VI SA/Wa 2088/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2015 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oddala skargę Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] Główny Inspektor Farmaceutyczny po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez spółkę: B. Sp. z o.o. z siedzibą we [...] będącej następcą prawnym spółki: P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego we [...] z dnia [...] listopada 2013 r., znak [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej "[...]", zlokalizowanej w [...] przy ul. [...] poprzez nadanie aptece nazwy "[...]" utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawę prawną decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. stanowił art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 i art. 115 pkt 4 w zw. z art. 65 ust. 1, art. 99 ust. 1 i 2, art. 94a ust. 1 oraz art. 102 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (tj. Dz. U. z 2008 r., nr 45, poz. 271 z późn. zm.), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267). Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu [...] października 2013 r. do kancelarii [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego wpłynął wniosek, złożony przez spółkę P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. o zmianę zezwolenia znak: [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. na prowadzenie apteki ogólnodostępnej "[...]" zlokalizowanej w [...] przy ulicy [...] poprzez zmianę nazwy apteki na "[...]". Po rozpoznaniu wniosku strony dnia [...] listopada 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny wydał decyzję znak: [...], którą odmówił dokonania zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej "[...]" zlokalizowanej w [...] przy ul. [...] poprzez zmianę nazwy apteki na "[...]". W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że zmiana nazwy apteki nie jest możliwa albowiem jest hasłem reklamowym i tym samym stoi w sprzeczności z art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego, który wprowadza całkowity zakaz reklamy apteki. Poza tym organ stwierdził, że za odmową dokonania wnioskowanej nazwy przemawia interes społeczny. Wyjaśnił, że nie może być tak, aby organ z jednej strony nakazywał usunięcie wszelkich haseł reklamowych a z drugiej strony dopuszczał reklamę działalności apteki poprzez wprowadzenie nazwy apteki o charakterze reklamowym. Organ podkreślił, że prowadził liczne postępowania, w których nakazywał przedsiębiorcom usunięcie wszelkich haseł reklamowych takich jak "[...]" czy "[...]". Zdaniem organu I instancji dokonanie zmiany zezwolenia na nazwę wnioskowaną przez stronę stanowiłoby brak równego traktowania przedsiębiorców. Od decyzji organu I instancji strona wniosła odwołanie do Głównego Inspektora Farmaceutycznego, w którym domagała się zmiany zaskarżonej decyzji bądź jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie: - art. 99 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę dokonania zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki, - art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wnioskowana nazwa apteki "[...]" narusza zakaz reklamy aptek. W odwołaniu strona podniosła, że wnioskowana nazwa jest pochodną zmian koncepcyjnych przyjętych przez spółkę. Prawo nie nakłada na przedsiębiorcę żadnych ograniczeń co do wyboru nazwy apteki. Poza tym takie same nazwy jak wnioskowane przez stronę były rejestrowane na terenie innych województw. W toku postępowania przed organem II instancji strona poinformowała organ, że z dniem [...] grudnia 2013 r. nastąpiło połączenie spółki B. Sp. z o.o. z siedzibą we [...] ze spółką P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Połączenie nastąpiło poprzez przeniesienie całego majątku spółki P. Sp. z o.o. na rzecz B. Sp. z o.o., która stała się następcą prawnym strony. Główny Inspektor Farmaceutyczny po rozpatrzeniu odwołania strony orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji co do oceny, że wnioskowana nazwa apteki "[...]" jest niezgodna z przepisami regulującymi prowadzenie apteki ogólnodostępnej zawartej w ustawie – Prawo farmaceutyczne. Organ przytoczył treść przepisów art. 86 ust. 1, 99 ust. 1 i 2, 102 pkt 4, 65 ust. 1 Prawa farmaceutycznego. Podkreślił, że prowadzenie działalności w zakresie obrotu produktami leczniczymi jest ściśle regulowane przez przepisy prawa. Nazwa apteki stanowi element zezwolenia na prowadzenie apteki i do kompetencji wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego należy również ocena nazwy apteki oraz kompetencje do odmowy nadania aptece wnioskowanej nazwy. Organ rozpatrując wniosek o dokonanie zmiany nazwy zezwolenia ma obowiązek zweryfikować, czy dokonanie zmiany będzie zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. W niniejszej sprawie zmianie nazwy apteki stoi na przeszkodzie art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego, który wprowadza całkowity zakaz reklamy aptek. Nazwa apteki zawierająca wyrażenie "[...]" niewątpliwie stanowi hasło reklamowe, zatem oznaczenie apteki taką nazwą jest sprzeczne z brzmieniem art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego. Dla przeciętnego konsumenta wnioskowana nazwa będzie stanowić komunikat, że ta właśnie apteka oferuje produkty w cenach bardziej atrakcyjnych i będzie zachęcać do skorzystania z jej usług, tym samym będzie stanowić reklamę tej apteki oraz jej działalności. Organ nie podzielił stanowiska strony, że art. 86 ust. 1 Prawa farmaceutycznego jest przepisem nadrzędnym nad art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego. Przepisy ww. ustawy są równorzędne i ich gradacja pod względem pierwszeństwa stosowania byłaby sprzeczna z powszechnie przyjętymi regułami wykładni i stosowania prawa. Jeśli zatem art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego zakazuje jakiejkolwiek formy reklamy wskazując, że reklamy nie stanowi informacja o lokalizacji i godzinach otwarcia apteki, tym samym nazwa apteki, która jest elementem zezwolenia nie może być sprzeczna z brzmieniem art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego. W ocenie organu odwoławczego [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo dokonał oceny przedmiotu sprawy. Fakt wydania przez inne organy decyzji o odmiennej treści nie mogło mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia wydanego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, albowiem organ miał obowiązek orzekać w granicach tej konkretnej sprawy biorąc pod uwagę określony stan faktyczny i prawny. W tym stanie sprawy Główny Inspektor Farmaceutyczny nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów podniesionych w odwołaniu i orzekł jak w sentencji decyzji. Na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] kwietnia 2014 r. B. Sp. z o.o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej: 1) naruszenie art. 99 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez odmowę zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki, podczas gdy brak było podstaw do wydania takiej decyzji, 2) naruszenie art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędną jego wykładnię oraz przyjęcie, że sama tylko nazwa, bez jakiegokolwiek jej wykorzystania w obrocie w celu zachęcenia do nabywania towarów, może stanowić zabronioną reklamę apteki, 3) naruszenie art. 8 k.p.a. oraz norm ustrojowych, a to art. 32 w zw. z art. 31 i art. 20 Konstytucji RP, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niczym nieuzasadnione różnicowanie pozycji prawnej przedsiębiorców w zakresie nadawanych przez organy inspekcji farmaceutycznej nazw aptek, podczas gdy brak jest cechy relewantnej pozwalającej na odmienne traktowanie tożsamych z sobą sytuacji. Mając na uwadze powołane wyżej zarzuty strona wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych Uzasadniając podniesione zarzuty strona wskazała, że organy obu instancji dokonując wykładni art. 94a Prawa farmaceutycznego podały orzecznictwo i cytaty ze słowników językowych, jednakże powyższych rozważań nie przeniosły na grunt niniejszej sprawy. Zupełnie nieuzasadnionym pozostaje przyjęcie przez organy, że w przyszłości skarżąca będzie wykorzystywała nadaną nazwę apteki w sposób sprzeczny z przepisami Prawa farmaceutycznego. W niniejszej sprawie działalnością sprzeczną z prawem nie może być samo posiadanie przez aptekę określonej nazwy, ale dopiero niewłaściwe jej wykorzystanie w celach reklamowych. Zdaniem skarżącej, analiza tekstów źródłowych, orzecznictwa, poglądów doktryny i przedstawicieli nauk społecznych i ekonomicznych prowadzi do wniosku, że każde zachowanie się podmiotu, które stanowić miałoby reklamę odznaczać się winno posiadaniem co najmniej dwóch cech konstytutywnie: 1) stanowić musiałoby komunikat (lub proces rozpowszechniania komunikatu), 2) zawierać musiałoby w sobie element perswazji, namowy czy też zachęty. Zdaniem skarżącej nadanie aptece a następnie posiadanie określonej nazwy, jakakolwiek ona by nie była, nie mieści się w zakresie tak zdefiniowanego pojęcia. Z tych względów brak jest podstaw do przyjęcia, by sama tylko zmiana uzyskanego zezwolenia prowadzić miała do naruszenia art. 94a Prawa farmaceutycznego, co uzasadniać miałoby odmowę udzielenia zezwolenia. Skarżąca również podniosła, że w obrocie prawnym funkcjonuje znaczna ilość aptek ogólnodostępnych, którym na podstawie udzielonego zezwolenia nadana została nazwa zawierająca tożsamy z wnioskowaną nazwą zwrot "[...]". Podobnie też prowadzone są apteki zawierające zwroty "[...]", "[...]", "[...]". W tej sytuacji odmowa zmiany zezwolenia poprzez zmianę nazwy apteki w niniejszej sprawie stanowi naruszenie zasady równości, wolności gospodarczej, przewidzianych w Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, w grę wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a to w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem ww. kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Niejako za zasadniczy zarzut powołany w skardze należy uznać zarzut naruszenia art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że sama tylko nazwa, bez jakiegokolwiek jej wykorzystania w obrocie w celu zachęcenia do nabywania towarów może stanowić zabronioną reklamę apteki. Ustosunkowując się do tego zarzutu należy podnieść, że przepis art. 94a ust. 1 ustawy – Prawo farmaceutyczne zakazuje aptekom prowadzenia działalności polegającej na kierowaniu do publicznej wiadomości wszelkiego rodzaju informacji, które dotyczą działalności apteki i w sposób bezpośredni lub pośredni odnoszą się do produktów leczniczych lub wyrobów medycznych oferowanych przez aptekę. Przepis ten wyłącza jedynie z reklamy apteki informacje o lokalizacji i godzinach jej pracy lub informacje o lokalizacji i godzinach pracy punktu aptecznego. Nie definiuje on zatem wprost pojęcia reklamy apteki, wskazując jedynie, że może ona obejmować każdy rodzaj informacji dotyczący działalności apteki. W orzecznictwie wskazuje się, że wobec braku ustawowej definicji reklamy działalności aptek, należy w tym względzie odwołać się do opracowań słownikowych. W Wielkim Słowniku Wyrazów Obcych (pod red. M. Bańki, PWN, Warszawa 2003) wskazano, że reklamą jest działanie mające na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu towarów lub do skorzystania z usług. Reklamą działalności apteki będzie więc zamiar przyciągnięcia potencjalnych klientów do dokonania zakupionych towarów sprzedawanych w aptece – niezależnie od form i metod jej prowadzenia oraz użytych do jej realizacji środków – jeśli jej celem jest zwiększenie sprzedaży produktów leczniczych lub wyrobów medycznych. Reklama jest zatem szeroko pojmowanym informowaniem potencjalnych klientów o preferencjach obowiązujących w aptece, co z kolei ma zachęcać potencjalnych klientów do korzystania z tej apteki. Może więc przybierać różne formy, w tym także przez określenie nazwy apteki sugerującej, że ceny produktów w niej oferowanych są inne niż ceny produktów w innych aptekach . Wnioskowana przez skarżącą nazwa "[...]", w ocenie Sądu wprost sugeruje, że w niej można nabyć tańsze leki w stosunku do innych aptek a więc nazwa apteki ma tę aptekę reklamować na co nie pozwala przepis art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego. W tym stanie rzeczy, wbrew stanowisku skarżącej nie doszło również do naruszenia art. 99 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego, albowiem organy orzekające w sprawie miały podstawę prawną do odmowy dokonania zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki poprzez zmianę jej nazwy jako sprzecznej z art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia norm konstytucyjnych zapewniających równość wszystkich wobec prawa Sąd wskazuje, że organy inspekcji farmaceutycznej orzekały w indywidualnej sprawie, mając na uwadze ustalony stan faktyczny oraz przepisy prawa. Okoliczność wydania decyzji o odmiennej treści w stosunku do innych podmiotów nie mogła mieć i nie miała wpływu na treść zaskarżonej decyzji. Z tych wszystkich względów uznając zarzuty skargi za niezasadne Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.