VI SA/Wa 2075/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2008 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia za zajęcie pasa drogowego oddala skargę W dniu [...] września 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 127 k.p.a., art. 17 pkt 1 k.p.a. i art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta [...] W. w dniu [...] grudnia 2006 r. przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w W. odmawiającą wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ul. [...] w rej. ul. [...] w celu umieszczenia obiektu reklamowego. Do wydania powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 27 września 2006 r. strona skarżąca wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich z wnioskiem o wydanie zezwolenia przedłużającego zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...], przy którym usytuowany jest nośnik reklamowy o powierzchni reklamowej 36 m2, na okres od 1 stycznia 2007 r. do 31 grudnia 2008 r. We wniosku strona skarżąca zobowiązała się do przesunięcia tablicy reklamowej od krawędzi jezdni o wymaganą odległość 2,5 metra. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., działający z upoważnienia Prezydenta [...] W., po rozpatrzeniu wniosku strony skarżącej odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Decyzja została wydana na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) - zwana dalej "ustawa o drogach publicznych". W uzasadnieniu decyzji wskazano, że teren pasa drogowego ma szczególny charakter w związku ze zlokalizowanymi w jego granicach drogami oraz obiektami i urządzeniami związanymi z funkcjonowaniem drogi. Organ powołał się na regulację zawartą w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którą zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy stanowi zaś, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z przepisu tego wynika więc, iż lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. W ocenie organu w rozpatrywanej sprawie nie występuje przypadek szczególny. Organ zwrócił uwagę, że reklama odwraca uwagę kierowcy od sytuacji na drodze, co powoduje przejechanie znacznej odległości bez kontroli sytuacji na drodze. Organ wskazał również na odległość przedmiotowego obiektu od krawędzi jezdni. Został on bowiem zlokalizowany przy samej krawędzi jezdni (0,20 metra), co jest niezgodne z art. 43 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym odległość ta powinna wynosić co najmniej 10 metrów. Od powyższej decyzji, strona skarżąca złożyła odwołanie w ustawowym terminie. W odwołaniu wskazano, iż organ przeprowadził niewłaściwą interpretację art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Strona skarżąca wskazała na brzmienie art. 39 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, zgodnie z którym zabrania się umieszczania reklam poza obszarami zabudowanymi, z wyjątkiem parkingów. Oznacza to, w ocenie strony skarżącej, że co do zasady nie zabrania się umieszczania reklam w pasie drogowym. Strona skarżąca wskazała również, że w tej lokalizacji umieszczona jest tablica reklamowa od ponad 6 lat. Jej umieszczenie jest zgodne z prawem, o czym świadczy decyzja ZDM z [...] marca 1999 r., którą zezwolono na zajęcie pasa drogowego. Dodatkowo na prośbę pracownika ZDM, konstrukcja ta została odsunięta o około 1 metr od krawędzi jezdni w stosunku do stanu sprzed przebudowy drogi (na tę okoliczność strona skarżąca przedłożyła dokumentację fotograficzną). Wykonanie tej czynności miało spowodować wydanie pozytywnej decyzji przez organ. Mając powyższe na uwadze, w ocenie strony skarżącej, ustawa o drogach publicznych nie zabrania umieszczać reklam w pasie drogowym w obszarze zabudowanym, o czym świadczy zawarcie w tej ustawie art. 40 ust. 6, który określa sposób naliczania opłat za zajęcie pasa drogowego. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na brzmienie art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z przywołanymi przepisami, lokalizowanie obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo ocenił, iż w rozpatrywanej sprawie nie występuje przypadek szczególny. Sam zamiar umieszczenia nośnika reklamowego w pasie drogowym nie może uzasadniać odstępu od zakazu umieszczania w tym pasie urządzeń zmniejszających bezpieczeństwo ruchu drogowego. Organ zwrócił również uwagę, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zezwolenie wydane w drodze wyjątku musi być spowodowane takimi względami, które uzasadnią odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego jakim jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. W ocenie organu, taką przesłanką nie jest użyteczny charakter treści zawartej na nośniku reklamowym. Wobec powyższego, w sprawie niniejszej nie zachodzi sytuacja wyjątkowa, o której mówi art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r., OSK 1026/04, Lex Nr 171170 oraz uchwałę tego Sądu z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. akt OPK 2/00 (ONSA 2001/1/12) organ wskazał, że zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać stronie skarżącej, że reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Konstrukcja art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych wskazuje, bowiem przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę. W niniejszej sprawie, strona skarżąca nie wykazała, że w sprawie niniejszej taki szczególny przypadek zachodzi. Taką okolicznością, w ocenie organu, nie jest chęć czerpania korzyści majątkowej przez stronę skarżącą. Ponadto zdaniem organu, fakt dotychczasowego umieszczenia reklamy w przedmiotowej lokalizacji nie zmienia stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na zjawisko tzw. "fiksacji" i podzielił pogląd organu pierwszej instancji w tej sprawie. Następnie na wyżej wymienioną decyzję, strona skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniosła w niej o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO, zarzucając jej naruszenie art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwą wykładnię. W uzasadnieniu strona skarżąca ponowiła argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji odnośnie interpretacji przepisów ustawy o drogach publicznych. Ponadto strona skarżąca wskazała, że decyzja właściwego organu w tej sprawie ma charakter uznaniowy. Powołując się na wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 36/98 wskazała, że organ aby uniknąć zarzutu dowolności, musi rozważyć wszystkie okoliczności sprawy, a następnie wykazać, jakie powody legły u podstaw podjętego rozstrzygnięcia w sprawie. W ocenie strony skarżącej, organ w zaskarżonej decyzji nie przedstawił, jakie powody przeważyły za podjętą decyzją. Zwłaszcza, że przedmiotowy nośnik reklamowy znajdował się w tej lokalizacji od ponad 6 lat na mocy decyzji ZDM z dnia [...] marca 1999 r. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej zwanej p.p.s.a.). Rozpatrując skargę, mając na względzie powyższe kryteria, Sąd uznał ją za niezasadną, albowiem zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżąca podniosła w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1 i ust. 3 poprzez jego niewłaściwą wykładnię. Zdaniem Sądu zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Niniejsza sprawa dotyczyła zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez reklamę skarżącej na kolejny, wskazany we wniosku okres, albowiem uprzednie zezwolenie ograniczone ramami czasowymi wygasło. W niniejszej sprawie nie mamy więc do czynienia z "przedłużeniem zezwolenia", ale z kolejną oddzielną sprawą o zezwolenie zajęcia pasa drogowego w określonym przedziale czasowym, co uzasadnia konieczność badania przesłanek warunkujących wydanie takiego zezwolenia. Ta przesłanka, jak słusznie podnosił organ wynika z treści art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i określona jest jako "szczególnie uzasadniony przypadek". Istnienie tej przesłanki powinien wykazywać podmiot, który ubiega się o wydanie zezwolenia. Nie może on skutecznie powoływać się na uprzednio wydane zezwolenia, albowiem z faktu ich udzielenia nie wynikał obowiązek organu do wydania kolejnej pozytywnej decyzji. Sąd nie zgadza się z zarzutem skargi, że organ nieprawidłowo zinterpretował art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych, bowiem treść tych przepisów wskazuje, jak słusznie wywodziły organy w tej sprawie, że umieszczanie reklam w pasach drogowych na obszarze zabudowanym wymaga zezwolenia zarządcy drogi oraz, że musi zachodzić "szczególny przypadek" dla wydania takiego zezwolenia. Tak więc wbrew twierdzeniom skargi umieszczanie reklam w pasach drogowych na terenie zabudowanym nie jest regułą, natomiast wyjątkiem od ustanowionej w art. 39 ust. 1 zasady zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zezwolenie na umieszczenie reklamy w pasie drogowym jest decyzją uznaniową. Aby ją więc podważyć należałoby wykazać, że zawiera cechy dowolności. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do sformułowania takiego zarzutu, albowiem oczywistą rzeczą jest, że reklamy posadowione w pasach drogowych z uwagi na zawarte w nich treści odwracają uwagę kierowców od sytuacji na drodze i stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu pojazdów. Nie bez znaczenia jest, że reklama w niniejszej sprawie nawet po jej przesunięciu przez skarżącą w toku postępowania znajduje się w odległości niebezpiecznej od jezdni, bo tylko w odległości 3 m od krawędzi konstrukcji do krawędzi jezdni. Poza tym jak wynika, z protokołu oględzin z dnia 30 listopada 2006 r. obiekt reklamowy koliduje z zatoką autobusową. W tym stanie rzeczy zarządca dróg był uprawniony do wydania decyzji odmownej w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu, organy administracji poczyniły dokładne ustalenia w sprawie, zaś wydając negatywną decyzję, należycie ją uzasadniły. W tym stanie rzeczy wobec stwierdzenia bezzasadności zarzutu skargi Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.