VI SA/Wa 2090/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Asesor WSA Piotr Borowiecki (spr.) Protokolant: Krzysztof Wierzbicki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2007 r. sprawy ze skargi K. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] września 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej. 1. uchyla zaskarżoną decyzję: 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz skarżącej spółki K. sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 755,- zł (siedemset pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2006 r., nr [...], Minister Gospodarki i Pracy, po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek złożony przez skarżącą spółkę K. sp. z o.o. z siedzibą w [...] – działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. – utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję Nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. odmawiającą zmiany zezwolenie Nr [...] z dnia [...] września 2004 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej. Z akt sprawy wynika, iż po przeprowadzeniu przetargu decyzją z dnia [...] września 2004 r. wydaną przez [...] Specjalną Strefę Ekonomiczną S.A. udzielono skarżącej spółce zezwolenie Nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej (dalej także: [...] SSE) w zakresie produkcji wód mineralnych i napojów bezalkoholowych. Zezwolenie zostało udzielone do dnia [...] maja 2017 roku na warunkach zgodnie, z którymi skarżąca spółka powinna m.in.: - ponieść na terenie strefy wydatki inwestycyjne w wysokości co najmniej 56.096.000,- złotych – nie później niż do dnia 31 grudnia 2005 r., oraz co najmniej 35.890.000,- złotych – nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r., oraz - zatrudnić na terenie strefy 100 osób w terminie do dnia 31 stycznia 2005 r. i utrzymać to zatrudnienie do dnia 31 grudnia 2010 r. Decyzja ta została wydana w oparciu m.in. o przepis art. 16 ust. 1, 2, 3, 6 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 123, poz. 600 ze zm.) oraz § 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 13 czerwca 2001 r. w sprawie powierzenia "Łódzkiej Specjalnej Strefie Ekonomicznej" S.A. udzielania zezwoleń na prowadzenia działalności gospodarczej oraz wykonywania bieżącej kontroli działalności przedsiębiorców na terenie Łódzkiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej oraz ustalenia zakresu tej kontroli (Dz. U. z 2001 r., Nr 67, poz. 709). Pismem z dnia [...] grudnia 2005 r. skarżąca spółka złożyła wniosek o zmianę warunków w/w zezwolenia, polegającą na rozszerzeniu przedmiotu działalności o produkcję soków z owoców i warzyw oraz o przesunięcie terminu poniesienia na terenie strefy wydatków inwestycyjnych w łącznej wysokości 91.986.000,- złotych do dnia 31 grudnia 2010 r. W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej spółki Minister Gospodarki – działając w oparciu o przepis art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych oraz § 2 pkt 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 września 2004 r. w sprawie łódzkiej specjalnej strefy ekonomicznej (Dz. U. Nr 215, poz. 2183 ze zm.) - wydał w dniu [...] lipca 2006 r. decyzję nr [...], na podstawie której odmówił dokonania zmiany zezwolenie Nr [...] z dnia [...] września 2004 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej. W uzasadnieniu decyzji Minister Gospodarki wskazał, iż skarżąca spółka w przedmiotowym wniosku nie podała żadnych okoliczności niezależnych od niej, które uzasadniałyby zmianę zezwolenia. Ponadto organ wskazał, iż wniosek dotyczył rozszerzenia przedmiotu działalności o produkcję soków z owoców i warzyw, a działalność ta objęta jest załącznikiem I do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Oznacza to – jak wskazał Minister, że zgodnie z § 2 pkt 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 września 2004 r. w sprawie łódzkiej specjalnej strefy ekonomicznej na produkcję soków z owoców i warzyw – nie można wydawać zezwoleń. Tym samym organ uznał, iż nie można rozszerzyć przedmiotu działalności we wnioskowanym przez skarżącą spółkę zakresie. W dniu [...] sierpnia 2006 r. skarżąca spółka K. Sp. z o.o., reprezentowana przez radcę prawnego, złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2006 r. w sprawie odmowy zmiany zezwolenia. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, iż produkcja soków z owoców i warzyw polegająca na wykorzystaniu półproduktów w postaci koncentratów soków (tzw. dalsze przetworzenie) nie stanowi "przetwórstwa" owocowo-warzywnego w rozumieniu § 2 pkt 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 września 2004 r. w sprawie łódzkiej specjalnej strefy ekonomicznej. Ustosunkowując się z kolei do kwestii przesunięcia terminów wydatków inwestycyjnych skarżąca spółka stwierdziła, iż okolicznością niezależną od spółki, w rozumieniu przepisu art. 19 ust. 4 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, jest gwałtowny wzrost zapotrzebowania na soki z owoców i warzyw. Zdaniem strony rozszerzenie działalności łączy się z koniecznością przesunięcia terminów poniesienia wydatków inwestycyjnych. Skarżąca wskazał, że przedłużenie terminu realizacji nakładów inwestycyjnych wiąże się z koniecznością wypracowania szczegółowej koncepcji wprowadzenia soków na polski rynek, jako nowego produktu firmy K. Sp. z o.o. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] września 2006 r., nr [...], utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję Nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. odmawiającą zmiany zezwolenie Nr [...] z dnia [...] września 2004 r. na prowadzenie przez skarżącą spółkę działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej. W uzasadnieniu organ - podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko – stwierdził, iż brak jest podstaw prawnych zarówno do rozszerzenia przedmiotu dotychczasowej działalności o produkcję soków z owoców i warzyw, jak również do zmiany zezwolenia w zakresie terminu realizacji warunku inwestycyjnego. W dniu [...] października 2006 r. spółka K. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez adwokata – działając za pośrednictwem organu - wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] września 2006 r. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, w szczególności: - § 2 pkt 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 września 2004 r. w sprawie łódzkiej specjalnej strefy ekonomicznej w zw. z art. 32 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE) oraz Załącznika I do tego Traktatu – poprzez ich niewłaściwe zastosowanie do działalności niepolegającej na wytwarzaniu produktów rolnych w rozumieniu Traktatu, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 19 ust. 4 w zw. z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych poprzez odmowę rozszerzenia przedmiotu działalności określonej w zezwoleniu, pomimo spełnienia przesłanej do takiego rozszerzenia; - art. 19 ust. 4 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące odmową zmiany warunków zezwolenia, pomimo wykazania przez skarżącą spółkę, iż wnioskowane przedłużenie terminów inwestycyjnych jest spowodowane okolicznościami niezależnymi od strony, tj. zmianą preferencji konsumentów w kierunku soków owocowych i uwarunkowaniami rynkowymi wymagającymi zmiany profilu produkcji, a także 2) przepisów prawa procesowego, w szczególności: - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. – poprzez niepodjęcie wszelkich kroków mających na celu wyjaśnienie sprawy, w szczególności przez niezbadanie, czy produkty skarżącej są produktami pierwszego przetworzenia w rozumieniu art. 32 TWE i jako takie są objęte Załącznikiem I do TWE, - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. – poprzez nie wyjaśnienie skarżącej przyczyn, dla których nie uwzględniono argumentacji strony, iż wytwarzane przez nią soki nie są produktami pierwszego przetworzenia w rozumieniu art. 32 TWE i jako takie nie stanowią produktów rolnych, a także nie wyjaśnienie przyczyn, dla których organ nie uznał zmiany preferencji konsumentów, na którą powoływała się skarżąca spółka, za okoliczność od niej niezależną. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko - wniósł o jej oddalenie. W złożonym do Sądu piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2007 r. skarżąca spółka - ustosunkowując się do odpowiedzi organu na skargę – podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz załączyła sporządzoną w dniu [...] stycznia 2007 r. opinię prawną prof. M. K. na temat klasyfikacji działalności spółki jako wytwarzania produktów rolnych w rozumieniu przepisów o specjalnych strefach ekonomicznych. W wyniku nałożonego przez Sąd na rozprawie w dniu 16 stycznia 2007 r. zobowiązania do wyjaśnienia kwestii związanej z doręczeniem stronie skarżącej decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2006 r., organ w piśmie z dnia [...] kwietnia 2007 r. przesłał do Sądu kopię potwierdzenia odbioru przez skarżącą spółkę w/w decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2006 r. Jednocześnie organ ustosunkował się do przedłożonej przez skarżącą opinii prawnej. Obecni na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2007 r. pełnomocnicy procesowi skarżącej spółki wnieśli o odroczenie rozprawy celem szczegółowego wyjaśnienia kwestii daty doręczenia decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2006 r. Jednocześnie pełnomocnicy załączyli do akt sądowych kserokopię decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2006 r., zawierającą przybitą na tym egzemplarzu pieczątkę z datą wpływu na dzień 24 lipca 2006 r. z nieczytelnym podpisem, a także wydruk komputerowy mający potwierdzać datę wpływu do spółki spornej decyzji Ministra Gospodarki. Pełnomocnik organu wskazał, że w ocenie Ministra Gospodarki datą doręczenia w/w decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. jest data 21 lipca 2006 r. wynikająca z duplikatu zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki znajdującego się w aktach sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych rozstrzygnięć. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga spółki K. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zasługuje na uwzględnienie, niemniej – co należy wyraźnie podkreślić - z innych zupełnie przyczyn, niż wskazane przez stronę skarżącą. Zdaniem Sądu istnieje uzasadniona podstawa do stwierdzenia, iż Minister Gospodarki, wydając zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia [...] września 2006 r. - dopuścił się mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – polegającego na niewyjaśnieniu kwestii daty doręczenia skarżącej spółce decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2006 r. Zwrócić należy bowiem uwagę, iż z akt administracyjnych niniejszej sprawy oraz stanowiska pełnomocnika organu wyrażonego na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2007 r. - wynika, iż wspomniana decyzja Ministra Gospodarki została doręczona stronie skarżącej w dniu 21 lipca 2006 r. W ocenie Ministra Gospodarki potwierdzeniem powyższego faktu jest przede wszystkim dowód w postaci duplikatu zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki, wystawiony przez Urząd Pocztowy [...], znajdujący się w aktach sprawy. Wskazać należy, iż przyjęcie daty 21 lipca 2006 r., jako daty prawidłowego doręczenia decyzji wydanej w pierwszej instancji, oznaczałoby, iż czternastodniowy termin do wniesienia środka zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Ministra Gospodarki upływał w dniu 4 sierpnia 2006 r. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż strona skarżąca złożyła wspomniany wniosek w dniu 7 sierpnia 2006 r. (vide: kserokopia koperty z datą nadania środka zaskarżenia na poczcie), a więc po terminie, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Z kolei pełnomocnicy firmy K. Sp. z o.o. podnosili w imieniu strony skarżącej, iż z posiadanej przez nich dokumentacji wewnętrznej tej spółki wynika, że decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2007 r. została doręczona skarżącej w dniu 24 lipca 2006 r., co w tym przypadku oznaczałoby, że strona wniosła środek zaskarżenia w terminie ustawowym. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyjaśnienie tej kwestii jest istotne, albowiem warunkiem skuteczności czynności procesowej – wniesienia środka zaskarżenia – jest zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. W tej sytuacji organ odwoławczy bezwzględnie obowiązany jest zbadać w ramach postępowania wstępnego, czy odwołanie (lub inny środek zaskarżenia) zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Należy zwrócić uwagę, iż w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zgodnie, iż rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), albowiem oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która na podstawie art. 16 § 1 k.p.a. korzysta z ochrony trwałości (tak m.in. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 584 i powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 1982 r., ONSA 1982, Nr 1, poz. 52). W konsekwencji należy uznać, iż w rozpoznawanej sprawie kwestia terminowości wniesienia przez skarżącą spółkę K. Sp. z o.o. środka zaskarżenia od decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2006 r. wymaga ponownego przeprowadzenia przez ten organ szczegółowego postępowania wyjaśniającego zmierzającego do jednoznacznego ustalenia, czy skarżąca składając w dniu 7 sierpnia 2006 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - zachowała termin, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Bez wyraźnego ustalenia spornej kwestii i wydania stosownego rozstrzygnięcia nie sposób – zdaniem Sądu – przejść na tym etapie do oceny merytorycznej zarzutów strony skarżącej zawartych w skardze. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzając, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu, Sąd zastosował przepis art. 152 p.p.s.a. Zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, poniesionych w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oparł się na dyspozycji przepisu art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).