VI SA/Wa 2080/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2008 r. sprawy ze skargi M. S.A. z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] czerwca 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej M. S.A. z siedzibą w Ł. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] września 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej jako: organ), działając na podstawie art. 127 § 2 k.p.a. w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. i art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. S.A. z siedzibą w Ł. (dalej jako: skarżąca) od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta [...] W. w dniu [...] czerwca 2007 r. przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w W. dotyczącej odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia obiektu reklamowego, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2007 r. skarżąca zwróciła się o wydanie zezwolenia na zajęcia odcinka pasa drogowego Al. J. w rej. H. pod wolnostojący, dwustronny nośnik reklamowy o łącznej powierzchni [...] m kw., na okres od [...] kwietnia 2007 r. Pismem z dnia [...] lutego 2007 r. Zarząd Dróg Miejskich w W. poinformował skarżącą, że w najbliższym terminie zostanie wydana decyzja odmowna. W odpowiedzi skarżąca w piśmie z dnia [...] lutego 2007 r. podniosła, że nośnik reklamowy jest szyldem jej placówki handlowej, która znajduje się na tyłach H. i bez tablicy kierującej dostęp do placówki będzie utrudniony. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Zarząd Dróg Miejskich w W., działając w imieniu Prezydenta [...] W., na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, ze zm.; dalej jako: u.d.p.) oraz art. 104 k.p.a. odmówił wydania zezwolenia na zajęcia pasa drogowego (drogi powiatowej) Al. J. w rej. H. w celu umieszczenia obiektu reklamowego. Organ wziął pod uwagę następujące dokumenty: "Biała Księga -.Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów", opublikowaną w 2001 r. przez Komisję Wspólnot Europejskich; Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005, przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r.; opinię w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg [...] W. opracowana przez I.; wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.) opracowane przez B. S.A.; pismo Ministra Transportu z dnia [...] października 2006 r.; szczegółowy plan sytuacyjny reklamy; statystykę stanu bezpieczeństwa drogowego w [...] W. w latach 2004, 2005, 2006. W uzasadnieniu organ podał, że uwzględnił fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy, jak również statystykę wypadków drogowych w 2006 roku, według której w W. zaistniało 1694 wypadków drogowych, w których zginęło 109 osób, a 2076 osób zostało rannych. Organ oparł się również na dokumencie opublikowanym we wrześniu 2001 roku, przez Komisję Wspólnot Europejskich "Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 roku: czas wyborów", który nakłada na państwa członkowskie Unii Europejskiej obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Oznacza to według organu intensyfikację działań prewencyjnych ograniczających zagrożenia w transporcie drogowym, gdyż celem tego programu jest zmniejszenie o 50% ofiar śmiertelnych na drogach w ciągu 10 lat. Jak podał organ, w związku z członkostwem Polski w Unii Europejskiej opracowany został "Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 GAMBIT 2005", który zakłada dążenie do całkowitego wyeliminowania ofiar śmiertelnych w ruchu drogowym, środkiem zaś prowadzącym do realizacji tego celu jest podejmowanie działań polegających na zabezpieczeniu lub usuwaniu niebezpiecznych obiektów w bezpośrednim sąsiedztwie jezdni. Organ wskazał, że usunięcie lub zabezpieczenie obiektów przy krawędzi drogi, głównie drzew, stosowanie barier ochronnych oraz wprowadzenie podatnych konstrukcji słupów i podpór przyczyni się do zmniejszenia ciężkości wypadków. Organ uzyskał w grudniu 2006 r. z jednostki naukowo - badawczej resortu transportu – I. "Opinię w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W.", która to opinia zawiera opracowane na podstawie badań naukowych szczegółowe zasady lokalizacji reklam, umożliwiające realizację celów określonych w programie GAMBIT 2005. Ww. dokumenty wprowadzają - zdaniem organu - istotne zmiany kryteriów oceny możliwości usytuowania reklam w pasie drogowym, które organ stosuje od stycznia 2007 roku. Organ podał również, że szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg, ponieważ reklama powoduje dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. W opinii I. wskazano m. in., że badania laboratoryjne oraz testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi. W czasie pobierania przez kierowcę informacji z różnych elementów otoczenia np. reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed poruszającym się pojazdem. Taki stan chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie nazywany jest "fiksacją". Czas fiksacji jest różny, ale typowo mieści się w granicach 0,2 - 1,5 sekundy. W przypadku konieczności zatrzymania pojazdu w czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie pojazd przejeżdża bez kontroli następujące odległości: przy prędkości 50 km/h - 2,8 m do 20,8 m plus do zatrzymania 30,9 m (łącznie do 51,7 m). Jak wskazał organ, przeprowadzone w USA badania wykazały, że w 10-30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów zaistnienia wypadków, a około 1/3 tych wypadków miało miejsce w wyniku wizualnych bodźców zewnętrznych - głównie reklam przydrożnych. Badania te wykazały również proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilbordami był o 40,95% wyższy niż dla odcinków bez reklam. Organ powołał się również na orzeczenie NSA z dnia 2 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1026/04) oraz na stanowisko Ministra Transportu, który w piśmie z dnia [...] października 2006 r. podkreślił, że nie widzi uzasadnienia dla szerszego udostępnienia pasów drogowych pod reklamy, ponieważ pas drogowy nie jest miejscem, gdzie reklamy powinny się znajdować. Minister wskazał w ww. piśmie, że "lokalizowanie reklam przy drodze stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego i (...) ich umieszczanie w pasie drogowym powinno stanowić wyjątek a nie regułę". Zdaniem organu zgromadzone dowody wskazują, że wnioskowana przez skarżącą reklama adresowana jest do kierujących pojazdami, a pas drogowy Al. J. pełni ważną rolę w układzie drogowym [...] W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. W porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 1270 pojazdów na godzinę, a w szczycie popołudniowym 1980. Organ zważył również, że odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi [...] m i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 u.d.p., więc kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest wedle organu niemożliwa. Organ stwierdził ponadto, że lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony, kiedy możliwe jest umieszczenie w pasie drogi publicznej obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy, wskazana w art. 39 ust. 3 u.d.p. W dniu [...] lipca 2007 r. wpłynęło odwołanie skarżącej od powyższej decyzji, w którym zarzucono: - naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez nierówne traktowanie pomiotów prawa polegające na dowolnym wyborze podmiotów, którym udziela się zgody na umieszczenie reklamy w rej. H. oraz braku bezstronności; - naruszenie art. 11 k.p.a. poprzez brak dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji; - naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez niezgodne z tym przepisem uzasadnienie zaskarżonej decyzji i brak w uzasadnieniu faktycznym decyzji oznaczenia faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, dowodów którym odmówił wiarygodności oraz brak właściwego uzasadnienia prawnego decyzji; - brak dokonania właściwej analizy indywidualnego stanu faktycznego skarżącej spółki w aspekcie zbadania, gdzie dokładnie umieszczona jest reklama i czy "rzeczywiście" stanowi zagrożenie dla otoczenia. Skarżąca podała, że decyzja jako wydana bez podstawy prawnej powinna zostać uchylona i wskazała, iż decyzja powinna rozstrzygać o indywidualnej sytuacji strony, natomiast uzasadnienie w głównej mierze powołuje się na takie akty jak np. "Biała Księga"; "Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego Gambit", które stanowią tylko ogólne wytyczne dla organu administracji i w sposób bardzo ogólny stanowią o wyeliminowaniu zagrożeń na drogach, natomiast nie rozstrzygają w żaden konkretny sposób, ani nie uzasadniają przesłanki odmowy wydania zezwolenia na umieszczenie reklamy w kontekście indywidualnej sytuacji strony. Ponadto, skarżąca podniosła, że załączyła zdjęcia, natomiast organ nie wziął ich pod uwagę faktu i nie rozważył w jakim miejscu usytuowana jest reklama, że reklama stoi od 2001 r. i do tej pory nie wywołała żadnych negatywnych konsekwencji u kierowców. Ze zdjęć tych - zdaniem skarżącej - wynika, że reklama jest umieszczona w takim miejscu, że nie może wywołać negatywnych skutków. Skarżąca wskazała, że wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy wiąże się ze znaczną uznaniowością, co pociągać może za sobą swobodę organu w ocenie indywidualnej sytuacji strony i wyborze podmiotu, któremu zostanie udzielona zgoda. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 107 k.p.a. poprzez nieumieszczenie w uzasadnieniu decyzji uzasadnienia prawnego, skarżąca podniosła, że w orzecznictwie i doktrynie powszechnie znane jest stanowisko, że samo wymienienie w uzasadnieniu decyzji tylko numeracji artykułów przepisów prawnych przyjętych za podstawę prawną nie spełnia wymogu przytoczenia przepisów prawa (orz. NSA z dnia 10 lipca 1985 r., SA/Kr 579/35, ONSA 1935/2/14). Uzasadnienie powinno zawierać zatem - w ocenie skarżącej - także umotywowana ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazywać jaki związek zachodzi między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia, zaś z wyjaśnieniem podstawy prawnej wiąże się podanie treści przepisu, na który organ administracji się powołuje oraz przedstawienie przyjętej przez ten organ wykładni przepisu. Zdaniem skarżącej, podstawy prawnej, ani też materiału dowodowego nie powinny stanowić dokumenty takie, jak np. "Biała Księga", "Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego-Gambit", wyniki badań natężenia ruchu opracowane przez B. S.A. oraz opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących wydana przez I. z uwagi na ich bardzo ogólny charakter. Dokumenty te, jak podała skarżąca, mają jedynie status pewnego rodzaju ogólnych zaleceń i nie mają mocy wiążącej. Skarżąca podniosła też, że organ nie sporządził prawidłowego uzasadnienia faktycznego decyzji poprzez brak: oznaczenia faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, dowodów którym odmówił wiarygodności, jak również dokonania właściwej analizy sytuacji skarżącej spółki w świetle przepisów prawa. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ uznał odwołanie za oczywiście niezasadne i wskazał, że z przepisów regulujących zasady wydawania zezwoleń na zajęcie pasa wynika, iż zezwolenie takie może zostać wydane jedynie "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". W ocenie organu na podmiocie występującym o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego spoczywa ciężar dowodu, iż w konkretnym przypadku zachodzi właśnie taki "szczególnie uzasadniony przypadek", uzasadniający odstąpienie od zasady zawartej w art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. Organ uznał, iż udzielenie takiego zezwolenia jest fakultatywne, zależne od uznania zarządcy drogi i powołał się na wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 1998 r. (sygn. akt II SA 36/98, nie publ.). Natomiast, ani we wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ani w rozpatrywanym odwołaniu -jak podał organ - skarżąca nie zawarła argumentacji, mogącej uprawdopodobnić, iż w sprawie niniejszej zaistniały szczególne okoliczności, o których mowa w art. 39 ust. 3 ustawy. Organ podzielił stanowisko, dotyczące argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej. W dniu [...] listopada 2007 r. została złożona skarga M. SA, w której skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, iż decyzja Prezydenta [...] W. została wydana z rażącym naruszeniem obowiązujących przepisów i jako taka zasługuje na wyeliminowanie z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie w całości, gdyż bez wątpienia narusza ona interes prawny skarżącej. Zdaniem skarżącej, organy administracji nie dostrzegły, iż chce ona zająć pas drogowy nie pod klasyczną reklamę, a jedynie pod tablicę informacyjną o prowadzonym przez siebie supermarkecie, a więc obiekcie, który służy do zaspokajania podstawowych potrzeb ludności. Nie jest to więc w ocenie skarżącej nośnik, który w jakikolwiek sposób mógłby negatywnie wpływać na koncentrację kierowców na tym odcinku drogi. Skarżąca podniosła, że art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. zabraniają umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych innych niż tam wskazane, dozwalając jednak na ich lokalizację "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", zaś przez te przypadki należy rozumieć sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym. Zdaniem skarżącej zarówno organ I instancji, jak i SKO pominęły w swoich rozstrzygnięciach kwestię ewentualnej kolizji z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego. Według skarżącej, ocena usytuowania tablicy reklamowej pod kątem wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego musi być dokonana w realiach miejsca planowanej lokalizacji, przy uwzględnieniu rozmiarów, kształtu i pozostałych parametrów konstrukcyjnych tablicy, jej wyglądu w przestrzeni tego miejsca, jak również przy zastosowaniu właściwych w okolicznościach sprawy przepisów prawa. Jak podniosła skarżąca, rozpatrując jej wniosek i odwołanie organy administracji przekroczyły granice uznania administracyjnego. W przypadku, gdy norma prawa materialnego uzależnia rozstrzygnięcie organu od uznania administracyjnego, czyli umożliwia organowi wybór rodzaju rozstrzygnięcia, ponieważ z treści normy prawa materialnego wynika, że organ może udzielić uprawnienia lub też odmówić jego przyznania. Organ obowiązany jest załatwić sprawę po dokładnym wyważeniu interesu społecznego i słusznego interesu strony. Organy administracji nie wyjaśniły skarżącej - co podkreśliła ona w skardze - z jakich przyczyn uznały, że nie jest możliwe zajęcie pasa drogowego zgodnie z wnioskiem, a ograniczyły się jedynie do cytowania treści przepisów i powtarzania ogólnych sformułowań dotyczących zasad towarzyszących rozstrzygnięciom w ramach uznania administracyjnego. Rozstrzygnięcie sprawy natomiast winno być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania administracyjnego w zgodzie z obowiązującymi przepisami postępowania oraz prawa materialnego. Działając na zasadzie uznania administracyjnego, organ administracji obowiązany jest wyciągnąć stosowne wnioski na podstawie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a wnioski te powinny być zgodne z zasadami logiki, dostępnej wiedzy i doświadczenia życiowego. Jak wskazała skarżąca, organ nie odniósł się do wszystkich podnoszonych przez skarżącego zarzutów i ustaleń faktycznych, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało oparte na ogólnikowych stwierdzeniach. Zdaniem skarżącej, takie uzasadnienie może być stosowane po niewielkich zmianach kosmetycznych w każdej sprawie. Skarżąca powołała się przy tym na wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2005 r. (sygn. akt OSK 1468/04, LEX nr 173935). W ocenie skarżącej, organ kontrolując decyzję pierwszoinstancyjną nie może przyjmować bezkrytycznie ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym przez organ I instancji, tym bardziej jeżeli są one podważane przez stronę skarżącą. Wszystkie wątpliwości i niejednoznaczności, które ujawniły się na etapie postępowania administracyjnego, muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu decyzji z powołaniem się na konkretne przepisy bądź odwołanie się do konkretnych dokumentów, które znajdują się w aktach sprawy. Zaskarżona decyzja powinna być w ocenie skarżącej uchylona w całości, bądź w części w celu wyjaśnienia tych wątpliwości, gdyż ogranicza się ona do kilku ogólnikowych i abstrakcyjnych stwierdzeń. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację, zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Nie każde wszak naruszenie prawa przez organy administracji publicznej daje Sądowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Art. 145 ustawy z. dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) określa w jakich sytuacjach decyzje podlegają uchyleniu. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez M. S.A. skargi od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2007 r. Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że postępowanie, jakie prowadzi zarządca drogi na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych i innych aktów, podlega procedurze określonej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasady ogólne postępowania zostały określone w art. 6 - 16 k.p.a., Jedną z naczelnych zasad postępowania jest określona w art. 7 k.p.a. zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, nakładająca na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Zasadę tę realizuje szereg przepisów szczegółowych, a zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym. Nakładają one na organ obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego. Jedynie na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i 80 k.p.a.). Pamiętać przy tym należy, że treść uzasadnienia podjętej decyzji powinna dokumentować wypełnienie przez organ wymienionych obowiązków procesowych i odnosić się do zakresu przeprowadzonego postępowania w sprawie. Reasumując tę część wywodów podkreślenia wymaga zatem, że wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku poprzedzać powinno dokładne ustalenie stanu faktycznego i prawnego istotnego w sprawie (stosownie do art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.), zaś sama decyzja powinna być należycie uzasadniona - stosownie do wymogów art. 107 § 1 k.p.a. Wyczerpujące przedstawienie motywów, obejmujące kryteria jakimi kierował się organ oceniając fakty, które przyjął za podstawę rozstrzygnięcia, ma szczególną wagę wówczas, gdy jak w tej sprawie - strona kwestionuje poczynione przez organ ustalenia i oceny. Jak stanowi art. 4 pkt 1 u.d.p pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Konsekwencją takiego zdefiniowania pasa drogowego jest przyjęcie w art. 39 ust. 1 u.d.p. zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powyższa norma służyć ma realizacji obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony. Zgodnie z art. 4 pkt 21 u.d.p. ochrona ta realizuje się w działaniach zarządcy drogi mających na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania oraz pogorszenia warunków ruchu. Ma rację organ twierdząc, w odwołaniu do orzeczenia NSA, że zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę bezpieczeństwa ruchu drogowego i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Ocena ta dokonywana winna być na bieżąco, gdyż zarządca drogi, realizując nałożony art. 20 u.d.p. obowiązek ochrony dróg, winien monitorować drogi mu podległe. W tym celu organ może korzystać z opinii i analiz przez siebie zleconych, literatury przedmiotu, opracowań podmiotów zajmujących się daną tematyką. Powyższe prowadzi do wniosku, że w sytuacji gdy organ stwierdzi, że bezpieczeństwo ruchu drogowego jest zagrożone, powinien odmówić wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Postąpić tak winien również wówczas, gdy wcześniej wyrażał zgodę na zajęcie pasa drogowego w danej lokalizacji. Co bowiem oczywiste, sytuacja na drogach ulega zmianie i organ ma prawo, a wręcz obowiązek dostosowywać swoje działania do aktualnie istniejącego stanu faktycznego. Stronie wnioskującej nie przysługuje roszczenie o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na kolejny okres. Zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego w związku z lokalizacją danej reklamy musi być jednak realne, a nie być wynikiem subiektywnego przekonania organu o takim zagrożeniu. W powołanym przez organ orzeczeniu z dnia 2 lutego 2005 r. (sygn. akt I OSK 1026/04) NSA zwrócił uwagę na zagrożenia występujące w konkretnym przypadku. Jednocześnie ma rację organ przyjmując, że z przepisów regulujących zasady wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego wynika, że zezwolenie takie może zostać wydane jedynie "w szczególnie uzasadnionych wypadkach" i że to na podmiocie występującym z wnioskiem spoczywa ciężar dowodu, iż w konkretnym przypadku zachodzi taki przypadek, uzasadniający odstąpienie od zasady zawartej w art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. Decyzja w przedmiocie takiej zgody – jak słusznie wskazał organ – leży w sferze uznania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie organ był zatem uprawniony, po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy i rozważaniu wszelkich istotnych okoliczności, wydać rozstrzygnięcie uwzględniające zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes indywidualny. W przypadku decyzji uznaniowych kontrola sądowa zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Organ by uniknąć zarzutu, że decyzja jest dowolna, winien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, a następnie wykazać jakie powody przemawiały za takim, a nie innym rozstrzygnięciem. W rozpoznawanej sprawie decyzje obu organów nie spełniają tych kryteriów w zakresie dotyczącym ustalenia stanu faktycznego. Jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, skarżąca otrzymawszy pismo z informacją, że decyzja będzie odmowna, zwróciła uwagę na charakter wnioskowanego nośnika reklamowego. Podkreśliła, że jest to szyld jej placówki handlowej kierujący do niej. Jego obecność ułatwia i usprawnia komunikację, kierując strumień kierowców – klientów do obiektu M. Okoliczność ta została pominięta zarówno przez organ I instancji, jak i organ odwoławczy. ZDM uznał, że lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony, nie prezentując swojego stanowiska w tym zakresie. Organ przyjął nadto, że strona nie zapoznała się z materiałem postępowania i nie złożyła dodatkowych wyjaśnień. Tymczasem z akt administracyjnych wynika, że strona po złożeniu wniosku, a przed wydaniem decyzji, prowadziła z organem korespondencję, a nawet doszło do spotkania przedstawicieli skarżącej z pracownikami organu. Natomiast SKO podało, że w sprawie nie sposób doszukać się argumentacji mogącej uprawdopodobnić, iż zaistniały w niej szczególne okoliczności, o których mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. Wbrew tym twierdzeniom uznać należy, że taka argumentacja została przedstawiona, na co wskazano powyżej. Nie była ona jednak przedmiotem analizy obu organów, a uchybienie to z uwagi na treść przepisów mających w sprawie zastosowanie, ma w ocenie Sądu istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie nie zostało rozważone jaka jest treść bilbordu, jego charakter oraz cel, dla którego jego posadowienie w tym konkretnym miejscu jest zdaniem skarżącej pożądane. Nie zostało zatem zbadane czy okoliczności te pozwalają na przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi przepis art. 39 ust. 3 u.d.p., a także czy tego typu nośnik ma wpływ na dekoncentrację kierowców. Lektura decyzji organu I instancji prowadzi do wniosku, że organ potraktował przedmiotowy bilbord, jak typową reklamę i wydał decyzję zbliżoną do znanych Sądowi decyzji zapadających w tego typu sprawach. Nie zauważył i co się z tym wiąże, nie przeanalizował szczególnych okoliczności faktycznych występujących w rozpoznawanym przypadku. Organ odwoławczy wskazanych powyżej uchybień nie usunął, a rozważania tego organu sprowadzają się do nader ogólnych tez i cytowania orzecznictwa NSA, bez odniesienia do stanu faktycznego sprawy, który de facto przez organ nie został ustalony. Na przypomnienie zatem zasługuje treść przepisu art. 15 k.p.a., zgodnie z którą postępowanie jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że każda sprawa administracyjna powinna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponownie rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980). Rozpoznając ponownie sprawę organ rozważy ponownie wszystkie istotne okoliczności w sprawie, a zwłaszcza te, które są akcentowane przez skarżącą, a dotyczące charakteru, treści i celu bilbordu, nazywanego przez skarżącą tablicę informacyjną. Biorąc pod uwagę przytoczone powyżej okoliczności, Sąd uznał, że organy nie wyjaśniły sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygniecie w kwestii wykonalności zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a.