VI SA/Wa 2077/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Protokolant Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2007 r. sprawy ze skargi H. S. i M. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wyrażającej zgodę na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2006 r., nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działając na podstawie art. 127 § 3 k.p.a., art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku M. i H. S. od decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję ww. organu o stwierdzeniu nieważności decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] wyrażającą zgodę na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr ewid. [...] położoną na gruntach wsi B., gm. M. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 3 października 2005 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad po rozpatrzeniu wniosku małż. H. i M. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją zastępcy Dyrektora Oddziału w K. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2005 r. w przedmiocie nieuzgodnienia lokalizacji zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] położoną w m. B. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja stała się decyzją prawomocną. Pismem z dnia 12 lutego 2006 r. H. i M. S. wystąpili z wnioskiem do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. o wyrażenie zgody na wyjazd z działki nr [...] położonej w m. B. na drogę krajową nr [...]. Uzasadniając wniosek wskazali, iż właściciele sąsiednich nieruchomości nie wyrażają zgody na urządzenie wzdłuż ich działek drogi dojazdowej, która prowadziłaby do ich posesji. Wnosili o wyrażenie zgody na wjazd na działkę oraz wyjazd z działki (prawoskręty). W dniu 24 kwietnia 2006 r. złożyli w tym samym organie, na druku, wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację wskazanego wyżej zjazdu z drogi krajowej nr [...]. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyraził zgodę na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr ewid. [...] położoną na gruntach wsi B., gm. M. pod warunkiem, że wjazd i wyjazd na i z nieruchomości będzie odbywał się przy wykorzystaniu wyłącznie skrętu w prawo, z wykluczeniem możliwości wykonywania skrętu w lewo. W decyzji określono warunki zaprojektowania i budowy zjazdu. Pismem z dnia 13 czerwca 2006 r. podpisanym przez Dyrektora Oddziału w K. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działającego z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zawiadomiono H. i M. małż. S. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie wydania zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr ewid. [...] położoną na gruntach wsi B., gm. M. w związku z tym, że dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Organ jednocześnie wnosił o wyjaśnienie: - przyczyn nie poinformowania organu o rozstrzygnięciu tej sprawy decyzją ostateczną, - czy od daty uprawomocnienia ww. decyzji nastąpiły faktyczne zmiany okoliczności w sprawie, - który z właścicieli działek sąsiednich nie wyraził zgody na przejazd przez jego nieruchomość w celu dojazdu do działki nr [...]. W odpowiedzi na wezwanie H. i M. małż. S. (dalej cyt. jako skarżący) wskazali, iż decyzje Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2005 r. i [...] października 2005 r. dotyczyły innego zakresu żądania niż decyzja z dnia [...] maja 2006 r. Poinformowali, iż A. S. i P. S. nie wyrazili zgody na przejazd przez ich nieruchomość. Załączyli "Opinię prawną" sporządzoną przez Kancelarię Prawniczą "[...]" J. B. w K. o braku podstaw do przyjęcia res iudicata ze względu na różną treść żądania strony, które były podstawą wydania decyzji przez organ. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działając z urzędu na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie wydania zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr ewid. [...] położoną na gruntach wsi B., gm. M. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że z uwagi na dużą ilość wniosków, błędnie potraktowano wniosek skarżących z dnia 24 kwietnia 2006 r. jako nową sprawę, nie sprawdzając że była ona zakończona prawomocną decyzją. Organ nie podzielił stanowiska skarżących, że nowy wniosek dotyczył innego zakresu żądania, tj. zjazdu wykorzystywanego jedynie w relacji skrętu w prawo, bowiem ustawodawca rozróżnia jedynie dwie kategorie zjazdów: publiczny i indywidualny. O sposobie ruchu na zjeździe decyduje organizacja ruchu zatwierdzana przez organ zarządzający ruchem w oddzielnym postępowaniu administracyjnym. W dniu 21 sierpnia 2006 r. skarżący skierowali do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku podnieśli, że wniosek z dnia 12 lutego 2006 r. na wjazd i wyjazd prawoskrętny oraz wniosek z dnia 24 kwietnia 2006 r. na otrzymanym obowiązującym druku złożyli po przeprowadzonych rozmowach i wyjaśnieniach w Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. Pozytywna decyzja była zgodna z ich wnioskiem, przy wykorzystaniu wyłącznie skrętu w prawo. Ponadto, skarżący podnieśli, iż od czasu wydania negatywnej decyzji o lokalizacji zjazdu zmieniła się możliwość urządzenia drogi dojazdowej do działek [...]- [...]. Obecnie A. D. - właścicielka działki nr [...] nie wyraża zgody na budowę drogi i przejazd przez jej działkę; załączyli oświadczenie A. D. o nie wyrażeniu zgody. Decyzją z dnia [...] września 2006 r., nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku M. i H. S. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję uznając rozstrzygnięcie za zasadne. W uzasadnieniu organ wskazał, że sprawa lokalizacji zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] była w 2005 roku przedmiotem rozpatrzenia przez administrację drogową i zakończona ostateczną decyzją z dnia [...] października 2005 r. o odmowie udzielenia lokalizacji żądanego zjazdu. Strona nie skorzystała z możliwości złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Ponowny wniosek o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu organ rozpoznał traktując go jako nową sprawę ze względu na dużą ilość tego rodzaju spraw. Nie podzielił stanowiska strony, że nowy wniosek dotyczył innego zakresu żądania. Organ wskazał ponadto, że brak zgody A. S. w przedmiocie udostępnienia terenu działki nr [...] dla urządzenia dojazdu do działki nr [...] nie ma znaczenia, bowiem H. i M. małż. S., jako właściciele działki przed jej podziałem na mniejsze mieli świadomość budowy drogi dojazdowej poprzez wydzielenie nieruchomości leżącej u podstawy nasypu istniejącej drogi krajowej nr[...]. Pismem z dnia 17 października 2006 r. H. i M. małż. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2006 r., nr [...] wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Zarzucili organowi błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż zachodzi res iudicata pomimo zmiany żądania strony oraz naruszenie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, iż brak zgody właścicielki sąsiedniej działki A. D. jest wystarczającą przesłanką do odmowy zgody na lokalizację zjazdu. Podkreślali, iż brak jest podstaw do uznania, że uprzednie rozstrzygnięcie sprawy dotyczyło tej samej sprawy. Podnieśli, że organ w tym samym stanie faktycznym i prawnym wyraził zgodę na lokalizację zjazdu w bliskim sąsiedztwie; załączyli kopie tej decyzji oraz oświadczenie notarialne A. D. Ponadto zarzucili organowi naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. w związku z brakiem uzasadnienia decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z póź. zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując wniesioną skargę z punktu widzenia powyższych kryteriów uznać należy, iż skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2006 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] sierpnia 2006 r. zostały wydane z naruszeniem prawa. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji był przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., tj. uznanie przez organ, iż decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2006 r. o wyrażeniu zgody na lokalizację zjazdu dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 7 lipca 1993 r., II SA 589/93 - Problemy Praworządności 1984 r. Nr 10, s. 26). Zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w nie zmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Przedmiotem postępowania będą interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Charakter i zakres praw nabytych z decyzji (brak ich nabycia) lub ustanowionych nią obowiązków stanowi o tożsamości załatwienia sprawy (vide: B. Adamiak J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2005 s. 739-740). Tożsamość musi dotyczyć przedmiotu rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Analizując z punktu wskazanych wyżej przesłanek stwierdzenia tożsamości sprawy należy stwierdzić, iż w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] października 2005 r. o odmowie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu i w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2006 r. o wyrażeniu zgody na zjazd nie występuje tożsamość sprawy. W pierwszej sprawie, rozstrzygniętej decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2005 r. i utrzymaną w mocy decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2005 r. odmówiono skarżącym wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] położoną w B. W drugiej sprawie, rozstrzygniętej decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2006 r. wyrażono zgodę na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] .położoną w B. W decyzji tej, zgodnie ze złożonym wnioskiem skarżących zostały określone warunki wjazdu i wyjazdu na i z tej nieruchomości. Wbrew twierdzeniu organu, iż występują tylko dwa rodzaje zjazdów: publiczny i indywidualny, bez definiowania, w jakich relacjach będzie odbywał się ruch, wydano decyzję, w której ograniczono zgodę na lokalizację zjazdu wyłącznie do prawoskrętów. Ograniczenie wjazdu wyłącznie do prawoskrętów uwzględniało wniosek skarżących, bowiem o wyrażenie zgody na taki zjazd występowali. Ponadto, po wydaniu decyzji w warunkach I instancji nastąpiła zmiana stanu faktycznego, czego wyrazem było oświadczenie A. D. - właścicielki sąsiedniej nieruchomości, która nie wyrażała zgody na przejazd i budowę drogi przez jej działkę. W ocenie Sądu z racji różnych rozstrzygnięć (odmowa i zgoda) w powyższych sprawach, wydanych po rozpatrzeniu dwóch różnych wniosków strony brak jest przesłanek do stwierdzenia, iż występuje tożsamość przedmiotu a tym samym, iż występuje tożsamość sprawy. Z powyższych względów należy uznać, iż decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2006 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] sierpnia 2006 r. zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. polegającym na niewłaściwym jego zastosowaniu. Biorąc powyższe pod uwagę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 1 sentencji, zaś w pkt 2 sentencji orzeczono stosownie do art. 152 powyższej ustawy.