VI SA/Wa 2085/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2008 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2007 roku; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2007 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2007 r. nakładającą na G. K., prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą N., karę pieniężną za wykonywanie transportu regularnego specjalnego bez zezwolenia w wysokości 6.000 zł. Jako podstawę prawną wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 4 ust. 9, art. 18 ust. 1, art. 87 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity z 2007 r. Dz. U. Nr 125, poz. 874) oraz lp. 2.1 załącznika do ww. ustawy o transporcie drogowym. Podstawę faktyczną stanowiło ustalenie, że w toku kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu 22 marca 2007 r. o godz. [...] w miejscowości T. pojazdu marki M. o nr rej. [...] prowadzonego przez D. Z. strona wykonywała przewozy osób o charakterze regularnym specjalnym poprzez transport pracowników z zakładu T. do miejscowości C., K., S.. W protokole kontroli wpisano, iż w pojeździe znajdowały się dwie osoby, w pojeździe nie było umieszczonej żadnej tablicy kierunkowej z nazwą miejscowości. O regularnym charakterze przewozów stanowić miały, w ocenie organu, zeznanie kierowcy, który oświadczył, iż w dniach 16 i 20 oraz 22 marca 2007 r. w godzinach porannych dowoził pracowników do zakładu T. z trzech ww. miejscowości oraz złożenie przez stronę po dacie kontroli, w dniu 13 kwietnia 2007 r. wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych na linii komunikacyjnej J.-S.-N. przez S.. Zezwolenie nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych zostało wydane zgodnie z wnioskiem. W odwołaniu strona wyjaśniała, iż nie wykonuje przewozów regularnych specjalnych tylko okazjonalne. Świadczyć o tym ma fakt, iż przewóz odbywał się tylko wtedy, gdy liczba osób dojeżdżających była większa niż 10 osób, tj. 2-3 razy w ciągu tygodnia. Powoływała się na złożone oświadczenie 34 osób oraz oświadczenie przesłuchiwanego jednego ze świadków, którzy potwierdzili okazjonalne korzystanie z usług jej firmy. Zarzuciła, iż nie można było ustalić regularnego charakteru przewozu na podstawie jednej kontroli. Podnosiła, iż uzyskanie zezwolenia na przewozy regularne specjalne nastąpiło po zmianie dotychczasowej umowy z dnia 1 marca 2007 r. z grupą korzystającą z przewozów okazjonalnych - na przewozy regularne. Główny Inspektor Transportu Drogowego, rozpoznając odwołanie nie uwzględnił jego zarzutów. W uzasadnieniu przytoczył treść art. 18 ust. 1, art. 4 ust. 9 i 11, art. 87 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 92 ust. 1 oraz treść lp. 2.1 ustawy o transporcie drogowym. Ponadto, przytoczył art. 2 pkt 1.2 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu pasażerskiego autokarowego i autobusowego. Powołując się na uzyskane zezwolenie na przewozy regularne specjalne z dnia [...] maja 2007 r. wskazał, iż strona winna uzyskać zezwolenie przed rozpoczęciem wykonywania tego rodzaju przewozów. Odnosząc się do przedstawionych przez stronę argumentów, iż kontrolowany przewóz był przewozem okazjonalnym stwierdził, iż nie stanowią one podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji. Swojego stanowiska w żaden sposób nie uzasadnił. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego wniosła G. K., dalej nazwana skarżącą. Zarzucała stronniczość zaskarżonej decyzji, brak dowodów dla uznania kontrolowanego przewozu za wykonywanie przewozów regularnych specjalnych powtarzając zarzut z odwołania, iż kontrola jednego przewozu jest niewystarczająca dla stwierdzenia wykonywania przewozów regularnych. Zarzucała ponadto, iż organ nie rozpatrzył żadnych argumentów podnoszonych przez nią oraz pominął przedłożone oświadczenie 34 osób oraz umowę z marca 2007 r. Wskazała, iż nieubieganie się o wcześniejsze wydanie zezwolenia wynikało z informacji uzyskanej w Urzędzie Marszałkowskim, że niemożność ułożenia stałego rozkładu jazdy uniemożliwia uzyskanie zezwolenia na przewozy regularne . W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) - zwanej dalej p.p.s.a. Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Została ona wyrażona w art. 7 k.p.a. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. Zgodnie zaś z art. 80 k.p.a. winien ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Uzasadniając rozstrzygnięcie ma w szczególności obowiązek wskazania przyczyn, z powodu których dowodom strony odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Swoją decyzję winien uzasadnić zgodnie z regułami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W niniejszej sprawie organ uchybił powyższym przepisom. Podstawą materialnoprawną wymierzenia skarżącej kary pieniężnej był zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 tej ustawy stanowiącego, że wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. Skarżącej został postawiony zarzut wykonywania przewozów regularnych specjalnych. Ustawa o transporcie drogowym w art. 4 pkt 7 definiuje pojęcie "przewóz regularny" jako publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601, z późn. zm.), natomiast w art. 4 pkt 9 definiuje "przewóz regularny specjalny" jako niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Stosownie zaś do treści art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym za przewóz okazjonalny uznaje się przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Stawiając zarzut, iż wykonywany przez skarżącą przewóz ma charakter przewozu regularnego specjalnego organ winien ustalić stan faktyczny, a więc ustalić, czy przewóz ma charakter przewozu regularnego a następnie czy ze względu na przewożenie określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób ma charakter przewozu regularnego specjalnego. Z przytoczonych definicji wynika, iż przewóz regularny specjalny różni się od przewozu regularnego tylko co do kręgu przewożonych osób, co powoduje, iż jest to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Z racji szerokiej definicji przewozu regularnego organ winien sprecyzować, jakie przesłanki muszą być spełnione dla uznania, że przedsiębiorca wykonuje przewóz regularny, innymi słowy, ile przewozów i w jakim przedziale czasowym należy zrealizować, jakie odstępy czasowe muszą być zachowane między poszczególnymi przejazdami. Organ tego nie uczynił, przytoczenie w uzasadnieniu decyzji samej treści przepisów, w tym art. 4 pkt 7 i 9 ustawy o transporcie drogowym, bez dokonania ich wykładni uniemożliwia wręcz skontrolowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jak wynika z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej jak i zaskarżonej decyzji podstawowym dowodem mającym świadczyć o wykonywaniu przez skarżącą regularnych przewozów specjalnych bez zezwolenia było uzyskanie przez nią zezwolenia po dacie przeprowadzonej kontroli. Wprawdzie organ powołał się dodatkowo na zeznania kierowcy, który oświadczył, iż dowoził pracowników w dniach 16 i 20 marca 2007 r. ale jak wynika z protokołu jego zeznań nie potwierdził on ich regularności, wręcz oświadczył - powołując się na opinię swojego pracodawcy (skarżącej), iż miały charakter okazjonalny. W ocenie Sądu jest zupełnie niezrozumiałe, dlaczego uzyskane po dacie kontroli zezwolenie ma dowodzić charakteru skontrolowanego przewozu. Skarżąca wielokrotnie w postępowaniu administracyjnym podnosiła, iż na podstawie jednego skontrolowanego przewozu nie można stawiać zarzutu wykonywania przewozów regularnych. Organ nie odniósł się do tego zarzutu. Poza oceną pozostawił przedkładane przez stronę materiały i wyjaśnienia dowodzące w ocenie skarżącej okazjonalnego charakteru dokonywanych przewozów. Brak ustalenia stanu faktycznego przez organ oraz brak prawidłowej oceny materiału dowodowego stanowi naruszenie przepisów procesowych w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uzasadnia uwzględnienie skargi. Mając to wszystko na uwadze, Sąd uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Na zasadzie art. 152 ww. ustawy Sąd stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.