VI SA/Wa 2076/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędzia WSA Piotr Borowiecki Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2012 r. sprawy ze skargi C. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Prezesa UKE z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] - dalej jako "postanowienie", stwierdzające niedopuszczalność jej wniosku z [...] lipca 201 1 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez Prezesa UKE decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] - dalej jako "Decyzja" zmieniającej warunki współpracy i rozliczeń pomiędzy C. a P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwaną dalej "P."), ustalone w decyzji Prezesa UKE z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] (zwanej dalej "Zmienioną Decyzją"), w zakresie określenia stawki za zakańczanie połączeń w ruchomej publicznej sieci telekomunikacyjnej stosowanej przez C. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazała art. 134 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 206 ust. 1 w związku z art. 206 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), zwanej dalej "Pt". Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: Pismem złożonym [...] lutego 2011 r. do Prezesa UKE strona wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie zmiany warunków dostępu do sieci telekomunikacyjnej C., ustalonycjh Zmiejnioną Decyzją w zakresie obniżenia stawki za zakańczanie połączeń w sieci ruchomej C. Prezes UKE pismem z [...] lutego 2011 r. zawiadomił strony o wszczęciu, w dniu [...] lutego 2011 r. na wniosek P. postępowania administracyjnego o wydanie decyzji zmieniającej warunki współpracy oraz zasady rozliczeń pomiędzy P. a C., określone Zmienioną Decyzją w zakresie obniżenia stawki za zakańczanie połączeń w sieci ruchomej C. W dniu [...] czerwca 2011 r. Prezes UKE wydal Skarżoną Decyzję zmieniającą warunki współpracy i rozliczeń pomiędzy C. a P., ustalone w Zmienionej Decyzji, w zakresie określenia stawki za zakańczanie połączeń w ruchomej publicznej sieci telekomunikacyjnej stosowanej przez C. W pouczeniu do Skarżonej Decyzji wskazał, że strony mogą się od niej odwołać na podstawie art. 206 ust. 2 pkt 5 Pt do Sądu Okręgowego w W. - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. C. wystąpiła do Prezesa UKE z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem Skarżonej Decyzji zmieniającej warunki współpracy i rozliczeń pomiędzy C. a P., ustalone w Zmienionej Decyzji, w zakresie określenia stawki za zakańczanie połączeń w ruchomej publicznej sieci telekomunikacyjnej C. Prezes UKE w postanowieniu z [...] sierpnia 2011 r., powołując się na art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy z przyczyn przedmiotowych, jakimi jest wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego. Wskazał, powołując stanowisko doktryny, że zagadnienie dopuszczalności odwołania należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy kodeksu i/lub przez przepisy szczególne, co oznacza że dopuszczalność odwołania należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy k.p.a. Zgodnie z art. 206 ust. 1 Pt, postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie k.p.a. ze zmianami wynikającymi z Pt oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675). Jego zdaniem stosowanie przepisów k.p.a. dotyczy również trybu odwołań i zażaleń w postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez Prezesa UKE z wyjątkami określonymi w art. 206 ust. 2 i 3 Pt. W niniejszej sprawy C., pomimo prawidłowego pouczenia, co do sposobu i terminu odwołania do Sądu Okręgowego w W., pismem z [...] lipca 2011 r., opierając się na art. 127 § 3 kpa, wystąpiła do Prezesa UKE z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej Skarżoną Decyzją. Prezes UKE wskazał, iż Skarżona Decyzja jest decyzją, o której mowa w art. 206 ust. 2 pkt 5 Pt, tj. wydaną przez Prezesa UKE w sprawie spornej. Ustawodawca w art. 206 ust. 2 pkt 5 Pt określił, odmienny od wprowadzonego w przepisach k.p.a. tryb zaskarżania decyzji, wydawanych przez Prezesa UKE w sprawach spornych, od których nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy a odwołanie do Sądu Okręgowego w W. - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy Działu II Rozdziału 10 k.p.a. dotyczące odwołań od decyzji, a więc i art. 127 § 3 k.p.a. do przywołanego powyżej art. 206 ust. 2 pkt 5 Pt od Skarżonej Decyzji. Stronom przysługiwało prawo wniesienia odwołania do Sądu Okręgowego w W. Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Innymi słowy uznał, że w przedmiotowej sprawie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy C. nie przysługuje wniosek C. uznać za niedopuszczalny w administracyjnym toku instancji na podstawie art. 134 k.p.a. Prezes UKE podkreślił, że w treści Decyzji zawarł prawidłowe pouczenie o przysługującym stronom postępowania prawie wniesienia odwołania do Sądu Okręgowego w W. - Sadu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w związku z brzmieniem przepisu art. 206 ust. 2 pkt 5 Pt. Natomiast zgodnie z art. 47958 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 1964 r.. Nr 43. poz. 296 z późn. zm. - dalej "kpc"), odwołanie wnosi się za pośrednictwem Prezesa UKE w terminie dwutygodniowym od dnia doręczenia Decyzji. Jednakże pomimo powyższego pouczenia pełnomocnik C., zamiast odwołania od Decyzji, złożył w dniu [...] lipca 2011 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując na przepis art. 127 § 3 kpa. C.S.A. z siedzibą w W. złożyła, za pośrednictwem Prezesa UKE, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości. Reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: art. 9 k.p.a. poprzez niedoinformowanie skarżącej o okolicznościach prawnych, które miały wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącej będących przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego oraz naruszenie art. 47959 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego rozpatrywanego w związku z art. 9 i art. 7 k.p.a., poprzez nieprzekazanie odwołania skarżącej wraz z aktami sprawy do Sądu Okręgowego w W. – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. W uzasadnieniu skargi wskazała, iż celem podjętych przez skarżącą czynności miało być zaskarżenie decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., niestety na skutek mylnego oznaczenia przez skarżącą pisma ujawniającego intencję zaskarżenia ww. decyzji, sprawa nie została skierowana do sądu odwoławczego, tj. do Sądu Okręgowego w W. – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Skarżąca zarzuciła, iż Prezes UKE nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a., ograniczył się do wezwania do usunięcia braków formalnych złożonego pisma. Nie skorzystał ze sposobności jednoczesnego zwrócenia uwagi, iż w tej sprawie tego rodzaju środek zaskarżenia nie jest przepisami prawa przewidziany. Podkreśliła, iż treść jej pisma z dnia [...] lipca 2011 r. nie pozostawiała wątpliwości co do tego, że skarżąca nie zgadza się z rozstrzygnięciem Prezesa UKE i zamierza je zaskarżyć. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wniósł o oddalenie skargi nie podzielając podniesionych zarzutów. Wskazał, iż wbrew twierdzeniom skarżącej, pisma z dnia [...] lipca 2011 r. nie można zakwalifikować jako jedynie mylnie oznaczonego, w treści wniosku powołano się na przepis art. 127 § 3 k.p.a., wniosek skierowano bezpośrednio do Prezesa UKE (bez zastrzeżenia pośrednictwa organu w przekazaniu wniosku do sądu powszechnego). Prezes UKE poprzez pouczenie zawarte w decyzji dopełnił obowiązku określonego w art. 9 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 47959 § 1 k.p.c. stwierdził, iż nie mógł go naruszyć bowiem skarżąca złożyła do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie odwołanie do Sądu Okręgowego w W. – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Uczestnik postępowania - P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. nie zajęła stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. Nr 53, poz. 1270 z późn. zm. - dalej jako p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie narusza prawa. Istotą sporu w sprawie niniejszej jest kwestia, czy Prezes UKE zaskarżonym postanowieniem stwierdzającym niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy naruszył prawo - nie przekazując go - jako odwołania do Sądu Okręgowego w W. – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz czy powinien poinformować skarżącą, iż tylko w taki sposób może zaskarżyć wydane rozstrzygnięcie organu. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (w tym przypadku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Należy podkreślić, co ma istotne znaczenie dla oceny działania organu, że decyzja Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2011 r., zmieniająca warunki współpracy i rozliczeń pomiędzy C. a P.Sp. z o.o. z siedzibą w W., ustalone w decyzji Prezesa UKE z dnia [...] października 2009 r., w zakresie określenia stawki za zakańczanie połączeń w ruchomej publicznej sieci telekomunikacyjnej stosowanej przez C. zawierała prawidłowe pouczenie o środkach zaskarżenia. Pouczenie to jednoznacznie stanowiło, że od decyzji tej na podstawie art. 206 ust. 2 pkt 5 Pt. przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w W. – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Zgodnie z art. 47959 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, odwołanie wnosi się za pośrednictwem Prezesa UKE w terminie dwutygodniowym od dnia doręczenia decyzji. Wskazać należy, że kognicji sądu powszechnego podlega wyłącznie określony rodzaj spraw wymienionych szczegółowo w art. 206 ust. 2 Pt., bowiem jak stanowi ten przepis, odwołania od wydanych w tych sprawach przez Prezesa UKE decyzji podlegają rozpoznaniu przez Sąd Okręgowy w W. – sąd ochrony konkurencji i konsumentów. Taki model postępowania, nazywany hybrydowym - z racji ostatecznego załatwienia jednej sprawy administracyjnej na dwóch różnych płaszczyznach procesowych, zastrzeżony jest dla spraw ustalających warunki dostępu do sieci telekomunikacyjnej. Nie jest sporne między stronami, że od Skarżonej Decyzji z [...] czerwca 2011 r. przysługiwało odwołanie do sądu powszechnego, a nie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa UKE. Sporna, jak wskazano na wstępie, jest natomiast kwestia, czy wobec złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie do Prezesa UKE, organ ten winien przekazać złożony wniosek do Sądu Okręgowego w W. – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów jako odwołanie oraz czy powinien poinformować skarżącą, iż tylko w taki sposób może zaskarżyć wydane rozstrzygnięcie organu. Zdaniem Sądu, stanowisko prezentowane przez skarżącą nie może zostać zaaprobowane i na obie wyżej postawione kwestie należy odpowiedzieć negatywnie. Zgodnie z art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Ma rację skarżąca podnosząc, iż w orzecznictwie podkreśla się, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy powinien być rozumiany szeroko. Nie oznacza to wszelako do instruowanie stron o wyborze optymalnego sposobu postępowania czy też udzielania im pomocy prawnej. Jednocześnie podkreśla się, iż realizacja obowiązku informowania przez organy jest ograniczona w stosunku do przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą. Osoba podejmująca działalność gospodarczą na własny rachunek może korzystać z fachowej pomocy doradców prawnych. Skarżąca pomimo prawidłowego pouczenia o przysługującym jej środku zaskarżenia do sądu powszechnego, złożyła inny środek – wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie. Jak słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, skarżąca jest przedsiębiorcą działającym na rynku telekomunikacyjnym. Od podmiotu prowadzącego profesjonalną działalność gospodarczą oczekuje się należytej staranności w prowadzeniu swoich spraw. Złożenie w tej sytuacji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przy prawidłowo wskazanym organie, który ma go rozpatrzyć, z powołaniem na art. 127 § 3 k.p.a., a więc przepisu dotyczącego zaskarżenia rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym, było świadomym wyborem innego sposobu kwestionowania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, obowiązek wynikający z art. 9 k.p.a. nie może być rozciągnięty na pisma (w przedmiotowej sprawie odwołanie), które są czytelne, kompletne, jasne (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1661/10, publik. Lex nr 745118). Wobec jasnej treści wniesionego przez skarżącą środka zaskarżenia – wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie było potrzeby, ani nawet żadnych podstaw do ponownego pouczania strony o innym, prawidłowo już wskazanym w decyzji środku jej zaskarżenia. Niezasadny jest również zarzut naruszenia 47959 § 1 k.p.c. Przepis ten nakłada na Prezesa UKE obowiązek niezwłocznego przekazania odwołania wraz z aktami sprawy do sądu. Skoro jak wskazano już wyżej, do organu nie wpłynęło odwołanie, na Prezesie UKE nie ciążył obowiązek przekazania sądowi - Sądowi Okręgowemu w W. – Sądowi Ochrony Konkurencji i Konsumentów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy tylko rozpatrzenie złożonego wniosku. Prezes UKE jako organ odwoławczy, stosownie do obowiązków wskazanych w art. 134 k.p.a. miał obowiązek ustalenia czy odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Rozstrzygnięcie kwestii dopuszczalności odwołania ma pierwszeństwo przed kontrolą zachowania terminu. Ustalenie zatem, iż wniesiono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji, w stosunku do której przepisy nie przewidują takiej możliwości, nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia, w formie postanowienia, jego niedopuszczalności. W rozpatrywanej sprawie od decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. Prezesa UKE – wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przysługiwał. W konsekwencji, zaistniała niedopuszczalność wniosku z przyczyn przedmiotowych obejmująca m.in. sytuację wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji, od której przepisy prawa (art. art. 206 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne) środka takiego nie przewidują. Ustalenie przez organ, iż złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji, w stosunku do której przepisy nie przewidują takiej możliwości, nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia, w formie postanowienia, jego niedopuszczalności, nie zezwalając na przystąpienie do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia. W ocenie Sądu, organ nie naruszył pozostałych podniesionych w skardze przepisów kodeksu postępowania administracyjnego: art. 6 i 7. Prezes UKE stosownie do zasad wskazanych w tych przepisach podjął rozstrzygnięcie o niedopuszczalności złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto, Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.