VI SA/Wa 2087/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Asesor WSA Piotr Borowiecki (spr.) Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2008 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] maja 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej A. S.A. z siedzibą w P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej spółki A. S.A. z siedzibą w P. od decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania stronie skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) Al. W. w rej. ul. R. w celu umieszczenia obiektu reklamowego – działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji. Z akt sprawy wynika, iż decyzją z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] Prezydent [...] W. udzielił skarżącej spółce zezwolenie na zajęcie odcinka pasa drogowego (drogi powiatowej) Al. W. w rej. ul. R. w celu funkcjonowania w nim reklamy o powierzchni 2,16 m2 do dnia 31 grudnia 2005 r. W dniu 23 marca 2006 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. (dalej także ZDM) wpłynął wniosek skarżącej spółki, w którym strona zwróciła się z prośbą o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogi Al. W. w rej. ul. R. w celu umieszczenia jednostronnego nośnika reklamowego o łącznej powierzchni ekspozycyjnej 17,11 m2, począwszy od dnia 1 kwietnia 2006 r. Następnie z akt sprawy wynika, iż w dniu 3 lipca 2006 r. do ZDM w W. wpłynęło pismo skarżącej (zatytułowane jako "Wniosek o zmianę decyzji"), w którym strona zwróciła się z wnioskiem zmianę decyzji nr [...] oraz o przedłużenie bliżej niesprecyzowanej decyzji z dnia [...] lutego 2006 r., w części dotyczącej powierzchni reklamowej. Strona wskazała w tym piśmie, iż od dnia 17 lipca 2006 r. prosi o wydanie decyzji na jednostronny nośnik reklamowy o łącznej powierzchni reklamowej 17,11 m2. Do wniosku skarżąca załączyła projekt organizacji ruchu. Pismem z dnia 2 sierpnia 2006 r. Zarząd Dróg Miejskich w W. poinformował skarżącą spółkę, iż w najbliższym terminie zostanie wydana decyzja odmowna w sprawie zajęcia pasa drogowego. Jednocześnie ZDM ostrzegł stronę o ryzyku nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, a także poinformował skarżącą o przysługujących jej na podstawie przepisu art. 10 k.p.a. prawach strony. Decyzją [...] września 2006 r., nr [...] Prezydent [...] W. – działając na podstawie art. 19 ust. 5 oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 k.p.a. – odmówił skarżącej spółce wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) Al. W. w rej. ul. R. w celu funkcjonowania obiektu reklamowego o łącznej powierzchni ekspozycyjnej 17,11 m2. Pismem z dnia 4 grudnia 2006 r. skarżąca spółka, reprezentowana przez radcę prawnego G. F. (pełnomocnictwo w aktach administracyjnych sprawy) - odwołała się od ww. decyzji organu I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.. W wyniku rozpatrzenia odwołania strony skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...]- działając na podstawie przepisu art. 138 § 2 1 k.p.a. – uchyliło w całości ww. decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] września 2006 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy – zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego – nakazał ponowne dokonanie analizy m.in. poprzez odniesienie się do faktu znajdowania się w pasach drogowych ulic nośników reklamowych innych firm oraz kwestii traktowania wniosków tych firm, z uwzględnieniem rozkładu przestrzennego i czasowego składanych wniosków i wydanych rozstrzygnięć. Ponadto odnosząc się do wniosku złożonego w ZDM w dniu 3 lipca 2006 r. organ odwoławczy nakazał zbadanie kwestii braku upoważnienia do reprezentowania skarżącej spółki przez osobę, która złożył wskazany wniosek. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji wyjaśnił kwestię braku pełnomocnictwa dla osoby składającej wniosek w imieniu skarżącej spółki, a także pismem z dnia 14 marca 2007 r. poinformował stronę o przewidywanym wydaniu decyzji odmawiającej zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia obiektu reklamowego. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent [...] W. – działając na podstawie przepisów art. 19 ust. 5 oraz art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 k.p.a. – decyzją z dnia [...]maja 2007 r., nr [...] odmówił skarżącej spółce wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) Al. W. w rej. ul. R.w celu umieszczenia obiektu reklamowego. W uzasadnieniu decyzji Prezydent [...] W. wskazał, iż rozpatrując sprawę wydania kolejnej decyzji w oparciu o przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, jako organ I instancji wziął pod uwagę fakty powszechnie znane dotyczące utrzymywania się przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w W. (o 6 – 7% w skali rocznej) oraz stałej tendencji wzrostu liczby wypadków drogowych (o 8,8% pomiędzy 2004 r. a 2005 r.). Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji powołał się na: "Białą Księgę – Europejską politykę transportową w horyzoncie do 2010 r. ..." opublikowaną w 2001 r. przez Komisję Europejską, a także na założenia przyjętego przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, w tym m. in. na wymóg potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego, jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Ponadto organ I instancji uwzględnił następujące dokumenty: wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A.; opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W., opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego; szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony oraz charakterystykę reklamy i jej powierzchnię, a także wziął pod uwagę fakt powszechnie znany jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym zlokalizowana jest reklama. Organ powołał się także na pismo Ministra Transportu z dnia 17 października 2006 r. oraz pismo Wydziału Ruchu Drogowego Komendy [...] Policji z dnia 21 września 2006 r. W świetle tych materiałów, a w szczególności opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów organ I instancji ustalił, iż reklamy umieszczone w pasach dróg stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców w postaci fiksacji, tj. stanu chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Organ wskazał, iż czas fiksacji mieści się z reguły w granicach 0,2 – 1,5 sekundy. W tym czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, pojazd - poruszający się z prędkością 50 km/h - przejeżdża bez kontroli od 2,8 m do 20,8 m, a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania – 30,9 m (łącznie do 51,7 m). Ponadto organ wskazał, iż badania przeprowadzone w USA wykazały, że w 10 – 30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia; przyczyną ok. 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne – głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również wprost proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi billboardami był o 40,9% wyższy niż dla odcinków bez reklam. W ocenie organu I instancji zebrane w sprawie dowody potwierdzają okoliczność, że wnioskowana reklama, adresowana jest do kierujących pojazdami. Mając na uwadze powyższe ustalenia, Prezydent [...] W. uznał, że kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. W sprawie nie zachodzi bowiem przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Organ wskazał, iż przepis ten dopuszcza lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 cyt. ustawy jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem organu, z powyższych przepisów jednoznacznie wynika zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów, wprowadzony przez ustawodawcę w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Organ stwierdził, iż warunkiem odstąpienia od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, który w niniejszej sprawie nie zachodzi, co daje podstawę do odmowy udzielenia stronie skarżącej zezwolenia za zajęcie pasa drogowego. Decyzja organu I instancji doręczona została bezpośrednio stronie skarżącej. Od powyższej decyzji z dnia [...] maja 2007 r. skarżąca spółka, reprezentowana przez radcę prawnego - odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.. Strona skarżąca, wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania – zarzuciła naruszenie: - art. 6 k.p.a. – poprzez nadużycie prawa do odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, pomimo braku zmiany stanu faktycznego, - art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych – poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie, - art. 43 ust. 2 w zw. z art. 38 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, - art. 7, art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. – poprzez zebranie i uwzględnienie tylko dowodów niekorzystnych dla skarżącej z pominięciem innych dowodów, a także poprzez uwzględnienie, jako dowodu, opinii L. K., co do której skarżąca nie mogła wypowiedzieć się przed wydaniem decyzji, - art. 79 k.p.a. – poprzez niezastosowanie tego przepisu w sprawie, - art. 84 k.p.a. – poprzez przyjęcie do akt sprawy opinii, która nie została sporządzona przez biegłego powołanego w trybie przewidzianym przez k.p.a., - art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. – poprzez niedoręczenie bezpośrednio pełnomocnikowi – radcy prawnemu G. F. zaskarżonej decyzji organu I instancji, - art. 107 § 3 k.p.a. – poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu odwołania strona skarżąca, wskazując na szereg uchybień popełnionych przez organ I instancji, zarzuciła przede wszystkim niewłaściwe zastosowanie przez Prezydenta [...] W. przepisu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zamiast przepisu art. 38 ust. 1 tej ustawy odnoszącego się do istniejących już w pasie drogowym obiektów, a także nieprzeprowadzenie należytego postępowania dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla wyniku sprawy kwestii. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...] - działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2007 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy – powołując się na przepisy art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - stwierdził, iż zezwolenie, w drodze wyjątku, na umieszenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, musi być spowodowane takimi względami, które powodują, że uzasadnione staje się odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego, tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego. Według organu II instancji z akt sprawy nie wynika, że w przedmiotowej sprawie zachodził "szczególnie uzasadniony przypadek", co nie dawało możliwości wydania decyzji zezwalającej na umieszczenie w pasie drogowym obiektu wnioskowanego przez stronę. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. organ I instancji szczególnie obszernie odniósł się do zagadnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, a także opisał szczegółowo negatywny wpływ reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego. W ocenie organu odwoławczego wywód zawarty w uzasadnieniu decyzji organu I instancji jest rzetelny i nie budzi zastrzeżeń. SKO stwierdziło ponadto, iż na podstawie akt sprawy brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że radca prawny G. F. zgłosił swój udział w niniejszej sprawie na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, w związku z czym organ I instancji zasadnie uznał, że wszelkie doręczenia w owej sprawie powinien kierować na pierwszy z wymienionych przez stronę skarżącą adresów. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, iż brak było podstaw do przesłania decyzji organu I instancji na adres składającego odwołanie, gdyż osoba ta nie występowała przed organem I instancji. W dniu 7 listopada 2007 r. skarżąca spółka, reprezentowana przez radcę prawnego – działając za pośrednictwem organu - zaskarżyła ww. decyzję SKO w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji skarżąca zarzuciła organom naruszenie: - art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - poprzez jego niezastosowanie oraz art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych – poprzez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie, - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego i niewskazanie w konsekwencji przez organy obu instancji, że nośnik reklamowy skarżącej powoduje zagrożenie i utrudnienia w ruchu drogowym i zakłóca wykonywanie zadań przez zarządcę drogi, - art. 107 § 3 k.p.a. – poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżąca spółka zarzuciła, iż organy błędnie zastosowały art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, gdyż zastosowanie powinien mieć art. 38 ust. 1 cyt. ustawy, który dotyczy obiektów i urządzeń już istniejących w pasie drogowym, m.in. reklam. Zdaniem strony organy obu instancji winny badać, czy nośnik skarżącej spółki powoduje zagrożenie i utrudnienie ruchu drogowego lub czy nie zakłóca wykonywania zadań zarządu drogi. Jeżeli nie zachodzą te negatywne przesłanki, to - według skarżącej – stosownie do art. 38 ustawy o drogach publicznych nośnik ten może pozostać w pasie drogowym pod warunkiem uzyskania decyzji w trybie art. 40 cyt. ustawy i uiszczenia stosownej opłaty za zajęcie pasa drogowego. W tej sytuacji skarżąca uznała, iż pomimo braku przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie stwierdzenia, czy nośnik powoduje zagrożenie i utrudnienie ruchu drogowego i nie zakłóca wykonywania zadań zarządu drogi, SKO stwierdziło, że takie przesłanki istnieją, nie wskazując, co powoduje te zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego. Stawiając zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. stwierdzono, że organ administracji w ogóle nie przeprowadził postępowania dowodowego kopiując uzasadnienie z innej decyzji. Strona podtrzymała ponadto dotychczasowe zarzuty dotyczące zarówno opinii L. K., jak i innych powołanych przez organy dokumentów. Skarżąca uzasadniając zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. – stwierdziła, iż organ II instancji jedynie pobieżne ustosunkował się do zarzutu naruszenia art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a także w ogóle nie odniósł się do zarzutów dotyczących opinii L. K.. Ponadto skarżąca spółka zarzuciła organom obu instancji, iż całkowicie pominęły, jako dowód w sprawie, decyzje administracyjne wydane w 2005 r., które świadczą o tym, że wcześniej spełnione były wszelkie przesłanki materialnoprawne do wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Obecny na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 12 lutego 2008 r. pełnomocnik skarżącej spółki, podtrzymując zarzuty skargi – stwierdził, iż wydaje się, że wnioskiem inicjującym postępowanie w sprawie było pismo skarżącej z dnia 30 czerwca 2006 r. Zdaniem pełnomocnika skoro w aktach administracyjnych znajduje się również pismo z dnia 14 marca 2006 r., to organ winien wówczas wyjaśnić, który wniosek rozpoznaje. Pełnomocnik skarżącej przyznał, iż strona we wniosku nie zakreśliła terminu zajęcia pasa drogowego, lecz wskazał jednocześnie, iż organ winien w toku postępowania administracyjnego wezwać stronę do uzupełnienia braków poprzez wskazanie terminu wnioskowanego zajęcia pasa drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak stanowi przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga spółki A.S.A. z siedzibą w P. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta [...] W. z dnia [...] lutego 2007 r. - naruszają przepisy postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Na tle rozpoznawanej sprawy konieczne jest na wstępie wyraźne wskazanie, iż dla każdego postępowania administracyjnego kluczowe znaczenie ma należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, albowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe określenie zakresu praw i obowiązków strony tego postępowania. Ustalenie zaś stanu faktycznego sprawy winno nastąpić przy zachowaniu pełnej i poprawnej procedury. Merytoryczna kontrola dokonywana przez sąd administracyjny może dojść do skutku w warunkach wyczerpujących istotę zagadnienia ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozpatrujący sprawę oraz odpowiedniego - zgodnego z art. 107 § 3 k.p.a. - uzasadnienia decyzji. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie organ nie uczynił zadość wskazanym wyżej obowiązkom. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej organ nie ustalił poprawnie stanu faktycznego sprawy, a zatem nie można uznać, iż dokonał prawidłowej subsumcji tego stanu pod określoną normę prawną. Z przedłożonych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. akt administracyjnych wynika, że Kolegium utrzymując mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji nie dostrzegło bądź też pominęło braki postępowania oraz istotne wady decyzji organu pierwszej instancji. Należy podkreślić, że z akt sprawy wynika, iż w dniu 23 marca 2006 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W.wpłynął wniosek skarżącej spółki, w którym strona zwróciła się z prośbą o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogi Al. W. w rej. ul. R. w celu umieszczenia jednostronnego nośnika reklamowego o łącznej powierzchni ekspozycyjnej 17,11 m2, począwszy od dnia 1 kwietnia 2006 r. Następnie z akt wynika, iż w dniu 3 lipca 2006 r. do ZDM w W. wpłynęło pismo skarżącej (zatytułowane jako "Wniosek o zmianę decyzji"), w którym strona zwróciła się z wnioskiem zmianę decyzji nr [...] oraz o przedłużenie bliżej niesprecyzowanej decyzji z dnia [...] lutego 2006 r., w części dotyczącej powierzchni reklamowej. Organy w swych decyzjach raz powoływały się na wcześniejszy wniosek, tj. na pismo strony, które wpłynęło w dniu 23 marca 2006 r. (vide: decyzje Prezydenta [...] W. z dnia [...] września 2006 r. i z dnia [...] maja 2007 r.) innym zaś razem odwoływały się do późniejszego pisma strony z dnia 30 czerwca 2006 r. (data wpływu 3 lipca 2006 r.). W tej sytuacji przyjąć należy, iż organy w sposób nieprecyzyjny ustaliły stan faktyczny, zupełnie pomijając m.in. fakt, iż wspomniany wniosek skarżącej spółki z dnia 30 czerwca 2006 r. dotyczył zmiany udzielonej wcześniej, choć bliżej niesprecyzowanej decyzji o udzieleniu zezwolenia, nie zaś jej przedłużenia, czy też wydania nowej lokalizacji nośnika reklamowego. W tym miejscu wypada jedynie na marginesie podnieść, iż skoro późniejszy wniosek skarżącej (z dnia 30 czerwca 2006 r.) dotyczył zmiany decyzji, to organ winien być może rozważyć zakwalifikowanie go jako wniosku złożonego w trybie przepisu art. 155 k.p.a., bądź też zwrócić się do strony skarżącej z żądaniem jednoznacznego wyjaśnienia tej okoliczności (intencji strony). Pamiętać należy, iż w świetle przepisu art. 155 k.p.a., dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, niezbędne jest spełnienie czterech przesłanek: istnienie decyzji ostatecznej; za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony; zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji oraz brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Jednakże organ I instancji wydając w niniejszej sprawie decyzję z dnia [...] września 2006 r. zastosował zwykły tryb postępowania, stosowany w przedmiocie wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, nie wyjaśniając wcześniej rozbieżności pomiędzy wnioskami skarżącej inicjującymi postępowanie administracyjne. Niezależnie od powyższych uchybień organów obu instancji należy wskazać, iż zgodnie z przepisem § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481) wniosek o zajęcie pasa drogowego winien zawierać m.in. "planowany okres zajęcia pasa drogowego". Zarówno wniosek strony złożony w dniu 23 marca 2006 r., jak i późniejszy wniosek z dnia 3 lipca 2006 r. nie wskazywał okresu zajęcia pasa drogowego, co na rozprawie potwierdził również sam pełnomocnik skarżącej spółki. W tej sytuacji uznać należy, iż organ I instancji, działając w trybie przepisu art. 62 § 2 k.p.a. w zw. z § 1 ust. 2 pkt 4 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów, winien wezwać skarżącą spółkę do usunięcia braku formalnego wniosku w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięci braku spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Tymczasem organ I instancji nie zastosował się do wyżej przytoczonych przepisów i wydał merytoryczne rozstrzygnięcie, nie wskazując w ogóle, jakiego okresu dotyczy decyzja odmawiająca udzielenia zezwolenia. W konsekwencji należy stwierdzić, iż decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, ponieważ nie został wyjaśniony w sposób jednoznaczny stan faktyczny sprawy (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Brak należytej staranności wykazany przez organ administracji publicznej w prowadzeniu rozpatrywanej sprawy a wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego sprawy mieści się w kategorii podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] maja 2007 r. Ponadto należy zauważyć, iż organy obu instancji dopuściły się ewidentnej obrazy art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a., albowiem zignorowały fakt nieprawidłowego doręczenia stronie skarżącej decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] maja 2007 r. Zdaniem Sądu przyjąć trzeba, iż – wbrew stanowisku SKO w W. wyrażonemu w zaskarżonej decyzji – skarżąca spółka w toku prowadzonego przez organ I instancji postępowania administracyjnego udzieliła pełnomocnictwa radcy prawnemu G. F. (vide: pełnomocnictwo z dnia 1 lipca 2004 r. załączone do odwołania od decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] września 2006 r.). W tej sytuacji – zgodnie z normą wyrażoną w przepisie art. 40 § 2 k.p.a. - organ I instancji zobowiązany był doręczyć ww. decyzję pełnomocnikowi ustanowionemu przez skarżącą. Zdaniem Sądu wskazane wyżej uchybienia zasadom i przepisom postępowania administracyjnego powodują uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, gdyż miały one niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy należy uznać, iż na tym etapie postępowania przedwczesne jest odnoszenie się przez Sąd do merytorycznych zarzutów skargi. Ponownie rozpoznając sprawę organ w pierwszej kolejności ustali stan faktyczny sprawy przy zachowaniu pełnej i poprawnej procedury administracyjnej, a dopiero później dokona subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod określoną normę prawną. Natomiast przyjęte stanowisko uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Organ zobowiązany będzie wydać stosowne rozstrzygnięcie, zgodnie z granicami wniosku, biorąc przy tym pod uwagę wszystkie merytoryczne argumenty i zarzuty podnoszone w toku postępowania przez skarżącą spółkę. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, działając w tym zakresie na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzając, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, Sąd działał w oparciu o dyspozycję art. 152 p.p.s.a. Orzekając ponadto o zwrocie kosztów postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działał na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).