VI SA/Wa 2077/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego G. L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ( Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.) - dalej jako ustawa o świadczeniach lub ustawa - oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania G. Ł., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] czerwca 2012 r., w sprawie stwierdzenia, że G. Ł., w okresie od 28 lipca 2011 r. do nadal jest objęty obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej. Do powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. Inspektorat w R. pismem z dnia [...] marca 2012 r. zwrócił się do Dyrektora Ś. Oddziału Wojewódzkiego (dalej jako Dyrektor ŚOW NFZ) z wnioskiem o wydanie decyzji dotyczącej podleganiu ubezpieczeniu zdrowotnemu przez G. Ł. z tytułu prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej. Jednocześnie Oddział ZUS wskazał, że G. Ł. od dnia 28 lipca 2011 r. dokonał zgłoszenia jako płatnik składek. Od 21 września 2011 r. dokonał zgłoszenia do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego. G. Ł. przy piśmie z dnia [...] maja 2012 r. wyjaśnił, że miał zamiar podjąć działalność od 28 lipca 2011 r., ale z powodu różnych okoliczności nie udało mu się rozpocząć działalności. Po około dwóch miesiącach udało mu się rozpocząć faktyczne prowadzenie działalności gospodarczej i w ślad za tym 21 września 2011 r. zgłosił się do ubezpieczenia zdrowotnego. Dyrektor ŚOW NFZ decyzją z [...] czerwca 2012 r. wydaną na podstawie art. 107 ust. 5 pkt 16 oraz art. 109 w związku z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach oraz w związku z art. 104 § 1 k.p.a. ustalił, że G. Ł. jest objęty obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od 28 lipca 2011 r. do nadal. Dyrektor wskazał, że z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynika, ze G. Ł. z dniem 28 lipca 2011 r. rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej "[...]" G. Ł. i nie dokonał zawieszenia działalności gospodarczej oraz nie wykreślił wpisu z rejestru. Dyrektor ŚOW NFZ stwierdził, że w polskim systemie prawnym nie ma obowiązku prowadzenia działalności gospodarczej natomiast istnieje zasada swobody działalności gospodarczej, a skoro G. Ł. we wniosku o wpis do ewidencji działalności wskazał datę rozpoczęcia działalności 28 lipca 2011 r. oraz dokonał zgłoszenia jako płatnik składek w dniu 28 lipca 2011 r. należy uznać, że jego wolą było rozpoczęcie działalności gospodarczej od wskazanej daty. Dyrektor podkreślił, że każda osoba przystępująca do prowadzenia działalności gospodarczej winna być zorientowana w przepisach prawnych regulujących tę działalność i podejmować właściwe kroki w celu realizacji swoich praw. Od powyższej decyzji G. Ł. wniósł do Prezesa NFZ odwołanie, w którym wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez wskazanie, że obowiązkowemu ubezpieczeniu podlega od dnia 21 września 2011 r. oraz o uchylenie decyzji I instancji i przekazanie do ponownej oceny. Zaskarżonej decyzji zarzucił wadliwą interpretacje przepisów art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o świadczeniach w związku z art. 8 ust. 6 pkt 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 14 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy w zakresie daty rozpoczęcia prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej oraz zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie czynności mających na celu ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego. Do pisma załączył kserokopie umowy o prowadzenie podatkowej księgi przychodów i rozchodów z dnia 21 września 2009 r., kserokopię faktury z dnia 27 września 2011 r. oraz kserokopię umowy dzierżawy z dnia 30 września 2011 r. Rozpoznając odwołanie Prezes Funduszu decyzją powołaną na wstępie podzielił stanowisko organu pierwszej instancji. Prezes NFZ wskazał, że na podstawie art. 66 ust. 1 pkt lit. c) ustawy o świadczeniach obowiązującej od dnia 1 października 2004 r. - obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegały i podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi. Obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego tych osób, stosownie do art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach oraz art. 12 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu w NFZ i art. 11 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu zdrowotnym - powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniach społecznych. Zgodnie z art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 z późno zm.) obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowemu, chorobowemu i wypadkowemu podlegają osoby prowadzące działalność gospodarczą od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności, z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej." Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2011 r., przedsiębiorca mógł podjąć działalność gospodarczą w dniu złożenia wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym. Obecna treść art. 14 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, że przedsiębiorca może podjąć działalność gospodarczą w dniu złożenia wniosku o wpis do rejestru Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej albo po uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców w krajowym rejestrze Sądowym. Z dniem 20 września 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 10 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 888), która wprowadziła możliwość zawieszenia działalności gospodarczej. Prezes NFZ stwierdził, że w aktach sprawy brak jest informacji o dokonaniu przez stronę, na podstawie obowiązujących przepisów skutecznego zawieszenia lub wykreślenia z ewidencji prowadzonej działalności. Prezes Funduszu powołując się na wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 660/10, podniósł, że skoro G. Ł. we wniosku o wpis do ewidencji działalności wskazał datę rozpoczęcia działalności 28 lipca 2011 r. oraz dokonał w ZUS zgłoszenia, jako płatnik składek z dniem 28 lipca 2011 r. to należy uznać, iż jego wolą było rozpoczęcie działalności od wskazanej daty. Prezes NFZ stwierdził, że załączone przez odwołującego załączniki do odwołania nie dają podstaw do uznania, że rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej od dnia 21 września 2011 r. Prezes Funduszu jednocześnie zaznaczył, iż Narodowy Fundusz Zdrowia nie zajmuje się wymierzaniem, pobieraniem i egzekucją składek na ubezpieczenie zdrowotne, zgodnie bowiem z art. 109 ust. 2 ustawy o świadczeniach - sprawy z zakresu wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne należą do właściwości organów ubezpieczeń społecznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję G. Ł. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach w związku z art. 8 ust. 6 pkt 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 14 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez przyjęcie, że okres objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem rozpoczyna się od daty wskazanej we wpisie do ewidencji działalności gospodarczej zamiast od daty faktycznego rozpoczęcia prowadzenia działalności; 2. art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia jakichkolwiek czynności wyjaśniających mających na celu ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy; 3. art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych w oparciu o jeden dokument - wpisu do ewidencji działalności gospodarczej z pominięciem innych dowodów; 4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez logiczną sprzeczność zawartych w uzasadnieniu twierdzeń z dokonanym rozstrzygnięciem. W uzasadnieniu skarżący podtrzymał swoje stanowisko zawarte w odwołaniu, podkreślając, że faktycznie nie wykonywał działalności gospodarczej zarejestrowanej na dzień 28 lipca 2011 r. Wskazał, że świadczą o tym dokumenty potwierdzające podjęcie pierwszych czynności w ramach prowadzonej działalności gospodarczej dopiero we wrześniu 2011 r. Podniósł, że w sytuacji obalenia domniemania wynikającego z treści wpisu do ewidencji to na organie spoczywał obowiązek dokonania własnych prawidłowych ustaleń w zakresie początkowej daty rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej. W ocenie skarżącego Prezes NFZ oraz Dyrektor oddziału zaprzeczają podawanym okolicznościom, które zostały potwierdzone dokumentami dotyczącymi pierwszych czynności podjętych w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, w tym zakresie powinni się oprzeć na konkretnych okolicznościach i dowodach a nie wyłącznie na pierwotnym zamiarze rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej od 28 lipca 2011 r. Wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi jedynie jeden z elementów, które organ powinien wziąć pod uwagę przy prawidłowym ustalaniu stanu faktycznego czyli ustaleniu w jakiej dacie dana osoba faktycznie rozpoczęła prowadzenie działalności gospodarczej. Zdaniem skarżącego odnoszenie się przez Prezesa NFZ do instytucji zawieszenia prowadzenia działalności gospodarczej jest bezprzedmiotowe. Podkreślił, że nie można zawiesić działalności, której się w ogóle nie prowadziło. Skarżący podniósł, że skoro od dnia 28 lipca 2011 r. nie rozpoczął prowadzenia działalności gospodarczej to nie mógł jej zawiesić. Ponadto wskazał, że pismo zgłaszające do ZUS złożył dopiero we wrześniu 2011 r. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga jest zasadna. W sytuacji, kiedy skarga zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonej decyzji jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Skarżący przez cały tok postępowania administracyjnego i w skardze konsekwentnie podnosił, że działalność gospodarczą, będąca podstawą do objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym, rozpoczął od 21 września 2011 r. Na dowód swoich twierdzeń przedłożył umowę z dnia 30 września 2011 r. dzierżawy pomieszczeń przeznaczonych na działalność gospodarczą, umowę z dnia 21 września 2011 r. o prowadzeniu podatkowej księgi przychodów i rozchodów oraz fakturę wystawioną na skarżącego z datą jej wystawienia – 27 września 2011 r. Dokumenty te uprawdopodabniają twierdzenie skarżącego o rozpoczęciu działalności gospodarczej w miesiącu wrześniu 2011 r., a nie w lipcu tego roku. Z ustaleń organu Funduszu wynika, że oparł się na dwóch dokumentach: piśmie ZUS Oddział w R. – Inspektorat w R. z dnia [...] marca 2012 r., w którym podano, że skarżący złożył zgłoszenie płatnika składek od dnia 28 lipca 2011 r. oraz na rejestrze zgłoszenia działalności gospodarczej przez skarżącego, w którym datę rozpoczęcia działalności określono od dnia 28 lipca 2011 r. Pierwszy z powołanych dokumentów (pismo ZUS z [...] marca 2012 r.) nie zawiera dokumentu o zgłoszeniu się przez G. Ł. jako płatnika składek od 28 lipca 2011 r. W sytuacji, w której skarżący wyjaśnia, iż takiego zgłoszenia do ZUS nie składał, organ Funduszu powinien ustalenia te zweryfikować stosownym dokumentem. Niedokonanie przez Fundusz właściwych ustaleń w tym zakresie, w sytuacji odmiennego stwierdzenia skarżącego, narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Drugim z powołanych dokumentów jest zgłoszenie zamiaru wykonywania działalności gospodarczej przez G. Ł. do właściwego rejestru z podaniem w nim daty rozpoczęcia tej działalności od 28 lipca 2011 r. Istotą zgłoszenia działalności gospodarczej jest zamiar jej wykonywania. Zatem dopóki nie nastąpi rozpoczęcie wykonywania działalności gospodarczej, nie można utożsamiać owego zamiaru jej wykonywania przez zgłoszenie działalności z faktycznym rozpoczęciem tej działalności. W sytuacji, w której skarżący przedstawia dokumenty wskazujące na faktyczny termin rozpoczęcia wykonywania zgłoszonej działalności gospodarczej, obowiązkiem organu jest, w ramach określonych przepisami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., dokonanie ustaleń niezbędnych dla prawidłowego skonkretyzowania faktycznego terminu rozpoczęcia tej działalności przez stronę postępowania administracyjnego. Dla dokonania tych niezbędnych w sprawie ustaleń faktycznych organ Funduszu posiada niezbędne narzędzia, czy to przez wezwanie strony w trybie art. 50 § 1 k.p.a., czy przez zastosowanie przepisów o dowodach (Rozdział 4 Działu II k.p.a.) samemu o taki dowód zwracając się do organu właściwego, by zgodnie z art. 80 k.p.a. ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Jak wynika z ustaleń organu Funduszu przedłożone przez skarżącego dokumenty nie były dla Funduszu wystarczające. Zatem nie było przeszkód, na podstawie wskazanych przepisów postępowania, do zobowiązania skarżącego, by na przykład przedłożył właściwy dokument organu skarbowego w celu ustalenia od jakich dochodów za okres objęty decyzją odprowadzał podatki. W tym zakresie organ odwoławczy mógł, w oparciu o przepis art. 136 k.p.a., przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiału w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi I instancji, w celu ustalenia okoliczności mających istotny wpływ na wynik sprawy. Brak tych wszechstronnych ustaleń powoduje, że postępowanie administracyjne i wydana przez Fundusz w jego efekcie decyzja administracyjna narusza wskazane przepisy postępowania. Sąd orzekający w sprawie nie wypowiadał się w kwestii naruszenia prawa materialnego, bowiem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez Narodowy Fundusz Zdrowia dokona on powtórnie ustaleń materialnoprawnych z zachowaniem wymagań przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przez prawidłowe i nie budzące wątpliwości ustalenie na podstawie dokumentów przedłożonych przez skarżącego i uzupełnionych podanymi przykładowo innymi dokumentami, od jakiego terminu G. Ł. faktycznie rozpoczął wykonywanie zgłoszonej działalności gospodarczej, by w następstwie można było wydać decyzję administracyjną z właściwym zastosowaniem art. 107 § 3 k.p.a. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a.