VI SA/Wa 2081/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2009 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za kopalinę wydobytą bez wymaganej koncesji oddala skargę J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lipca 2008 r. sygn. akt [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2008r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobytą bez koncesji kopalinę. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 15 ust. 1 i 4 oraz art. 85a ust. 1 i art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 roku Prawo geologiczne i górnicze (tekst jednolity Dz. U. z 2005 roku, Nr 228, poz. 1947 ze zm., zwaną dalej Prawo geologiczne i górnicze), § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2006r. w sprawie stawek opłat eksploatacyjnych (Dz. U. Nr 214, poz. 1574), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm., dalej jako kpa). Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] września 2007 r., znak: [...], przekazał według właściwości Staroście [...] poświadczone kopie dokumentów w sprawie wydobycia przez S. i J. K. w miesiącu maju 2007 r. piasku w ilości 200 m3, z dwóch wyrobisk, zlokalizowanych w pobliżu istniejących stawów na terenie działek o nr ewid. [...] w miejscowości R. [...]. W uzasadnieniu przywołanego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzono, iż po uzyskaniu informacji od Wójta Gminy [...] w sprawie wykonanych wykopów w pobliżu istniejących stawów na ww. działkach Inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] w dniu [...] czerwca 2007 r. dokonali kontroli wyrobisk z udziałem właściciela posesji oraz reprezentujących okolicznych mieszkańców sołtysa wsi R.. W protokole z oględzin z dnia [...] września 2007 r., sporządzonego w obecności J. K. przez Inspektorów Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...], stwierdzono wykonanie robót ziemnych związane z poborem piasku. W toku wszczętego przez Starostę [...] postępowania w sprawie wydobywania kopaliny przeprowadzono oględziny wyrobisk eksploatacyjnych. Stwierdzono, iż wyrobiska eksploatacyjne zlokalizowane są na terenie działki gruntowej nr [...]. W protokole przywołano wyjaśnienia skarżącego, że w miesiącu maju 2007 r. wydobył łącznie 300 ton piasku, przy czym cała ilość wydobytej kopaliny została przewieziona na jego działkę nr [...], oddzieloną od terenu wyrobisk eksploatacyjnych. Skarżący odmówił podpisania protokołu, ale wniósł o dopisanie, że tereny wokół istniejących stawów będą rekultywowane poprzez uporządkowanie terenów w sąsiedztwie stawów rybnych. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Starosta [...] ustalił skarżącemu opłatę eksploatacyjną za wydobytą bez koncesji kopalinę, czyli piasek, w kwocie 10 800 zł. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] J. K. wskazał, iż jego intencją było przewiezienie 200 m3 gruntu z działki nr [...] na obszar działki nr [...], a nie eksploatacja złoża w celach zarobkowych. Chciał on wyłącznie zwiększyć użyteczność działek poprzez zniwelowanie żłobień po wodach powodziowych na działce nr [...], wykorzystując do tego celu grunt z działki nr [...], przeznaczonej pod budowę stawów hodowlanych. W listopadzie 2007 roku skarżący zwrócił się do Starosty [...] o ustalenie kierunku rekultywacji działki ewidencyjnej nr [...] polegającej na wykonaniu stawu hodowlanego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. uchyliło decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podkreśliło, iż z akt sprawy nie wynika, że na działce nr [...] zlokalizowane jest złoże piasku. Ponadto w jego ocenie konieczne było ustalenie, czy skarżący w maju 2007 r. uzyskał dokumentację pozwalającą mu na przystąpienie do wykonania stawu hodowlanego (w szczególności operatu wodnoprawnego oraz pozwolenia na budowę). Organ odwoławczy zwrócił także uwagę na fakt, iż postępowanie zostało wszczęte w sprawie wydobywania bez wymaganej koncesji kopaliny - piasku przez J. K. i S. K., a organ pierwszoinstancyjny zakończył postępowanie jedynie wobec J. K. W toku ponownego rozpoznania sprawy Starosta [...] wyznaczył na dzień [...] marca 2008 r. rozprawę administracyjną. J. K. wyjaśnił, iż w chwili obecnej osoba uprawniona opracowuje operat wodnoprawny na wykonanie stawu hodowlanego na terenie działki gruntowej nr [...], po czym wystąpi on z formalnym wnioskiem do Starosty [...] o udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych, tj. stawów hodowlanych. Przyznał, iż w okresie obowiązywania koncesji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1996 r., znak: [...], opracował dokumentację geologiczną złoża piasku na działce gruntowej nr [...]. Podtrzymał stanowisko, wyrażone podczas oględzin [...] listopada 2007 r., iż bez udziału S. K. wydobył w miesiącu maju 2007 r. łącznie 200 m3, tj. 300 ton piasku. Wniósł do protokołu z rozprawy, by zamiast określenia "piasek" - używano określenia "kruszywo naturalne". W wyniku tych czynności Starosta [...] uznał za udowodnione, jako przyznane przez skarżącego, iż w maju 2007 r. wydobył on bez koncesji 300 ton piasku ze złoża, znajdującego się na nieruchomości stanowiącej jego własność, położonej we wsi R. dz. nr [...]. W związku z tym decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nr [...] umorzył postępowanie wobec S. K., natomiast J. K. wymierzył opłatę, o której mowa w art. 85a ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze. Cytowany przepis stanowi, iż w razie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji właściwe organy ustalają, w drodze decyzji, prowadzącemu taką działalność, opłatę eksploatacyjną w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że jego intencją było przewiezienie 200 m3 gruntu z dwóch wyrobisk, zlokalizowanych na działce nr [...] w pobliżu istniejących stawów. Wyjaśnił nadto, że prace ziemne przy jednym z wyrobisk polegały na wywiezieniu gruntu stanowiącego nieużytek, który powstał w wyniku żłobień popowodziowych, gdzie nie występowały złoża piasku. Drugie wyrobisko stanowiły grunty, które według badań geologicznych z 1983r. wskazywały, że na głębokości do 0,5m występuje humus, a poniżej lustra wody na 0,5m występują piaski drobnoziarniste, żółte, pyliste, nie znajdujące zastosowania w budownictwie i drogownictwie. Podczas eksploatacji koncesyjnej z [...] grunt ten określony został jako odpad inny niż niebezpieczne w wyniku eksploatacji kruszywa. Z uwagi na nieprzydatność został wykorzystany do wypełnienia żłobień powstałych po pochodach wód powodziowych na działce nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. sygn. akt [...], utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [..] kwietnia 2008r. nr [...]. Organ odwoławczy ustalił, iż skarżący prowadził prace wydobywcze na dwóch wyrobiskach, zlokalizowanych we wsi R., działka nr [...], a przedmiotem wydobycia była kopalina w postaci piasku. Wskazało, iż z oświadczenia skarżącego, złożonego w toku rozprawy administracyjnej w dniu [...] marca 2008r. wynika, iż na terenie działki nr [...] prowadził on uprzednio prace wydobywcze na podstawie koncesji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1996r. i wówczas opracował dokumentację geologiczną dla znajdującego się tam złoża piasku. Ponadto z uzasadnienia decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2008r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kierunków rekultywacji gruntów rolnych wynika, iż skarżący złożył wniosek o wydanie tej decyzji w odniesieniu do "wyrobiska powstałego po wydobywaniu piasku na części działki Nr [...], położonej w miejscowości R. Oceniło, że taki stan rzeczy znajduje również potwierdzenie w treści protokołu z oględzin przeprowadzonych [...] września 2007r. na terenie działek nr [...] przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego [...] z udziałem strony, a także sołtysa wsi R. W toku tychże oględzin skarżący wyjaśnił, iż dwa wyrobiska o łącznej powierzchni 100 m2 powstały na skutek wydobycia gruntu w ilości 200m3, który został przewieziony na działkę nr [...] położną około 0,5 km od istniejących wyrobisk. Według oświadczenia strony zdarzenie to miało miejsce w maju 2007 r. Organ odwoławczy ocenił, że podobne ustalenia zostały poczynione podczas oględzin z udziałem strony [...] listopada 2007r. dotyczących działek [...]. Również podczas rozprawy administracyjnej [...] października 2007 r. - bez udziału prawidłowo zawiadomionej strony, wezwani pracownicy Urzędu Gminy w S., potwierdzili fakt prowadzenia wydobycia piasku i przedłożyli komplet zdjęć. Potwierdzili również, że część wydobytej kopaliny - piasku, została przewieziona na teren działki nr [...] należącej do skarżącego. W ocenie SKO organ pierwszej instancji wykazał, że wydobywana kopalina stanowi piasek. Ponadto skarżący przyznawał ten fakt, o ile nie wiązało się to dla niego z ujemnymi konsekwencjami. Wcześniej prowadził wydobycie piasku z udokumentowanego złoża, na podstawie właściwej koncesji, zaś wyrobiska będące przedmiotem badania w niniejszej sprawie, zostały wykonane w bezpośrednim sąsiedztwie powstałych wówczas stawów. SKO podniosło, że nawet w odwołaniu od decyzji przyznał, że według badań geologicznych na spornym terenie na głębokości 0,5 m znajdują się piaski. Z punktu widzenia definicji "złoża kopaliny" nie ma znaczenia, że ich przydatność dla budownictwa i drogownictwa jest ograniczona. W skardze, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący podkreślił, iż podjęte przez niego działania miały na celu zwiększenie przydatności zdegradowanych terenów popowodziowych do celów rolniczych, bądź ewentualnie gospodarczych. Tym samym nałożona na niego opłata eksploatacyjna jest nieadekwatna do charakteru podjętych działań i krzywdząca. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i procesowym. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę pod tym kątem Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 15 ust. 4 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, obowiązuje zakaz wydobywania kopalin, wykonywanego inaczej niż jako koncesjonowana działalność gospodarcza w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 i Nr 281, poz. 2777 oraz z 2005 r. Nr 33, poz. 289). Także art. 15 ust. 1 pkt 2) tej ustawy wskazuje, że koncesji wymaga między innymi działalność gospodarcza w zakresie wydobywania kopalin ze złóż. Konsekwencją naruszenia tych przepisów jest art. 85a ust. 1 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze. Przewiduje on, iż w razie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków, właściwe organy ustalają, w drodze decyzji, prowadzącemu taką działalność, opłatę eksploatacyjną w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania Wydobywanie kopalin może odbywać się więc tylko i wyłącznie w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, na którą przedsiębiorca uzyskał stosowną koncesję. Tym samym osoba, która nie spełnia łącznie obydwu warunków: tj. posiadania statusu przedsiębiorcy i koncesji na wydobywanie kopaliny, a pomimo to prowadzi wydobycie kopalin, podlega sankcji z art. 85 a ust. 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze. Irrelewantnym dla jej odpowiedzialności jest przy tym, czy wydobycie kopaliny miało charakter incydentalny, czy też zorganizowany, jak również przeznaczenie wydobytej kopaliny na cele własne czy komercyjne. Opłatą eksploatacyjną obciążone jest bowiem samo wydobycie kopaliny przez osobę nie posiadającą stosownej koncesji, bez względu na dalszy sposób wykorzystania kopaliny, w tym fakt wprowadzenia jej lub nie do obrotu. Nadmienić należy, iż rząd w ramach przygotowanego projektu ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, planuje złagodzić powyższy rygoryzm dotyczący wymogów związanych z wydobywaniem piasku i żwiru przeznaczonego dla zaspokojenia potrzeb własnych osoby fizycznej. Otóż koncesja na wydobywanie kopalin nie będzie wymagana, gdy wydobycie to nie przekroczy 10 m3 rocznie, nadto zaś będzie dokonywane metodą odkrywkową i bez użycia środków strzałowych, przy czym działalność ta nie będzie kolidować z przeznaczeniem nieruchomości. W uzasadnianiu projektu podkreślono, iż wydobywanie żwiru i piasku dla zaspokojenia potrzeb własnych (np. remontu obiektów gospodarskich) nie powinno być poddane niezwykle sformalizowanemu reżimowi ustawy (koncesje, nadzór itp.), tak jak to ma miejsce pod rządami aktualnie obowiązującej ustawy. W świetle jednakże obowiązujących przepisów ustawy - Prawo geologiczne i górnicze jakiekolwiek wydobycie kopaliny bez posiadania stosownej koncesji podlega opłacie eksploatacyjnej. Mając na względzie powyższe, stwierdzić należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymując w mocy decyzję Starosty [...] o nałożeniu na skarżącego opłaty eksploatacyjnej za wydobycie kopaliny – piasku bez wymaganej koncesji, nie naruszyło przepisów prawa materialnego, jak i procedury administracyjnej. W ocenie Sądu, organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a). W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy stwierdzić należy, że bezspornym w sprawie jest zarówno fakt, iż skarżący wykonał w maju 2007 r. na działce nr [...] prace polegające na wydobyciu i wywiezieniu gruntu, jak również, iż w chwili dokonania tych prac nie posiadał koncesji na wydobywanie kopalin. W tej sytuacji dla oceny prawidłowości zastosowanej przez Starostę [...] wysokości opłaty eksploatacyjnej kluczowe znaczenie ma prawidłowe określenie rodzaju wydobytej kopaliny. W tym miejscu zauważyć należy, iż skarżący w odwołaniu od decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. twierdził, że wydobyty grunt nie stanowił piasku. Zdaniem Sądu twierdzenie powyższe nie znajduje jednakże oparcie w materiale zgromadzonym w toku postępowania administracyjnego. Na fakt wydobycia piasku wskazują bowiem zarówno przywołane w zaskarżonej decyzji twierdzenia samego skarżącego, jak też brak zakwestionowania przez niego ustaleń zapisanych w protokołach. Dopiero na rozprawie w dniu [...] marca 2008 r. skarżący zaznaczył, aby zamiast określenia "piasek" - używano określenia "kruszywo naturalne". Wcześniej skarżący powyższego faktu w żaden sposób nie podważał. Podzielić należy stanowisko organu, iż wyrobiska powstałe wskutek wydobycia kopaliny w maju 2007 r. wykonane zostały w bezpośrednim sąsiedztwie stawów powstałych podczas wykonywania na przedmiotowej działce wydobycia piasku w oparciu o koncesję. Słusznie organ zauważył też, iż w odwołaniu od decyzji sam skarżący przyznał, że według badań geologicznych na spornym terenie na głębokości 0,5 m znajdują się piaski. W świetle powyższych rozważań nie zasługują na uwzględnienie podniesiony w skardze zarzut, iż opłata eksploatacyjna jest nieadekwatna do charakteru podjętych przez skarżącego działań mających na celu jedynie zwiększenie przydatności zdegradowanych terenów. Jak już bowiem uprzednio wyjaśniono, podstawą nałożenia opłaty eksploatacyjnej w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, jest sam fakt wydobycia kopaliny przez osobę, która nie uzyskała stosownej koncesji. Okoliczność ta została natomiast ustalona w toku postępowania administracyjnego. Bez znaczenia jest przy tym cel, w jakim wydobycie nastąpiło, jak tez dalsze przeznaczenie wydobytej kopaliny (w tym przypadku rekultywacja terenu na innej działce). Na marginesie zaznaczyć należy, iż nawet w złożonym w Sejmie rządowym projekcie nowej ustawy regulującej kwestie geologii i górnictwa wyraźnie wskazano, iż z obowiązku uzyskania koncesji na wydobywanie piasku i żwiru zwolnione będą tylko te osoby, które przy wydobyciu tych kopalin nie przekroczą 10 m3 rocznie. Naruszenie tego zakazu skutkować będzie uznaniem, iż nastąpiło wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji. W przypadku skarżącego skala wydobycia kopaliny osiągnęła natomiast dwudziestokrotność zakładanego projekcie progu wydobycia kopaliny na cele własne. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.