VI SA/Wa 2089/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2010 r. sprawy ze skarg M. G. na decyzje Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 r. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za prowadzenie działalności handlowej bez zezwolenia oddala skargi W czasie kontroli, przeprowadzonych w dniach [...], [...], [...], [...] lipca 2008 roku przez nadzorcę Obchodu Ochrony Wybrzeża [...] przy udziale inspektorów Straży Miejskiej w [...], stwierdzone zostało, że M. G. (dalej także skarżący) prowadził bez zezwolenia działalność handlową na km [...], działka nr [...], obręb [...], na tzw. "[...]" w [...], który znajduje się na terenie pasa technicznego brzegu morskiego. Kontrole zostały udokumentowane zdjęciami straganu M. G. i protokołami przesłuchania świadków: inspektorów Straży Miejskiej M. S. lub P. D., M. Z., ewentualnie R. G. W związku ze stwierdzonymi naruszeniami Dyrektor Urzędu Morskiego w [...] pismem z [...] marca 2009 roku zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego, które zakończyło się wydaniem w dniu [...] czerwca 2009 roku następujących decyzji: 1) nr [...], 2) nr [...], 3) nr [...], 4) nr [...] nakładających w każdej z nich na M. G. karę pieniężną w wysokości po 2000 złotych. W uzasadnieniach decyzji organ podniósł, że prowadzenie przez skarżącego działalności na terenie pasa technicznego Urzędu Morskiego w [...] bez wymaganej zgody Dyrektora w/w Urzędu naruszyło § 6, pkt 4 w związku z § 11 pkt 2 Zarządzenia Porządkowego nr [...] Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] z dnia [...] stycznia 2004 roku w sprawie określenia wymogów zabezpieczenia brzegu morskiego, wydm nadmorskich i zalesień ochronnych w nadbrzeżnym pasie technicznym (tj. Dz. U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1502 ze zm.) i skutkowało nałożeniem kar pieniężnych. Od tych decyzji M. G. złożył odwołania, w których nie negował stwierdzonych okoliczności prowadzenia przez niego działalności handlowej na terenie pasa technicznego bez zezwolenia w dniach [...], [...], [...], [...] lipca 2008 roku, jednakże podniósł, że w 2008 roku powyższe kary zostały umorzone . Minister Infrastruktury decyzjami z dnia [...] września 2009 roku: 1) nr [...], 2) nr [...], 3) nr [...], 4) nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone decyzje organu I instancji, uznając, że zostały wydane zgodnie z obowiązującym prawem. Organ II instancji podniósł, że zgodnie z § 6 pkt 4 zarządzenia porządkowego nr [...] z dnia 21 stycznia 2004 roku Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] w sprawie określenia wymogów zabezpieczenia brzegu morskiego, wydm nadmorskich i zalesień ochronnych w nadbrzeżnym pasie technicznym (Dz. Urz. woj. [...] nr 13, poz. 26, Dz. Urz. woj. [...] nr 10, poz. 192 ze zm.), zarządzenie z dnia 9 maja 2008 roku (Dz. Urz. woj. [...] nr 53, poz. 1177) zabrania się "prowadzenia handlu na terenach administrowanych przez Urząd Morski w [...]", a zgodnie z § 11 pkt 2 przywołanego zarządzenia porządkowego nr 1/2004, osobom naruszającym przepisy porządkowe może być wymierzona kara pieniężna na podstawie art. 54, 57 ustawy z dnia 21 marca 1991 roku o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej w trybie decyzji administracyjnej. Odnosząc się zaś do treści odwołań, Minister Infrastruktury stwierdził, że w stosunku do skarżącego nie została wydana żadna decyzja umarzająca należności z tytułu nałożonych kar pieniężnych. Na decyzje Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 roku M. G. złożył skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się ich uchylenia wraz z poprzedzającymi decyzjami Urzędu Morskiego w [...]. Sprawy zostały zarejestrowane pod sygn. akt VISA/WA 2089/09, 2090/09, 2091/09 oraz 2092/09 a na rozprawie w dniu [...] lipca 2010 r. połączono je do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. VISA/Wa 2089/09. W uzasadnieniu skargi wskazał na rozbieżność co do treści § 1 i § 6 pkt 4 zarządzenia porządkowego nr [...] odnośnie podmiotu działającego na obszarze chronionego nadbrzeżnego pasa. Ponadto podniósł, że ustawa z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej nie zabrania prowadzenia działalności handlowej natomiast ustawa o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, że prowadzenie działalności gospodarczej jest równe dla wszystkich na równych prawach, co odnosi się również do art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazał, że w art. 42 pkt 2 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej nie jest wyszczególnione, że Dyrektor Urzędu Morskiego w ramach uprawnień może zabronić prowadzenia działalności handlowej. Bulwar [...] w [...] jest miejscem wyznaczonym przez działalność handlową, albowiem w sezonie letnim w 2008 roku było wyznaczonych 5 stoisk na podstawie porozumienia zawartego pomiędzy Urzędem Morskim w [...], Prezydentem Miasta [...] i Starostwem [...]. W związku z powyższym nieuprawnione jest twierdzenie organu, że działalność handlowa może stanowić zagrożenie dla wartości określonych w ustawie o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej. Niezależnie od powyższego skarżący podniósł, że według jego wiedzy decyzje co do innych osób nakładające kary pieniężne zostały uchylone. On sam obecnie posiada wszelkie dokumenty uprawniające go do prowadzenia działalności handlowej. Skarżący zwrócił uwagę na to, że decyzje organu I instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów k.p.a. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Dokonując oceny zasadności skarg M. G. na decyzje Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 roku, Sąd doszedł do przekonania, że skargi te nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, z 2002 r., poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy art. 42 ust. 2 pkt 11, art. 44, 48, 56 pkt 9, 57 ustawy z dnia 21 marca 1991 roku o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (tj. Dz. U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1502, zwaną dalej: ustawą o obszarach morskich). Na podstawie art. 48 ust. 1, 2 i 4 w związku z art. 42 ust. 2 pkt 11 w/w ustawy Dyrektor Urzędu Morskiego w [...] wydał Zarządzenie Porządkowe Nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 roku w sprawie określenia wymogów zabezpieczenia brzegu morskiego, wydm nadmorskich i zalesień ochronnych w nadbrzeżnym pasie technicznym (Dz. Urz. woj. [...] nr 13, poz. 256, Dz. Urz. woj. [...] nr 10, poz. 192 ze zm. wynikającymi z Zarządzenia z dnia 9 maja 2008 r. Dz. U. woj. [...] nr 53, poz. 1177). Na dzień wydania zarządzenia porządkowego Nr [...] tj. 21 stycznia 2004 r. przepis art. 48 stanowił: Art. 48. 1. W zakresie nieunormowanym w przepisach, jeżeli jest to niezbędne do ochrony życia, zdrowia lub mienia albo ochrony środowiska morskiego na morzu, w porcie, przystani oraz w pasie technicznym - dyrektor urzędu morskiego może ustanawiać w zakresie określonym w art. 42 ust. 2 przepisy porządkowe zawierające zakazy lub nakazy określonego zachowania się. 2. Przepisy porządkowe, o których mowa w ust. 1, ustanawia się w formie zarządzenia porządkowego. 3. (skreślony). 4. Zarządzenie porządkowe wchodzi w życie z dniem w nim określonym, nie wcześniej jednak niż z dniem jego ogłoszenia, w sposób określony w ust. 5 lub 6. 5. Zarządzenie porządkowe podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym właściwym ze względu na terytorialny zakres obowiązywania tego zarządzenia. 6. W razie konieczności natychmiastowego wprowadzenia w życie zarządzenia porządkowego, może ono być publikowane w drodze obwieszczeń w miejscach jego obowiązywania, drogą radiową lub w inny sposób zwyczajowo przyjęty w żegludze morskiej lub na danym terenie. Dzień takiego opublikowania zarządzenia porządkowego jest dniem jego ogłoszenia. 7. Zarządzenie porządkowe ogłoszone w sposób określony w ust. 6 podaje się następnie do wiadomości we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym. W myśl § 6 ust. 4 w/w zarządzenia porządkowego zabrania się bez uzyskania zezwolenia Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] umieszczania reklam oraz prowadzenia handlu na terenach administrowanych przez Urząd Morski. Interpretacja tego przepisu wskazuje na to, że prowadzenie działalności handlowej na terenie nadbrzeżnego pasa technicznego nie jest całkowicie zakazane, jednakże jej prowadzenie jest dopuszczalne dopiero po uzyskaniu zezwolenia Dyrektora Urzędu Morskiego w [...]. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że w dniach [...], [...], [...], [...] lipca 2008 roku skarżący prowadził na "[...]" działalność handlową bez zezwolenia. W/w bulwar to tzw. pas techniczny, objęty działaniem Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] ([...]) Organ I instancji dokładnie określił miejsce prowadzenia działalności przez skarżącego przez podanie danych geodezyjnych. Wobec tego, że skarżący nie posiadał stosownego zezwolenia na handel organ prawidłowo odwołał się do art. 56 pkt 9 ustawy o obszarach morskich i nałożył na skarżącego karę pieniężną czterema decyzjami z dnia [...] czerwca 2009 r., gdyż handel odbywał się każdego dnia kontroli. Podkreślenia przy tym wymaga, że każdorazowo skarżący był wzywany przez kontrolujących do zaprzestania handlu bez wymaganego zezwolenia (vide: protokoły przesłuchania świadków znajdujące się w aktach administracyjnych). W myśl bowiem w/w przepisu kto wykracza przeciwko przepisom wydanym na podstawie art. 47 i 48 (tj. przepisom porządkowym) podlega karze pieniężnej do wysokości nieprzekraczającej dwudziestokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce uspołecznionej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Organ wymierzając skarżącemu jednostkowe kary pieniężne w kwocie po 2000 złotych nie naruszył wymienionego przepisu, gdyż przeciętne wynagrodzenie o jakim mowa w tym unormowaniu wynosiło w III kwartale 2007 r. 2878,66 zł (Dz. Urz. GUS Nr 10/2007 poz. 67). Odnosząc się zaś do zarzutów skargi należy podnieść, że nie istnieje rozbieżność co do treści § 1 i § 6 pkt 4 zarządzenia porządkowego, albowiem obszar chronionego nadbrzeżnego pasa technicznego znajdujący się w terytorialnym zakresie działania Dyrektora Urzędu Morskiego to również teren administrowany przez Urząd Morski. Nie można również zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że skoro w pasie technicznym dopuszczona jest działalność handlowa, to nie może taka działalność stanowić jednocześnie zagrożenia dla wartości określonych w ustawie o obszarach morskich (art. 48). Nie można bowiem zaprzeczyć tezie, że na ochronę środowiska morskiego w pasie technicznym nie ma wpływu intensywność prowadzonej w tym pasie działalności handlowej. Ilość stanowisk do handlu niewątpliwie przekłada się na natężenie ruchu pieszego na tym pasie (kwestia osób zainteresowanych nabyciem oferowanych towarów). To z kolei przekłada się na kwestie związane z utrzymaniem i ochroną umocnień brzegowych wydm i zalesień ochronnych w pasie technicznym, o które mają obowiązek dbać organy administracji morskiej (v. art. 42 ust. 2 ustawy o obszarach morskich). Z powyższych względów nie można uznać za uzasadniony zarzut naruszenia ustawy o swobodzie gospodarczej jak również art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wolność działalności gospodarczej nie jest wszakże wartością bezwzględną, może być ograniczona na drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny. W niniejszej sprawie z uwagi na ochronę środowiska morskiego w pasie technicznym działalność handlowa, gastronomiczna na tzw. [...] w [...] podlega kontroli ze strony Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] poprzez wydawanie przez niego zezwoleń na prowadzenie tego rodzaju działalności. Jednocześnie należy przyznać rację skarżącemu, że decyzje w sprawie zostały wydane przez organ I instancji z naruszeniem przepisów o terminach do ich wydania (art. 35 k.p.a.). Jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik spraw, a zatem nie mogło prowadzić do uwzględnienia wniesionych skarg (v. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe, skargi M. G. należało oddalić jako że nie miały usprawiedliwionych podstaw.