymaga, że w tym zakresie organ nie zawarł w rozstrzygnięciu decyzji I instancji, żadnego nakazu, nakaz z pkt 2 decyzji I instancji dotyczy bowiem zdefiniowania ruchu dalekobieżnego i regionalnego w Regulaminie dostępu wraz z uwzględnieniem obiektywnych kryteriów pozwalających na niedyskryminacyjne zastosowanie tych pojęć wobec przewoźników kolejowych. Organ nie nakazał Skarżącemu zawarcia w Regulaminie dostępu uzasadnienia dla pobierania dwukrotnie większej opłaty za dostęp do swoich obiektów - stacji pasażerskich od "przewoźników dalekobieżnych", nie uznał zróżnicowania stawek dotyczących ruchu regionalnego i dalekobieżnego w stosunku 1 : 2 za dyskryminujący, ani nie nakazał zmiany Cennika w tym zakresie. Skarżący w nowej wersji Regulaminu dostępu wprowadził, zgodnie z nakazem z pkt 2 decyzji I instancji, definicje pojęć "ruch regionalny" oraz, ruch dalekobieżny" w § 1 ust. 19 i ust. 20 nowej wersji Regulaminu dostępu. Prezes UTK jednak uznał, że Skarżący tylko w części uczynił zadość powyższemu nakazowi ponieważ dokonana zmiana nie rozwiązuje ostatecznie problemu braku wyczerpującego uzasadnienia dla podziału i zróżnicowania w stosunku 1: 2 na dwie kategorie stawek za dostęp do obiektów infrastruktury usługowej. W ocenie Sądu, powyższe stanowisko organu wykracza poza zakres rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 decyzji I instancji, dlatego w tym zakresie zaskarżona decyzji, narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, organ bowiem utrzymał w mocy decyzję I instancji w zakresie rozstrzygnięcia z pkt 2, uznając, że Skarżący w nowej wersji Regulaminu dostępu nie zrealizował nakazu zawartego w tym punkcie z powodu, który nie został objęty tym nakazem. Tymczasem, jak zostało to już wskazane, Prezes UTK w pkt 2 decyzji I instancji nie nakazał Skarżącemu zawarcia w Regulaminie dostępu uzasadnienia dla pobierania dwukrotnie większej opłaty za dostęp do swoich obiektów - stacji pasażerskich od "przewoźników dalekobieżnych", nie uznał zróżnicowania stawek dotyczących ruchu regionalnego i dalekobieżnego w stosunku 1 : 2 za dyskryminujący, ani nie nakazał zmiany Cennika w tym zakresie. Zaskarżona decyzji zatem w omawianej kwestii narusza art. 7, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie wyjaśnił w sposób dokładny/przekonywujący, że nowa wersja Regulaminu dostępu nie zrealizował nakazu zawartego w punkcie 2 decyzji I instancji, ocena natomiast, że Skarżący nie zrealizował tego nakazu z powodu, który nie został objęty rozstrzygnięciem zawartym w pkt 2 zaskarżonej decyzji wykracza poza zakres swobodnej oceny dowodów. Prezes UTK nakazał Skarżącemu w pkt 3 decyzji I instancji zmianę § 10 ust. 8 Regulaminu dostępu poprzez stworzenie zamkniętego katalogu upustów uwzględniającego zasady niedyskryminującego traktowania przewoźników kolejowych uznając, że użycie w § 10 ust. 8 Regulaminu dostępu wyrażenia "specyficzne uwarunkowania", bez doprecyzowania o jakie konkretnie uwarunkowania chodzi, dawało Operatorowi dużą przestrzeń dla interpretacji tego pojęcia w zakresie przyznawania upustów w opłacie za dostęp do stacji pasażerskiej, taki zapis bowiem nie informował ani o wysokości upustu, ani też o sposobie jego obliczania. Skarżący w nowej wersji Regulaminu dostępu wprowadził, zgodnie z nakazem z pkt 3 decyzji I instancji, zmiany brzmienia § 10 ust. 8 Regulaminu dostępu przewidując możliwość przyznania opustu przewoźnikowi za dostęp do stacji pasażerskiej w przypadku czasowego ograniczenia w dostępie do powierzchni przeznaczonej do obsługi podróżnych na danej stacji pasażerskiej, rozumianego jako zmniejszenie udostępnianej powierzchni przeznaczonej do obsługi podróżnych na skutek prowadzonej inwestycji bądź udostępniania na czas realizacji inwestycji dworca tymczasowego, a także w przypadku specyficznych uwarunkowań infrastruktury, które wpływają na ruch pasażerski w obrębie stacji pasażerskiej, rozumianej jako brak konieczności korzystania przez część pasażerów danego przewoźnika z całej udostępnionej przez Operatora powierzchni służącej do obsługi podróżnych w obrębie danej stacji pasażerskiej. Organ uznał, że nowe brzmienie § 10 ust. 8 nowej wersji Regulaminu dostępu nadal budzi wątpliwości, w szczególności zapis dot. specyficznych uwarunkowań infrastruktury, które wpływają na ruch pasażerski może rodzić wątpliwości związane z ustaleniem przez Operatora powierzchni, z której pasażerowie danego przewoźnika nie korzystają, w jaki sposób Operator ustali, którzy pasażerowie, a dokładniej pasażerowie którego przewoźnika, korzystają bądź nie z danej powierzchni, a co za tym idzie, jaką metodą zostanie wyliczony dla danego przewoźnika upust w opłacie za dostęp do stacji pasażerskiej, a także kto i w jakiej sytuacji takie badanie przeprowadzi. Należy zauważyć, że Prezes UTK przedstawił możliwe jego zdaniem wątpliwości, które mogą wystąpić w związku z zastosowaniem powyższych zapisów Regulaminu dostępu odnośnie udzielania przewoźnikom opustów w dopłacie za dostęp do stacji pasażerskiej, jednak nie wyjaśnił, czy zapisy te mają dyskryminacyjny charakter naruszający zasadę równego traktowania przewoźników kolejowych. Podkreślenia natomiast wymaga, że zgodnie z art. 36f ust. 4 u.t.k., Prezes UTK nakazuje operatorowi wprowadzenie zmian w opublikowanym regulaminie obiektu jeżeli regulamin obiektu nie spełnia wymagań określonych w przepisach rozdziału 6a u.t.k. i wymaga tego uwzględnienie konieczności zapewnienia niedyskryminującego i równego traktowania przewoźników kolejowych ubiegających się o dostęp do obiektu. Jak bowiem wynika z art. 36a ust. 3 u.t.k., przewoźnicy kolejowi są uprawnieni do dostępu do udostępnianych obiektów infrastruktury usługowej, w tym do torów kolejowych w tych obiektach i świadczonych w nich usług, o których mowa w ust. 2 załącznika nr 2 do ustawy, na równych i niedyskryminujących zasadach. Organ natomiast nie wskazał przepisów prawa, których wymogów nie spełniają zapisy § 10 ust. 8 nowej wersji Regulaminu dostępu oraz nie stwierdził, że zapisy § 10 ust. 8 nowej wersji Regulaminu dostępu prowadzą do dyskryminacyjnego i nierównego traktowania przewoźników kolejowych w zakresie przyznawania opustów. Wyjaśnienia wymaga, że użycie przez normodawców opisowych wyrażeń zawsze rodzi konieczność ich wyjaśniania i interpretacji, jednak nie oznacza to, że są one niedopuszczalne w procesie normotwórczym. W niniejszej sprawie Skarżący określił ogólne znaczenie wyrażenia "specyficzne uwarunkowania infrastruktury, które wpływają na ruch pasażerski", określił również maksymalny poziom możliwych opustów, wskazywał również w postępowaniu administracyjnym przykłady stosowania opustów w zakresie specyficznych uwarunkowań infrastruktury. W tej sytuacji, w szczególności, gdy brak jest przepisów prawa szczegółowo regulujących kwestię przedmiotowych opustów, organ powinien ocenić czy zapisy § 10 ust. 8 Regulaminu dostępu mają charakter dyskryminujący przewoźników kolejowych, ewentualnie czy w toku ich faktycznego zastosowania doszło do nierównego i dyskryminacyjnego traktowania przewoźników kolejowych. W świetle bowiem art. 13 ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.k., do zadań Prezesa UTK, w zakresie regulacji transportu kolejowego, należy nadzór nad sprawiedliwym i niedyskryminującym traktowaniem przez operatorów obiektu infrastruktury usługowej wszystkich przewoźników kolejowych w zakresie dostępu do obiektu infrastruktury usługowej, nie tylko przez kontrolę poprawności opracowania, ale także stosowania regulaminu, o którym mowa w art. 36f. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzji w omawianej kwestii dotyczącej nakazu w pkt 3 decyzji I instancji zmiany § 10 ust. 8 Regulaminu dostępu, narusza art. 7, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, organ nie wykazał bowiem w sposób dokładny/przekonywujący, że zapisy § 10 ust. 8 Regulaminu dostępu, mają charakter dyskryminujący i prowadzący do nierównego traktowania przewoźników kolejowych w zakresie przyznawania opustów w opłacie za dostęp do stacji pasażerskich, jak i nie wykazał że zastosowanie tych zapisów skutkowało w praktyce nierównym i dyskryminacyjnym traktowania przewoźników kolejowych. Prezes UTK nakazał Skarżącemu w pkt 4 i pkt 5 decyzji I instancji zmianę załącznika nr 4 do Regulaminu dostępu – Cennika dostępu – przez określenie wysokości opłat, o których mowa w art. 36e ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, z uwzględnieniem uzasadnionych narzutów kosztów pośrednich udostępniania obiektu (powierzchni przeznaczonej do obsługi podróżnych), ponoszonych przez Operatora (pkt 4) oraz przez uwzględnienie rozsądnego zysku określonego zgodnie z art. 36e ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym (pkt 5). Zgodnie z art. 36e u.t.k. 1. Operator określa wysokość opłat, które pobiera od przewoźników kolejowych za dostęp do obiektu. 2. Opłaty, o których mowa w ust. 1, nie mogą przekraczać kosztów udostępniania obiektu ponoszonych przez operatora powiększonych o rozsądny zysk, rozumiany jako stopa zwrotu z własnego kapitału uwzględniająca ewentualne ryzyko ponoszone przez operatora, nie większy niż 10% w skali roku. W świetle natomiast art. 36f ust. 5 pkt 1 u.t.k., w decyzji, o której mowa w ust. 4, Prezes UTK może w szczególności nakazać zmianę wysokości opłat, o których mowa w art. 36e ust. 1, uwzględniając zasady kalkulacji opłaty, o których mowa w art. 36e ust. 2, oraz wysokość opłat pobieranych przez innych operatorów za udostępnianie i świadczenie usług w takich samych obiektach. Skarżący zakwestionował nakazy zmiany Cennika zawarte w pkt 4 i pkt 5 decyzji I instancji, nie zgadzając się ze stanowiskiem Prezesa UTK zawartym w decyzjach obu instancji, przytoczonym w części historycznej niniejszego uzasadnienia. W skardze Skarżący podniósł, że zastosowany w Spółce model rozliczenia kosztów pośrednich jest poprawny, spójny z prowadzoną działalnością oraz zgodny z obowiązującymi przepisami i praktykami stosowanymi na rynku, a zarzut o braku związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy zastosowanym kluczem a rozliczaną pozycją jest niezasadny. Skarżący wskazał na specyfikę działalności oraz strukturę organizacyjną [...] S.A., w tym fakt, iż działalność [...] S.A. nie obejmuje wyłącznie zarządzania infrastrukturą usługową - stacjami pasażerskimi, ale także zarządzanie innymi nieruchomościami kolejowymi oraz komercyjnymi. Z tego względu, że osoby zatrudnione w jednostkach organizacyjnych [...] S.A. w terenie, tj. OGN oraz w Rejonach (wchodzących w skład OGN-ów) zarządzają (administrują) całym zasobem posiadanych przez [...] S.A. nieruchomości (w tym także dworcami), dlatego też koszty związane z określonymi stanowiskami pracy obciążają wszystkie nieruchomości, którymi zarządzają. Skarżący wskazał, że podstawowym zadaniem OGN jest zarządzanie, administrowanie i gospodarowanie nieruchomościami [...] S.A. i innym mieniem [...] S.A., w tym wykonywanie w imieniu PKP S.A. praw własności i innych praw rzeczowych w zakresie mienia [..] S.A., organizowanie i prowadzenie sprzedaży mienia, oddawanie mienia do odpłatnego korzystania w drodze umów prawa cywilnego, zbywanie mienia zbędnego, z zachowaniem obowiązujących przepisów prawa, prowadzenie regulacji stanów prawnych nieruchomości, organizowanie i utrzymywanie w sprawności techniczno-eksploatacyjnej budynków, obiektów inżynierii lądowej i wodnej, urządzeń technicznych, zarządzanie i administrowanie budynkami i lokalami mieszkalnymi. OGN jako jednostka organizacyjna [...] S.A. podlega Członkowi Zarządu [...] S.A. właściwemu w sprawach nieruchomości, z zastrzeżeniem, że nadzór merytoryczny nad jego działalnością w poszczególnych obszarach sprawują właściwi merytorycznie Członkowie Zarządu [...] S.A. Funkcje wsparcia na rzecz OGN w związku z realizowanymi przez nie zadaniami wykonywane są przez Centralę [...] S.A. Skarżący wyjaśnił, że pomimo zaangażowania znacznej liczby biur i pracowników Centrali [...] S.A. w proces właściwego funkcjonowania stacji pasażerskich, narzuty kosztów pośrednich Centrali [...] S.A. nie są uwzględnione przy kalkulowaniu stawek za dostęp do stacji pasażerskich, a tym samym koszty z tym związane nie obciążają przewoźników kolejowych. Skarżący podkreślił następnie, że zadaniem pracowników Rejonu i Oddziału Spółki jest kompleksowa obsługa nieruchomości jako całości, a nie tylko jej fragmentu. Niecelowym, a nawet w przypadku niektórych zdarzeń gospodarczych niemożliwym do realizacji jest odrębne zamawianie usług na poszczególne fragmenty danej nieruchomości. Przykładowo, pracownicy Wydziałów Technicznych odpowiadają za obsługę procesu zakupu usługi przeglądów okresowych do wszystkich nieruchomości w danym oddziale, dlatego ich koszty rozliczają się jako koszty pośrednie na te nieruchomości. Kluczem rozliczenia tych kosztów są między innymi koszty bezpośrednie przeglądów okresowych zaewidencjonowane na przedmiotowych obiektach nieruchomości. Powyższe, zdaniem Skarżącego, wyraźnie wskazuje, że zastosowany mechanizm jest logiczny i powiązany z rozliczaną pozycją, dlatego zarzut o braku relacji przyczynowo - skutkowej w kontekście rozliczania kosztów jest całkowicie bezzasadny. Skarżący nie zgodził się z opinią Prezesa UTK, że przy rozliczeniach kosztów administracyjnych pracowników Rejonów i oddziałów na zarządzane obiekty nieruchomości lepszym rozwiązaniem będzie rachunek kosztów działań (ABC, Activity Based Costing). Zdaniem Skarżącego, przytoczony przykład klucza dotyczącego ilości umów prawdopodobnie spowodowany jest brakiem wiedzy o procesie obsługi umów w [...]S.A. i oparty jest wyłącznie o teoretyczne założenia. Skarżący wyjaśnił, że umowy zawierane są na obiekty nieruchomości, a jedna umowa może dotyczyć nawet 3 tys. nieruchomości (umowy centralne), przy czym na jednym obiekcie może być kilka umów tego samego rodzaju (centralna umowa na sprzątanie nieruchomości oraz jednorazowa na wyczyszczenie elewacji, umycie frontu budynku dworca itp.). Skarżący wskazał, że według przesłanej przez organ analizy, informacja służąca do określenia klucza podziałowego powinna być tania i łatwo dostępna przy zastosowaniu. Natomiast głównym argumentem przeciw wykorzystaniu rachunku kosztów działań w przypadku tych rozliczeń są koszty, czas realizacji rozliczenia, a także trudności z wyborem właściwego klucza podziałowego. Skarżący podniósł, że należy uwzględnić, że [...] S.A. wykorzystuje przy rozliczeniach również rachunek kosztów działań, ale dla przypadków, gdy ma to logiczne uzasadnienie, czyli gdzie zastosowane klucze podziałowe nie budzą zastrzeżeń i są możliwe do weryfikacji (brak możliwości podważenia zastosowanych kluczy). Skarżący nie zgodził się z zawartym w analizie, na którą powołuje się organ, stwierdzeniem, że "opisana konstrukcja wskaźników narzutu w żaden sposób nie chroni odbiorców usług przed nieuzasadnionym zawyżaniem kosztów pośrednich, np. wynikających z nieefektywności wewnątrz organizacyjnych. Nie stanowi również dla Operatora żadnej zachęty do poprawy efektywności, gdyż całość ponoszonych kosztów pośrednich rozliczana jest na kalkulowane obiekty, w tym stacje pasażerskie". Zdaniem Skarżącego, zarzuty stawiane przez organ o nieefektywnościach wewnątrz organizacji i braku chęci do poprawy powinny zostać podparte konkretnymi przykładami, aby [...]S.A. miała realną możliwość odniesienia się do nich. Są to zatem gołosłowne i oderwane od konkretnych przykładów twierdzenia i jako takie nie powinny być w żadnej mierze podstawą rozstrzygnięć organu. Skarżący podtrzymał również swoje stanowisko, że wyższe koszty utrzymania nieruchomości dworcowych przekładają się w liniowy sposób na większe zaangażowanie czasu pracowników Rejonów i OGN. W związku z pełnieniem przez dworce funkcji publicznej, do obowiązków pracowników Rejonu oraz OGN należy również ciągłe dbanie o komfort i bezpieczeństwo pasażera, co nie ma miejsca w przypadku pozostałych nieruchomości, którymi [...] S.A. zarządza. Najwięcej pracy wykonywanej przez pracowników Spółki w Rejonach oraz OGN odnosi się właśnie do obiektów dworcowych, celem zapewnienia ich prawidłowego funkcjonowania poprzez zapewnienie ciągłości usług związanych m.in. z ich ochroną, serwisem urządzeń, a także zapewnieniem sprzątania stacji pasażerskich. Zakup niektórych usług realizowany jest prawie wyłącznie na potrzeby utrzymania i eksploatacji powierzchni związanych z obsługą podróżnych. W zasadzie [...] S.A. nie realizuje usług sprzątania, czy ochrony i monitoringu na powierzchnie wynajęte komercyjnie, więc zamieszczone w opinii rozważania o zawyżonych kosztach pośrednich na powierzchniach związanych z obsługą podróżnych nie mają uzasadnienia. Odnosząc się do zaproponowanego w decyzji I instancji przez organ podejścia analizy w formie tzw. benchmarku, Skarżący wyjaśnić, że charakter i różnorodność posiadanych przez Spółkę nieruchomości powoduje złożoność takiej analizy. Skarżący wskazał, że inne stawki rynkowe wystąpią dla lokali mieszkalnych, inne dla powierzchni biurowych, a jeszcze inne dla kotłowni, oczyszczalni ścieków, czy placów i parkingów. Skarżący dodał, że przeprowadzona na zlecenie organu analiza, która zakładała stawkę zarządzania na poziomie 2,5 zł/m2 obarczona jest błędem wynikającym z przyjętej wielkości powierzchni związanej z obsługą podróżnych, tj. 115 tys. m2. Skarżący podsumował, że obecnie stosowany przez [...] S.A. model rozliczenia kosztów administracyjnych na zarządzane obiekty nieruchomości spełnia wszystkie wymogi oraz uwzględnia aktualną strukturę organizacyjną [...] S.A. oraz jej powiązania i zależności z zarządzanym majątkiem. Odnośnie rozsądnego zysku Skarżący podniósł, że dokonując analizy we wskazanym zakresie, organ winien w pierwszej kolejności wziąć pod uwagę brzmienie art. 36e ust. 2 u.t.k., który jednoznacznie wskazuje, że "(...) rozsądny zysk, rozumiany jako stopa zwrotu z własnego kapitału uwzględniająca ewentualne ryzyko ponoszone przez operatora, nie większy niż 10% w skali roku. ". Zatem, jak wynika z powyższego, wartość rozsądnego zysku nie może przekroczyć 10% wartości kosztów udostępniania obiektu ponoszonych przez Operatora. Innymi słowy w kwocie opłaty za usługę dostępu do infrastruktury usługowej zysk Operatora może stanowić nie więcej niż 10%. Wartość kwoty zysku nie może być zatem wyższa niż 10% bazy kosztów udostępniania obiektu, o której mowa w art. 36e ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym. W ocenie Skarżącego, uzasadnienie zawarte w zaskarżonej decyzji nie jest zgodne z postanowieniami ustawy o transporcie kolejowym ponieważ ustawodawca dokładnie określił, że 10% nie może przekroczyć stopy zwrotu z własnego kapitału uwzględniające ewentualne ryzyko ponoszone przez operatora, nie zaś bazy kosztowej. Skarżący podniósł również w skardze, że w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu zapadłe w oparciu o Raport sporządzony dla UTK przez firmę [...], którego ustalenia oraz wnioski Skarżący co do zasady kwestionuje, a co wykazywano również wielokrotnie w pismach składanych w toku postępowania. Skarżący wskazał, że w Jego ocenie dowód w postaci Raportu sporządzonego dla UTK przez firmę [..] stanowi dowód sprzeczny z przepisami prawa, albowiem powołany z pominięciem regulacji art. 84 § 1 K.p.a. Organ uznając bowiem konieczność wyjaśnienia w niniejszej sprawie wiadomości specjalnych, którymi nie dysponował, zamiast dopuszczenia w tym zakresie dowodu z opinii biegłego, zlecił w bliżej nieokreślonym trybie, bez wydania stosownego postanowienia w tym zakresie, sporządzenie takiej opinii podmiotowi trzeciemu - wykonawcy J. K. prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą [...]. Tym samym, podmiot ten formalnie nie legitymował się statusem "biegłego" w postępowaniu i w ocenie organu brak było podstaw do stosowania w odniesieniu do wydanego przez niego Raportu przepisów dotyczących dowodu z opinii biegłego. Co z kolei doprowadziło, zdaniem Skarżącego, do pozbawienia Strony szeregu uprawnień procesowych, w tym możliwości przeprowadzenia dowodu z uzupełniającej opinii biegłego, zadawania pytań biegłemu i polemiki z błędnymi w ocenie Strony wnioskami wypływającymi z Raportu, które to wnioski w ostateczności stanowiły podstawę wydanej przez organ decyzji. Sąd uznał zasadność powyższego zarzutu Skarżącego. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 84 § 1 K.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 września 2024 r. sygn. akt I OSK 820/23: "W świetle zatem powyższego przepisu powołanie przez organ biegłego należy uznać za uzasadnione, jeśli w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Jednakże oceny w tym zakresie dokonuje organ administracji uwzględniając okoliczności danej sprawy, wymagany zakres ustaleń, stopień ich skomplikowania. Powołanie biegłego, w myśl art. 84 § 1 k.p.a., ma zatem charakter fakultatywny i zależy od uznania organu prowadzącego postępowanie. Wykorzystanie tego środka dowodowego jest zasadne, gdy dla prawidłowego załatwienia sprawy, ze względu na poziom jej skomplikowania, wymagane są wiadomości, którymi nie dysponuje organ. Brak jest zatem obowiązku po stronie organu powoływania biegłych, którzy zweryfikowaliby jego stanowisko i wyniki ustaleń w sprawie." Jak wskazuje się w piśmiennictwie: "Kodeks nie ustanawia jakichkolwiek formalnych kryteriów kwalifikacji biegłego. Oznacza to, że biegłym w rozumieniu komentowanego przepisu może być zarówno osoba wpisana na przewidzianą przepisami prawa listę biegłych (rzeczoznawców), jak i osoba spoza tej listy, która ma wiedzę fachową w danej dziedzinie." (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 84). W niniejszej sprawie, z akt administracyjnych sprawy wynika, że podmiot – [...] sporządził na zlecenie organu Raport dla UTK nr [...], dotyczący kalkulacji rozsądnego zysku (k. 313-334), sporządzony 27 grudnia 2022 r., Raport dla UTK nr [...], dotyczący analizy odpowiedzi [...] S,A. na wezwanie z 10 listopada 2022 r. (k. 269-312), sporządzony 27 grudnia 2022 r., Raport dla UTK nr [...], dotyczący analizy zgromadzonego materiału otrzymanego od [...], dotyczącego metodologii kalkulacji opłat w ijp 2021/2022 oraz w ijp 2022/2023 (k.260-268), sporządzony 14 lutego 2023 r. Materiał dowodowy potwierdza, że Raport nie został sporządzony przed wszczęciem przedmiotowego postępowania administracyjnego, lecz jego sporządzenie zostało zlecone przez organ po wszczęci postępowania administracyjnego i było ściśle związane z przedmiotem postępowania, a więc kontrolą Regulaminu dostępu. Świadczą o tym niezbicie zapisy na samym raporcie, jak wyjaśnienie, że użyty w raporcie skrót "Postępowanie" oznacza postępowanie nr [...] opłat dworcowych [...] S.A, jak również fakt, że Raport został sporządzony na podstawie materiału dowodowego zebranego przez organ w toku postępowania administracyjnego, przekazanego przez organ autorowi Raportu. Sama merytoryczna treść raportu wskazuje, że dotyczy on kwestii będących przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, powyższe okoliczności sprawy jednoznacznie wskazują, że organ zwrócił się do podmiotu [...], jako do podmiotu posiadającego specjalistyczna wiedzę w zakresie objętym następnie rozstrzygnięciem zawartym w decyzji I instancji. Dlatego też wbrew stanowisku Prezesa UTK, sporządzony Raporty przez podmiot [...], stanowi dowód z opinii biegłego. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 84 § 2 K.p.a., biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24. Poza tym do biegłych stosuje się przepisy dotyczące przesłuchania świadków. Jak natomiast wynika z art. 79 § 1 i § 2 K.p.a., strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem (§ 1). Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (§ 2). Zgodnie natomiast z tezą wynikającą z wyrok z 19 stycznia 1990 r., sygn. akt SA/Gd 1115/89, NSA w Gdańsku: "Skoro po sporządzeniu opinii biegłego skarżąca wnosiła zastrzeżenia do treści opinii, to rzeczą organu podatkowego było doprowadzenie do takiej sytuacji, w której skarżąca mogła zadawać pytania biegłemu i żądać od niego wyjaśnień. Organ podatkowy winien był przesłuchać biegłego w charakterze świadka w obecności skarżącej, z uwzględnieniem wymogów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego." W niniejszej sprawie Skarżący miał możliwość zapoznania się z Raportem, do którego przedstawił uwagi w piśmie z 30 maja 2023 r. Organ jednak, w toku postępowania administracyjnego, postanowieniem z 16 czerwca 2023 r. odmówił zobowiązania biegłego do uwag zgłoszonych przez Skarżącego oraz przeprowadzenia rozprawy, uniemożliwiając Skarżącemu zadawanie pytań biegłemu i naruszając tym samym przepisy postępowania – art. 79 w związku z art. 84 K.p.a. Jak natomiast wynika z art. 89 § 2 K.p.a., organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. W niniejszej sprawie organ odmawiając Skarżącemu, postanowieniem z 16 czerwca 2023 r. przeprowadzenia rozprawy, naruszył również przepis postępowania – art. 89 § 2 K.p.a. Naruszenie przez Prezesa UTK art. 79 w związku z art. 84 oraz art. 89 § 2 K.p.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ konfrontacja stanowisk biegłego, którego opinia mogła stanowić podstawę rozstrzygnięcia organu oraz [...]S.A., mogła doprowadzić do zmiany bądź korekty stanowiska biegłego, co mogłoby również wpłynąć na treść rozstrzygnięcia organu. Sąd zgadza się w związku z tym ze stanowiskiem Skarżącego, że w okolicznościach niniejszej sprawy, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z Raportu, z pominięciem regulacji dotyczących opinii biegłego, doprowadziło do bezprawnego uniemożliwienia Stronie czynnego udziału w postępowaniu, w tym do skorzystania z przysługującego jej prawa do wzięcia udziału w przeprowadzaniu dowodu z opinii biegłego i zadawania pytań podmiotom uczestniczącym w charakterze biegłego w postępowaniu dowodowym. Ponieważ kwestie będące przedmiotem analizy zawartej w Raporcie dotyczyły kalkulacji rozsądnego zysku oraz metodologii kalkulacji opłat, merytoryczne odniesienie się przez Sąd do zmian Regulaminu dostępu i Cennika nakazanych w pkt 4 i 5 decyzji I instancji, możliwe będzie dopiero po wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego w tym zakresie. Sąd uznał za niezasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 8 ust. 2 K.p.a. w zw. z art. 13a ust. 1 u.t.k. art. 14 P.p., poprzez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym - na skutek nakazania [...] S.A. wprowadzenia w Regulaminie dostępu zmian mocą decyzji z I instancji w sytuacji, gdy podział na ruch regionalny i dalekobieżny oraz zasada, iż opłata za dostęp do stacji pasażerskiej w ruchu dalekobieżnym równa jest dwukrotności stawki w ruchu regionalnym, a także sposób ustalania upustu, metodologia liczenia kosztów pośrednich i poziom zysku określony na poziomie 10 % są stosowane przez [...] S.A. w Regulaminie dostępu od 2017 r., tj. od nowelizacji ustawy o transporcie kolejowym na podstawie, której wprowadzono opłatę za dostęp do stacji pasażerskich (w odniesieniu do sposobu ustalania upustu - od roku 2019), a wskazane powyżej postanowienia Regulaminu były już przedmiotem analiz i postępowań nadzorczych prowadzonych przez organ, który w dotychczasowych decyzjach nie kwestionował zasadności rozwiązań przyjętych przez [...] S.A. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu zawartym w odpowiedzi na skargę, że skoro Prezes UTK nie rozstrzygał dotychczas co do ściśle określonych takich samych postanowień Regulaminu dostępu, które zostały objęte rozstrzygnięciem zawartym w decyzji I instancji brak jest podstaw prawnych do uznania, że niepodjęcie przez organ rozstrzygnięcia w prowadzonych wcześniej tego rodzaju postępowaniach jest jednoznaczne z zatwierdzeniem lub przyzwoleniem na stosowanie uprzednio już istniejących, a zakwestionowanych dopiero w decyzji I instancji i w zaskarżonej decyzji postanowień Regulaminu dostępu. Organ w ramach swoich kompetencji może nakazać zmianę zapisów Regulaminu dostępu, jeżeli stwierdzi ich niezgodność z przepisami rozdziału 6a u.t.k. i w wyczerpujący sposób wykaże tę niezgodność, również jeżeli nie dostrzegł tej sprzeczności we wcześniejszych postępowania administracyjnych, których przedmiotem była kontrola zapisów Regulaminu dostępu. Odnośnie pozostałych zarzutów skargi, do których Sąd nie odniósł się wprost, Sąd stwierdza, że wyczerpuje je stanowisko Sądu przedstawione powyżej, odnoszące się do poszczególnych punktów rozstrzygnięcia zawartego w decyzji I instancji oraz stwierdzone w tym zakresie przez Sąd naruszenia przez organ przepisów postępowania. Sąd oddalił, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., wniosek dowodowy zawarty w skardze dotyczący załączonych do skargi dowodów z dokumentów, ponieważ Sąd nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie organu. Dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w tym artykule sąd może przeprowadzić gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935), zasądzając od organu na rzecz Skarżącego kwotę 697 zł, na którą składał się uiszczony wpis sądowy od skargi (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym (480 zł) oraz opata skarbowa (17 zł). Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni powyższe rozważania Sądu i uzupełni braki w ustaleniach faktycznych wskazane przez Sąd, dotyczące rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 i pkt 3 decyzji I instancji oraz umożliwi Skarżącemu w trybie postępowania administracyjnego zadawanie pytań biegłemu, który sporządził Raport i na podstawie prawidłowo ustalonego w ten sposób stanu faktycznego sprawy podejmie odpowiednie rozstrzygnięcie dotyczące pkt 2, pkt 3, pkt 4 i pkt 5 sentencji decyzji I instancji.